美國強(qiáng)制報(bào)告制度對(duì)未成年人檢察工作的啟示

文◎張瑞鋒 鄧 潔

美國強(qiáng)制報(bào)告制度對(duì)未成年人檢察工作的啟示

文◎張瑞鋒*鄧 潔**

美國兒童強(qiáng)制報(bào)告制度強(qiáng)調(diào)政府和社會(huì)責(zé)任，要求特定人員在發(fā)現(xiàn)兒童虐待或忽視行為時(shí)向特定機(jī)構(gòu)報(bào)告，對(duì)未能報(bào)告的責(zé)任主體給予相應(yīng)的處罰。這項(xiàng)制度對(duì)推進(jìn)我國未成年人檢察工作，拓寬關(guān)愛保護(hù)青少年健康成長途徑，構(gòu)建社區(qū)檢察官未成年人工作聯(lián)系制度有著重要的啟示。

強(qiáng)制報(bào)告制度 未成年人檢察工作 社區(qū)檢察官

當(dāng)今世界,各個(gè)國家和地區(qū)都采取了諸多積極措施及制度對(duì)未成年人加以保護(hù)。以美國為例，兒童強(qiáng)制報(bào)告制度強(qiáng)調(diào)政府和社會(huì)責(zé)任，要求特定人員在發(fā)現(xiàn)兒童虐待或忽視行為時(shí)向特定機(jī)構(gòu)報(bào)告，對(duì)未能報(bào)告的責(zé)任主體給予相應(yīng)的處罰。在“國家親權(quán)”理念和“兒童最佳利益”原則的影響下，美國未成年人檢察制度在未成年人權(quán)益保障及未成年人犯罪與偏差預(yù)防、呈請(qǐng)與起訴方面作用日漸明顯。［1］在2017年全國兩會(huì)上，全國政協(xié)委員李鈾牽頭，聯(lián)名曾蓉、劉建軍等13位全國政協(xié)委員，提交了《關(guān)于未成年人監(jiān)護(hù)失職（疏忽）行為“入刑”的建議》，呼吁追究失職監(jiān)護(hù)人的責(zé)任。［2］強(qiáng)制關(guān)愛、保護(hù)未成年工作再次提上立法建議議程。

我國為依法保護(hù)未成年人合法權(quán)益，先后頒布實(shí)施了《中華人民共和國未成年人保護(hù)法》和《中華人民共和國預(yù)防未成年人犯罪法》。最高人民檢察院為落實(shí)對(duì)未成年人的特殊刑事政策，充分發(fā)揮法律監(jiān)督職能，確保國家對(duì)涉罪未成年人“教育、感化、挽救”方針和“教育為主，懲罰為輔”原則，于2012年印發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)未成年人刑事檢察工作的決定》，2013年修訂了 《人民檢察院辦理未成年人刑事案件的規(guī)定》，2015年5月發(fā)布了《檢察機(jī)關(guān)加強(qiáng)未成年人司法保護(hù)八項(xiàng)措施》等一系列司法解釋和規(guī)范性文件。

