城市軌道交通PPP模式快速發(fā)展存在問題及建議

原錕霞

摘 要：隨著城市軌道交通的快速發(fā)展，政府財政支出有限，PPP模式在城市軌道交通的應用越來越廣泛，本文通過分析現(xiàn)階段城市軌道交通PPP項目存在的問題，提出了推動PPP模式推廣使用的建議。

關(guān)鍵詞：PPP模式;問題;建議

中圖分類號：F293 文獻標識碼：A

0 引言

城市軌道交通在緩解城市交通供需矛盾的同時，對帶動城市經(jīng)濟增長、改善城市環(huán)境、優(yōu)化城市功能發(fā)揮了重要作用，逐漸成為地方政府投資的重要選擇。而城市軌道建設(shè)成本高、投資需求大，地方政府債務逐年上升，截至2020年末，地方政府債務余額25.66萬億元，同比增長20%。為緩解政府財政壓力，各大城市借助PPP模式引入社會資本共同參與軌道交通建設(shè)運營。據(jù)RT軌道交通不完全數(shù)據(jù)統(tǒng)計，2020年新開工了50條城市軌道交通線路，其中，PPP中標項目13條，投資總額3 359.75億元。PPP模式逐漸成為眾多城市建設(shè)城市軌道交通的首選方案。PPP模式自2014年鼓勵地方政府應用以來，在降低政府融資風險、帶動城市經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展等方面起推動作用。然而制度缺位、人才缺失等問題，導致PPP模式在解決城市軌道交通問題中出現(xiàn)瓶頸。

1 PPP模式快速發(fā)展存在問題

1.1 法律體系不健全

我國自2014—2019年出臺了不少政策指南，但多數(shù)從投融資角度規(guī)范，并未形成系統(tǒng)的法律體系。第一，PPP模式參與主體多，缺少法律明確界定相關(guān)主體責權(quán)，推諉現(xiàn)象時有發(fā)生。城市軌道交通投資大、建設(shè)周期長，受經(jīng)濟波動等外部因素影響，變更簽證、材料調(diào)差等方面存在爭議，影響社會資本方的積極性。而現(xiàn)有的政策未統(tǒng)一明確規(guī)范，各地方根據(jù)地方政策運行。第二，PPP項目涉及招標、采購、合同等多種法律。每種法律都有自己的適用范圍，在涉及PPP項目具體某一環(huán)節(jié)時，缺乏針對性，客觀上制約了PPP模式的應用和發(fā)展。2016年財政部收集了關(guān)于《中華人民共和國政府和社會資本合作法（征求意見稿）》相關(guān)意見，從立法角度規(guī)范了PPP行業(yè)有序發(fā)展，但具體落實時間尚未明確。

1.2 政府引領(lǐng)作用不到位

PPP模式中政府和社會資本方處于平等地位，它的廣泛應用需要政府在管理、監(jiān)督、服務等方面更好的發(fā)揮引領(lǐng)作用。然而政府舊常態(tài)的思維模式成為阻礙PPP發(fā)展的問題之一。第一，政府角色定位不準，甚至發(fā)生錯位[1]。PPP模式中政府對項目沒有控制權(quán)和經(jīng)營權(quán)，而一直以來政府處于主導地位，履行監(jiān)管、服務職責不到位，對過程中出現(xiàn)的問題不能高效解決，增加社會資本方參與項目的成本。如由于政府職能發(fā)揮不同，與港鐵公司合作的北京地鐵4號線實現(xiàn)盈利，而同樣與港鐵公司合作的杭州地鐵1號線卻連年虧損[2]。第二，誠信和契約精神薄弱。PPP項目全過程通過合約約束，整個過程中注重契約精神，但政府往往因財政資金短缺、信用環(huán)境差等問題，不能按合同約定支付，尤其是在政府換屆、領(lǐng)導人更替時，政府之間推諉現(xiàn)象時有發(fā)生，損害社會資本的合法權(quán)益。雖然合同中有違約約定，但未能明確賠償、投訴和救濟機制，政府政務失信成本不高。