一、美國強(qiáng)制報(bào)告制度及未成年人檢察工作理念

（一）美國兒童保護(hù)強(qiáng)制報(bào)告制度起源

美國瑪麗·艾倫·威爾遜被虐待案，是美國公認(rèn)的第一例虐童案件。1874年，瑪麗出席法庭作證控訴時(shí)，她已經(jīng)被養(yǎng)母康奈利太太虐待了近8年時(shí)間。在法庭上，有康奈利太太虐待瑪麗的物證，一條半米長的馬鞭；有瑪麗被虐待留下的疤痕；也有鄰居的證言等。但在當(dāng)時(shí)的美國，戲劇性的是沒有防止虐待兒童法，卻有防止虐待動(dòng)物法。營救瑪麗陷入困境，同時(shí)也是司法的難題。隨著防止虐待動(dòng)物協(xié)會(huì)的介入，美國司法界和媒體界開始關(guān)注瑪麗的命運(yùn)。有律師提出：“保護(hù)受虐孩子的法律，也應(yīng)該大于保護(hù)受虐動(dòng)物的法律”。最終，虐待瑪麗的康奈利太太被判處1年有期徒刑。瑪麗被虐待案審判結(jié)束后，美國社會(huì)開始重視虐待兒童問題。1874年，紐約成立了美國第一個(gè)防止虐童協(xié)會(huì)。1899年，美國伊利諾伊州庫克縣建立了第一個(gè)保護(hù)受虐待兒童的少年法庭。到1900年，全美已經(jīng)成立了161個(gè)保護(hù)受虐兒童的民間組織。1912年，美國創(chuàng)建了保護(hù)兒童的專門機(jī)構(gòu)（美國兒童局），1963年，美國兒童局制定了舉報(bào)法范例，隨后，美國各州先后制定了受虐兒童舉報(bào)法。在1974年，美國通過了《兒童虐待預(yù)防和處理法案》，1984年通過了《兒童保護(hù)法案》。

在美國一系列保護(hù)兒童未成年人的法律體系中，“強(qiáng)制報(bào)告制度”具有明顯的強(qiáng)制保護(hù)兒童未成年人特色。從報(bào)告主體人員范圍上，在1963年美國的“舉報(bào)法范例”中，要求報(bào)告的主體僅有醫(yī)務(wù)人員，隨后報(bào)告主體逐步擴(kuò)大到教師、社會(huì)工作者、警察、保姆以及可以經(jīng)常接觸到兒童的人員。從報(bào)告事項(xiàng)的內(nèi)容上，最初只要求舉報(bào)對(duì)兒童身體健康進(jìn)行虐待傷害的行為，隨后逐步擴(kuò)大到報(bào)告主體人員只要“有理由相信”或“有理由懷疑”兒童受到了虐待或被忽視就有報(bào)告的義務(wù)。從報(bào)告主體法律責(zé)任上，從最初的有義務(wù)進(jìn)行舉報(bào)，到現(xiàn)在的要求強(qiáng)制報(bào)告，且強(qiáng)制報(bào)告人員如沒有盡到報(bào)告責(zé)任，如知情不報(bào)等，就可能會(huì)承當(dāng)相應(yīng)的民事責(zé)任、罰金等。經(jīng)過不斷的修訂與完善，強(qiáng)制報(bào)告制度逐漸形成并成為美國保護(hù)兒童青少年的強(qiáng)有力制度。

（二）美國兒童保護(hù)強(qiáng)制報(bào)告制度

美國強(qiáng)制報(bào)告制度中針對(duì)兒童保護(hù)主要體現(xiàn)在兒童保護(hù)強(qiáng)制報(bào)告制度。該制度規(guī)定了兒童保護(hù)的責(zé)任主體、方式內(nèi)容、責(zé)任處罰。在美國，鄰居、社會(huì)工作者、教師、校長和其他的學(xué)校工作人員，心理咨詢師、心理醫(yī)師，兒童照料人士，法律執(zhí)行機(jī)構(gòu)等都是兒童保護(hù)責(zé)任主體。在懷疑或知曉兒童被虐待或忽視情形存在時(shí)，責(zé)任主體應(yīng)當(dāng)立即向法律保護(hù)機(jī)構(gòu)或兒童保護(hù)機(jī)構(gòu)報(bào)告。目前美國有47個(gè)州立法規(guī)定如果強(qiáng)制報(bào)告責(zé)任主體明知兒童虐待和忽視案件發(fā)生而不作報(bào)告，應(yīng)當(dāng)承當(dāng)相應(yīng)的處罰?！睹绹鴥和按A(yù)防和處理法》（The child Abuse Prevention and Treatment Act,CAPTA）同時(shí)也明確規(guī)定對(duì)報(bào)告責(zé)任主體設(shè)立報(bào)告免責(zé)的條款。［3］美國兒童保護(hù)強(qiáng)制報(bào)告制度在立法設(shè)計(jì)上不僅體現(xiàn)國家親權(quán)理念和兒童最佳利益原則相結(jié)合，而且在實(shí)際執(zhí)行中，充分利用整個(gè)社會(huì)的資源對(duì)未成年人進(jìn)行保護(hù)和救濟(jì)，為未成年人的健康成長提供了一個(gè)良好的法治和社會(huì)環(huán)境。

（三）美國未成年人檢察工作理念

美國未成年人檢察工作遵循了國家親權(quán)和兒童最佳利益原則?！度罊z察準(zhǔn)則》（第三版）在其“少年司法”專章明確未成年人檢察準(zhǔn)則,同時(shí)強(qiáng)調(diào)檢察官應(yīng)為社區(qū)及被害人提供安全保障及福利，在不與職責(zé)相沖突前提下，督促檢察官切實(shí)考慮未成年人之特殊利益及需求。［4］巴克斯托姆在《擴(kuò)大檢察官在少年司法系統(tǒng)的作用》（Expanding Role of the Prosecutor in Juvenile Justice）中認(rèn)為：今天檢察官不但要完成繁瑣的業(yè)務(wù)工作，而且還必須在其他方面有所作為，檢察官應(yīng)走出三尺辦公室步入社區(qū)之中，與普通公眾、學(xué)校及教會(huì)打成一片，以有效預(yù)防犯罪。因此，美國未成年人檢察工作在社區(qū)起訴（community prosecution）中，“社區(qū)檢察”理念逐步形成，在堅(jiān)持代表國家檢控犯罪及防衛(wèi)社會(huì)的主要職責(zé)的同時(shí)，越來越重視確保社區(qū)及被害人安全及福利的重任。

二、我國檢察機(jī)關(guān)對(duì)未成年人的保護(hù)

（一）我國未成年人保護(hù)的檢察設(shè)置

為全面落實(shí)國家對(duì)未成年人司法保護(hù)政策，充分體現(xiàn)雙向保護(hù)原則，進(jìn)一步加強(qiáng)未成年人司法保護(hù)，2015年12月，最高人民檢察院成立了未成年人檢察工作辦公室（簡(jiǎn)稱未檢辦），隨后全國各級(jí)檢察機(jī)關(guān)成立了未檢辦，以保證各項(xiàng)特殊保護(hù)政策和制度在檢察機(jī)關(guān)得到貫徹落實(shí)，同時(shí)也有了專門的機(jī)構(gòu)加強(qiáng)與司法、民政、教育、衛(wèi)生等相關(guān)部門及未成年人保護(hù)組織的聯(lián)系和協(xié)作，共同做好未成年被害人的身體康復(fù)、心理疏導(dǎo)、法律援助、司法救助等工作。2017年3月，最高人民檢察院對(duì)未成年人檢察工作專門下發(fā)了 《未成年人刑事檢察工作指引（試行）》，再次強(qiáng)調(diào)捕訴監(jiān)防一體化、未檢設(shè)備專業(yè)化、權(quán)利保護(hù)優(yōu)先化、心理保護(hù)雙向化，確保未檢工作質(zhì)量和效果。

（二）基層未成年人檢察工作的成效

當(dāng)前，我國基層檢察院未檢辦主要是辦理未成年人涉嫌犯罪案件、侵害未成年人人身權(quán)利犯罪案件審查逮捕、審查起訴、出庭公訴以及涉及未成年人的刑事、民事、行政訴訟監(jiān)督活動(dòng)的案件。同時(shí)，未檢辦還負(fù)責(zé)法制宣傳、教育、保護(hù)、援助、救濟(jì)及心理疏導(dǎo)康復(fù)等工作。隨著未檢辦工作的推進(jìn)，“教育為主，懲罰為輔”原則得到充分體現(xiàn)，國家對(duì)涉罪未成年人“教育、感化、挽救”方針也進(jìn)一步得到了落實(shí)。