1.3 PPP專業(yè)機構(gòu)和專業(yè)人才缺失

城市軌道交通是一項龐大而又復雜的系統(tǒng)性工程，需要法律、財務、金融、管理等復合型人才。同時，需要專業(yè)的第三方服務機構(gòu)在項目前期準備、招投標、PPP合同制定、可行性缺口補助機制設(shè)計、后期運營等方面提供專業(yè)咨詢服務。由于PPP模式在中國起步較晚，應用到城市軌道交通更是新興模式，政府和企業(yè)對PPP模式認識不足，專業(yè)機構(gòu)經(jīng)驗欠缺，前期論證、采購考慮不周，問題和矛盾在實施中不斷暴露，影響項目的高效運行。

1.4 項目收益不確定大

為保障城市軌道交通PPP項目正常運營及社會資本方收回成本并獲取合理回報，一般采用“使用者付費+可行性缺口補助”的回報機制。使用者付費主要是票務收入和商業(yè)開發(fā)、廣告、租賃等非票務收入。由于城市軌道交通項目經(jīng)濟效益正外部化，半公益性明顯，政府主導定價，票務收入較低，非票務收入主要取決于商業(yè)開發(fā)程度及附加業(yè)務拓展能力，項目收益不確定，存在較大的資金回收風險。而使用者付費獲取的收入不足以彌補運營成本和資本金投入，往往需要地方財政給予可行性缺口補貼。各地方城市軌道交通的客流、管理、運營、盈利模式不同，具體的回報形式存在差異，導致同一種回報機制中的不同回報形式可能造成不同的盈利虧損結(jié)果[3]。國內(nèi)除北京地鐵4號線、深圳地鐵6號線等幾條屈指可數(shù)的項目盈利外，其余均處于虧損狀態(tài)。政府部門補貼壓力大、運營成本高、風險大等因素增加了收益的不確定性，對建設(shè)質(zhì)量及運營效率有很大影響。

1.5 風險共擔機制不成熟

城市軌道交通建設(shè)周期長、涉及環(huán)節(jié)多，稅收、法律、不可抗力等風險大。通過引入資金實力和項目管理、運營經(jīng)驗豐富的社會資本方，可以有效分散風險，實現(xiàn)政府和參與方風險共擔。但目前PPP項目風險共擔機制不成熟，沒有對項目各環(huán)節(jié)中可能出現(xiàn)的風險進行梳理，制定可參考的預案、應急措施和化解風險的辦法。各地方出現(xiàn)一個風險，考察、解決一個風險，建設(shè)運營成本高、代價大。

2 PPP模式在城市軌道交通中快速發(fā)展的對策

2.1 完善法律法規(guī)體系

第一，盡快出臺PPP項目系統(tǒng)性法規(guī)，將PPP模式的適用范圍、選擇合作方的標準、定價機制、回報機制、爭端解決機制、監(jiān)督與管理、退出機制等環(huán)節(jié)以法律的形式明確。規(guī)范政府和社會資本方的權(quán)利義務、職責職權(quán)，減少實施過程中的爭議，提升合作效率。第二，建立城市軌道交通PPP不同模式標準示范合同，將各環(huán)節(jié)可能出現(xiàn)的風險、爭端納入，減少項目風險。

2.2 發(fā)揮政府引領(lǐng)作用

第一，轉(zhuǎn)換政府職能。PPP模式下，政府要由主導角色轉(zhuǎn)為合作者，為項目的有效運行提供監(jiān)督、指導、服務。政府應積極支持PPP模式的發(fā)展，加大宣傳，采取各種政策促進PPP項目的有效運行。第二，設(shè)立專門的機構(gòu)發(fā)揮政府的監(jiān)管和服務職能，一方面參與PPP項目各環(huán)節(jié)監(jiān)督、管理，促進資源的優(yōu)化配置，維護公眾利益，實現(xiàn)社會利益最大化，另一方面為項目提供政策咨詢、技術(shù)支持、協(xié)調(diào)相關(guān)部門等服務，充分發(fā)揮PPP模式的優(yōu)勢，實現(xiàn)社會效益和經(jīng)濟效益。第三，通過立法形式，增強政府契約意識。財政部、發(fā)改委在大力推進PPP模式的相關(guān)文件中，對地方政府的部分不合規(guī)行為做了明確規(guī)定，但力度不夠，依然出現(xiàn)由于政府無法兌現(xiàn)承諾而導致PPP項目失敗，合作雙方利益受損的情況[4]。2019年中共中央國務院出臺了《關(guān)于完善產(chǎn)權(quán)保護制度依法保護產(chǎn)權(quán)的意見》，雖完善了相關(guān)制度，但仍需以立法形式，加大對政務失信行為懲戒力度，促進PPP項目健康發(fā)展。