以廣東省韶關(guān)市武江區(qū)檢察院未檢辦為例，在辦理未成年人刑事案件方面,2016年共承辦涉及未成年人刑事案件34人，雖然涉案人數(shù)比2015年上升41.7%(2015年24人)，但依法不予批準(zhǔn)逮捕8宗，比2015年上升14.3%(2015年7宗)；依法不予起訴3人，比 2015年上升300%(2015年0人)；封存 17宗，比2015年上升325%(2015年4宗)，對(duì)未成年人依法不捕、不訴、封存率明顯上升。在救助未成年人方面，2016年下半年該院司法援助被害人1人，救濟(jì)金額7000元。在挽救未成年人方面，該院通過教育感化，11名未成年人已重返校園，通過聯(lián)系幫扶企業(yè)，為3名免于起訴的未成年人找到合適的工作崗位，檢察機(jī)關(guān)對(duì)未成年人的教育懲戒、感化挽救作用顯著。

三、對(duì)美國強(qiáng)制報(bào)告制度的借鑒思考

（一）強(qiáng)制報(bào)告制度責(zé)任主體的參與性

在美國兒童保護(hù)強(qiáng)制報(bào)告制度中，對(duì)報(bào)告責(zé)任主體進(jìn)行了具體劃分，且規(guī)定了責(zé)任主體的報(bào)告事項(xiàng)、保密義務(wù)、報(bào)告機(jī)構(gòu)及懲處規(guī)定。從目前我國具體國情而言，將鄰居、學(xué)校管理人員、醫(yī)務(wù)人員、心理咨詢機(jī)構(gòu)及人員等上升到立法層面的強(qiáng)制報(bào)告責(zé)任主體還不具有現(xiàn)實(shí)性。首先，鄰居及社會(huì)人士對(duì)未成年人受到不法侵害時(shí)的保護(hù)及向有關(guān)機(jī)構(gòu)報(bào)告是基于社會(huì)公德。其次，學(xué)校管理人員及醫(yī)務(wù)人員等雖然有保護(hù)未成年人合法權(quán)益的責(zé)任和義務(wù)，但上升到未作報(bào)告就受到法律層面懲處責(zé)任還不符合我國當(dāng)前國情。但監(jiān)護(hù)人、鄰居、學(xué)校管理人員、醫(yī)務(wù)人員、社會(huì)人士等都是未成年人保護(hù)的參與者，可以通過政府機(jī)構(gòu)、司法機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體的組織和引導(dǎo)，建立符合我國國情的未成年人保護(hù)機(jī)制。

（二）強(qiáng)制報(bào)告制度社會(huì)資源的整合性

在美國，兒童保護(hù)機(jī)構(gòu)（child protective services agency,CPS）和法律執(zhí)行機(jī)構(gòu)（law enforcement agency）專門負(fù)責(zé)對(duì)未成年人工作，充分整合和利用社會(huì)資源對(duì)未成年人進(jìn)行保護(hù)。目前我國未成年人保護(hù)機(jī)構(gòu)較多，如在政府機(jī)構(gòu)有未成年人保護(hù)委員會(huì)，在司法機(jī)關(guān)有未成年工作檢察辦公室、少年法庭，在社會(huì)團(tuán)體有關(guān)愛未成年人的公益組織，但整合全社會(huì)資源對(duì)未成年人進(jìn)行保護(hù)的專門機(jī)構(gòu)還沒設(shè)置。作為檢察機(jī)關(guān)已經(jīng)成立的未成年人檢察工作辦公室，如何在依法履行法律監(jiān)督下整合社會(huì)資源，拓寬檢察監(jiān)督途徑，保護(hù)未成年人的合法權(quán)益，筆者認(rèn)為社區(qū)檢察官應(yīng)發(fā)揮保護(hù)未成年人的主導(dǎo)性作用。

（三）強(qiáng)制報(bào)告制度我國檢察的借鑒性

美國未成年人檢察的主要機(jī)構(gòu)為郡市級(jí)地區(qū)檢察院。以美國華盛頓州克拉克郡為例，該郡檢察院專設(shè)有未成年人檢察科、兒童虐待檢察科(child abuse prosecution division)及兒童支持檢察科 (child support division)。［5］我國各級(jí)檢察機(jī)關(guān)都設(shè)置了未檢辦，基層未檢辦直面未成年人的保護(hù)、法援和救助，其未檢工作的一個(gè)重點(diǎn)是對(duì)出現(xiàn)違法犯罪苗頭的青少年給予保護(hù)和挽救。但在未檢工作中，由于基層存在案多人少的實(shí)際，以及專注未成年被害人保護(hù)救濟(jì)、法制宣傳教育等工作，以致對(duì)未成年人出現(xiàn)的違法苗頭傾向及時(shí)挽救工作還存在不足。雖然美國對(duì)青少年保護(hù)的強(qiáng)制報(bào)告制度在我國并不完全適用，但檢察官們?cè)谖礄z工作中可以作為借鑒參考。

（四）強(qiáng)制報(bào)告制度未檢工作的應(yīng)用性

雖然對(duì)未成年人的強(qiáng)制報(bào)告制度在我國還沒有上升到立法層面，但在我國未成年人保護(hù)工作中已經(jīng)開始應(yīng)用。如國家衛(wèi)計(jì)委在2016年5月發(fā)出通知，要求相關(guān)部門對(duì)在工作中發(fā)現(xiàn)的農(nóng)村留守兒童脫離監(jiān)護(hù)單獨(dú)居住生活或失蹤、監(jiān)護(hù)人喪失監(jiān)護(hù)能力或不履行監(jiān)護(hù)責(zé)任、疑似遭受家庭暴力、疑似遭受意外傷害或不法侵害等情況，必須強(qiáng)制報(bào)告。［6］對(duì)未檢工作而言，雖不能強(qiáng)制規(guī)定鄰居、學(xué)校管理人員、醫(yī)務(wù)人員及社會(huì)人士的報(bào)告責(zé)任，但未檢部門可以依托派駐檢察室及社區(qū)檢察官，與學(xué)校、醫(yī)院、心理咨詢康復(fù)機(jī)構(gòu)、幫扶企業(yè)等建立信息網(wǎng)絡(luò)互通機(jī)制、未成年被害人救助機(jī)制、涉案未成年人挽救幫扶機(jī)制等。

1.信息網(wǎng)絡(luò)互通機(jī)制?？梢酝ㄟ^讓學(xué)校管理者（老師、德育教務(wù)等）、學(xué)生會(huì)成員、轄區(qū)醫(yī)務(wù)人員、轄區(qū)派出所（網(wǎng)監(jiān)）及社區(qū)干部等加入集群網(wǎng)絡(luò)（如微信群、QQ群等）及時(shí)了解、掌握該地區(qū)未成年人的學(xué)習(xí)生活動(dòng)態(tài)，同時(shí)收集他們對(duì)未成年檢察工作的意見及建議。當(dāng)發(fā)生未成年人受到不法侵害或出現(xiàn)違法苗頭傾向時(shí)，形成較為高效的信息互享、配合協(xié)作、應(yīng)急處理、教育引導(dǎo)、司法救助、心理康復(fù)等保護(hù)、挽救措施。（如圖）

2.未成年被害人的救助關(guān)愛。1997年，美國國會(huì)通過 “少年責(zé)任資助計(jì)劃”（Juvenile Accountability Block Grants）及后來的 “少年責(zé)任激勵(lì)資助計(jì)劃”（Juvenile Accountability Incentive Block Grants）中的專項(xiàng)資金為更有效的實(shí)施未成年人緩刑項(xiàng)目提供經(jīng)費(fèi)支持。在我國，對(duì)未成年被害人救助有相關(guān)的責(zé)任部門和社會(huì)公益組織，對(duì)司法機(jī)關(guān)，特別是未成年檢察工作來說，最常采取的是司法援助和救助措施。由于客觀司法工作實(shí)際，社區(qū)檢察官們對(duì)司法救助后續(xù)工作的方式方法還不夠多。筆者認(rèn)為，可以通過借鑒強(qiáng)制報(bào)告制度的變通，如通過信息網(wǎng)絡(luò)互通機(jī)制，建立針對(duì)未成年被害人的“多對(duì)一”情況互通，不僅可以了解、掌握和監(jiān)督救助資金的使用情況及學(xué)習(xí)生活狀態(tài)，而且可以調(diào)動(dòng)家庭、學(xué)校、社區(qū)等對(duì)被害人及時(shí)的全方位關(guān)愛，并對(duì)后續(xù)的未檢工作營造有力的社會(huì)環(huán)境。