2.3 培養(yǎng)專業(yè)機構(gòu)和專業(yè)人才

第一，建立專門負責PPP項目設(shè)計開發(fā)、招投標、績效管理、項目評估及經(jīng)濟評價等PPP全過程咨詢機構(gòu)。一方面加強政府部門、社會資本方及行業(yè)主管部門之間的相互溝通和協(xié)調(diào)，確保參與者之間信息流動的透明化和最優(yōu)化，有效防范參與方的矛盾，另一方面因其掌握國內(nèi)外豐富的PPP項目資源，可以利用大數(shù)據(jù)，對PPP項目進行全過程網(wǎng)絡(luò)化監(jiān)管，吸收、借鑒成功經(jīng)驗，規(guī)避過程中可能出現(xiàn)的政策、法律、稅收、自然災害等風險，保證PPP項目高質(zhì)量發(fā)展。第二，城市軌道交通PPP模式操作復雜，涉及招標、談判、融資、建設(shè)、運營、管理等許多程序，需要培養(yǎng)復合人才。加強行業(yè)間人員的交流、學習，分享實際案例，聘請專家講解PPP知識，實現(xiàn)知識共享，同時利用高等院校、科研機構(gòu)，系統(tǒng)地培養(yǎng)PPP人才，提高我國相關(guān)人才的數(shù)量和質(zhì)量，保障人才隊伍的穩(wěn)定。

2.4 拓展收益渠道

我國幾乎所有的城市軌道交通項目處于虧損狀態(tài)，而政府也不愿意一直處在高位補貼運行之中，勢必影響PPP項目各方的收益，影響社會資本方參與運營的積極性。因此，政府需要給予社會資本方適度的沿線土地開發(fā)政策，實現(xiàn)PPP與TOD結(jié)合[5]。地鐵一響，黃金萬兩，積極拓展城市軌道交通項目的收益來源，提高項目收益率，幾乎成為行內(nèi)共識。通過PPP與TOD的結(jié)合，綜合開發(fā)城市軌道交通沿線和站點周邊土地資源，推進地鐵上蓋物業(yè)項目，吸引客流量，獲取土地增值效益，為建設(shè)和運營帶來反哺。同時，隨著線路的網(wǎng)絡(luò)化及客流量的增長，進一步提升資源開發(fā)的商業(yè)價值，增加資金的回收能力。

2.5 建立有效的風險共擔機制

英國等國家成功經(jīng)驗表明，PPP項目的核心是風險共擔機制[6]。為保障PPP項目的正常運行，必須建立有效的風險共擔機制。一方面，針對不同的PPP模式，對運行過程中可能出現(xiàn)的風險進行總結(jié)、梳理，并深入分析原因，制定預案及應對措施，形成手冊或標準，從風險識別、風險排序、風險分擔、風險監(jiān)控等方面，為參與各方提供參考依據(jù)，并根據(jù)權(quán)利義務及風險承擔能力，承擔相應的風險。另一方面，完善PPP項目庫信息，充分利用項目庫信息平臺，將PPP咨詢機構(gòu)、社會資本方、金融機構(gòu)、實施機構(gòu)、項目公司、專家集中到信息平臺，加強PPP項目信息透明度，使參與各方提前了解項目情況，減少后期合作的矛盾。

3 結(jié)束語

本文從城市軌道交通PPP項目快速發(fā)展過程中存在的問題著手分析，系統(tǒng)地提出防范、控制措施，保障PPP項目有效實施、快速推廣。

參考文獻：

[1]儲躍星.我國城市軌道交通PPP的問題及對策[J].區(qū)域治理，2018（5）：32-33.

[2]王寅.地鐵PPP模式起步[J].中國報道，2015（8）：60-61.

[3]肖詩琪，莊越.基于激勵機制的城市軌道交通PPP項目回報機制[J].現(xiàn)代商貿(mào)工業(yè)，2020（8）：217-218.

[4]劉智麗，于向陽，魯放.城市軌道交通項目PPP模式應用研究及建議[J].現(xiàn)代軌道交通，2020（5）：1-4.

[5]周蘭萍，樊曉麗，江杰慧，城市軌道交通的問題與對策[J].都市快軌交通，2019（5）：8-12.

[6]周正祥，張秀芳，張平.新常態(tài)下PPP模式應用存在的問題及對策[J].科技與社會，2015（9）：82-95.