3.涉案未成年人的挽救幫教。筆者認(rèn)為，檢察機(jī)關(guān)對(duì)涉案未成年人的挽救是整個(gè)司法環(huán)節(jié)中很重要的一個(gè)關(guān)鍵點(diǎn)。檢察機(jī)關(guān)未檢工作處于公安對(duì)涉案未成年人偵查階段和法院對(duì)涉案未成年人的判決階段之間，不僅可以及時(shí)對(duì)未成年被害人進(jìn)行心理疏導(dǎo)，也可以依法對(duì)社會(huì)危害性不大的輕微違法未成年人不捕、不訴和有效挽救。一般而言，司法機(jī)關(guān)與學(xué)校、幫扶企業(yè)的對(duì)接主要在體現(xiàn)在涉案未成年人重返校園和參加就業(yè)。在實(shí)際中，學(xué)?；驇头銎髽I(yè)對(duì)接收的涉案未成年人的學(xué)習(xí)生活或工作情況反饋并不多，挽救措施是否到位、成效如何等并不能很好的后續(xù)跟蹤了解。因此，未檢工作可以借鑒美國強(qiáng)制報(bào)告制度的方式方法，與學(xué)校、幫扶企業(yè)共建未成年人幫教反饋機(jī)制，通過建立信息共享平臺(tái)（規(guī)定期限，定期錄入），及時(shí)掌握幫教動(dòng)態(tài)，更有效對(duì)涉案未成年人進(jìn)行后續(xù)的教育引導(dǎo)和成長幫教。

（五）未成年人社區(qū)檢察官工作的重要性

近年來，我國各級(jí)檢察機(jī)關(guān)積極開展了“法治進(jìn)校園”等系列關(guān)愛、呵護(hù)未成年人，根植青少年法治心的多項(xiàng)舉措，充分體現(xiàn)檢察機(jī)關(guān)對(duì)未成年人保護(hù)、教育、感化、挽救的核心工作。隨著社會(huì)的發(fā)展，法治的進(jìn)步，賦予了檢察官在未成年人工作領(lǐng)域所承擔(dān)的重要角色。這種角色并非停留在定期或不定期的法律宣講，而更重要的是把未檢工作融入到未成年人的學(xué)習(xí)生活中，融入到學(xué)校、社區(qū)乃至整個(gè)社會(huì)中，讓更多的社會(huì)機(jī)構(gòu)和各界人士參與到保護(hù)未成年人工作中來，形成具有及時(shí)發(fā)現(xiàn)、高效應(yīng)急、依法懲處、法律援助、法制教育、感化挽救、成長幫教的全方位社會(huì)網(wǎng)絡(luò)化未成年人檢察工作。

注釋：

［1］張鴻?。骸睹绹闯赡耆藱z察制度》，載《國家檢察官學(xué)院學(xué)報(bào)》2011年第3期第19卷。

［2］參見搜狐教育：《13名政協(xié)委員聯(lián)名提案：馬大哈父母應(yīng)追刑責(zé)，你怎么看？》，載http://mt.sohu.com/20170303/n482288486.shtml，訪問日期：2017 年 3月6日。

［3］楊志超：《美國兒童保護(hù)強(qiáng)制報(bào)告制度及啟示》，載《社會(huì)福利》2014年第9期。

［4］National Prosecution Standards(3rd edition),§4-11.1

［5］同［1］。

［6］參見新華網(wǎng)：《國家衛(wèi)計(jì)委：留守兒童疑似遭傷害須強(qiáng)制報(bào)告》，載http://news.xinhuanet.com/politics/2016-05/26/c_129016149.htm，訪問日期：2017年3月9日。

*廣東省韶關(guān)市人民檢察院辦公室副主任［512028］

**廣東省韶關(guān)市武江區(qū)人民檢察院未成年人檢察工作辦公室負(fù)責(zé)人［512028］