江蘇旅游產(chǎn)業(yè)供給側(cè)改革的困境與突破路徑

宋長善

（江蘇省文化藝術(shù)研究院，南京210005）

一、引言

經(jīng)過近年來的不斷發(fā)展，我國旅游業(yè)取得了不菲的成就。2018年，我國旅游總收入達(dá)5.97萬億元，同比增長10.6%；國內(nèi)旅游人次55.39億，同比增長10.8%；旅游業(yè)對(duì)GDP綜合貢獻(xiàn)率超過11%，對(duì)社會(huì)就業(yè)綜合貢獻(xiàn)率超過10.26%，與世界平均水平基本持平。在此背景下，大眾旅游的時(shí)代已經(jīng)來臨，旅游已經(jīng)成為滿足民眾對(duì)美好生活向往的重要途徑。但現(xiàn)階段國內(nèi)旅游產(chǎn)業(yè)呈現(xiàn)出結(jié)構(gòu)性矛盾，旅游產(chǎn)品的有效供給不足。供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革是破解制約旅游產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展瓶頸的有效方式。成英文、張輝指出，旅游產(chǎn)業(yè)供給側(cè)改革主要包括增加供給總量、提高供給質(zhì)量、調(diào)整供給結(jié)構(gòu)和補(bǔ)足公共旅游供給短板等四個(gè)方面。[1]江蘇擁有深厚的歷史文化底蘊(yùn)和豐富的旅游資源，但是區(qū)域內(nèi)觀光型旅游產(chǎn)品居多，新型旅游項(xiàng)目和專項(xiàng)旅游項(xiàng)目發(fā)展不足。

二、發(fā)展現(xiàn)狀分析

（一）旅游產(chǎn)業(yè)占有重要經(jīng)濟(jì)地位

國內(nèi)旅游需求旺盛。隨著民眾生活水平的提高，國內(nèi)旅游需求呈現(xiàn)逐年上升的態(tài)勢（如圖1所示）。近10年來，江蘇旅游總收入逐年遞增。2018年，全省接待國內(nèi)游客8.17億人次，同比增長了9.6%；國內(nèi)旅游收入12 851億元，同比增長了13.7%；旅游總收入占江蘇國內(nèi)生產(chǎn)總值比重達(dá)12.9%。

圖1 2009—2018年江蘇省旅游總收入

入境旅游發(fā)展迅速。自2013年以來，江蘇接待海外游客人次逐年上升（如圖2所示）。2018年，江蘇省接待海外游客401萬人次，入境旅游收入46.5億美元，分別比2013年增長了39.2%和95.5%。

圖2 2013—2018年江蘇省接待海外游客人次（萬次）

（二）旅游資源豐富

江蘇歷來擁有豐富的文化旅游資源，如六朝古跡的南京、古典園林的蘇州、太湖風(fēng)光的無錫、兩漢文化的徐州等。[2]《中國文化和旅游統(tǒng)計(jì)年鑒2019》顯示，截至2018年底，江蘇省擁有國家A級(jí)景區(qū)630家，其中5A級(jí)23家、4A級(jí)200家。國家級(jí)旅游度假區(qū)6家，省級(jí)以上旅游度假區(qū)57家，國家級(jí)旅游度假區(qū)和5A級(jí)景區(qū)數(shù)量居全國第一。此外，江蘇擁有國家級(jí)歷史文化名城13個(gè)，國家級(jí)歷史文化名鎮(zhèn)27個(gè)，國家級(jí)歷史文化名村10個(gè)，國家級(jí)森林公園20個(gè)，古琴、昆曲、云錦織造技藝、雕版印刷技藝、傳統(tǒng)桑蠶絲織工藝、中國剪紙、端午節(jié)、中國傳統(tǒng)木結(jié)構(gòu)營造技藝等人類口述和非物質(zhì)文化遺產(chǎn)8項(xiàng)，南京明孝陵、蘇州園林、大運(yùn)河等世界級(jí)文化遺產(chǎn)3項(xiàng)。[3]

（三）旅游公共服務(wù)日益完善

為了給游客營造一個(gè)舒暢、歡暢、順暢的旅游環(huán)境，江蘇通過新建優(yōu)化旅游咨詢服務(wù)中心、旅游交通標(biāo)識(shí)牌、旅游景區(qū)停車場、旅游廁所、景區(qū)無線網(wǎng)（WIFI）等旅游公共服務(wù)設(shè)施來提升全省旅游公共服務(wù)質(zhì)量。2019年，江蘇省文化和旅游廳對(duì)全省游客滿意度進(jìn)行了調(diào)查。調(diào)查結(jié)果顯示：從整體上看，2019年江蘇省同口徑滿意度指數(shù)為83.95分，同比提升0.36分，實(shí)現(xiàn)穩(wěn)步增長，游客滿意度綜合指數(shù)為83.81分。全省旅游大環(huán)境的滿意度得分為85.46分，全省旅游公共服務(wù)的滿意度得分為83.0分，全省旅游景區(qū)服務(wù)的游客滿意度得分為82.49分，全省旅游相關(guān)要素滿意度得分為82.13分，全省的文旅融合情況滿意度得分為81.37分，均處于“滿意”水平。[4]

（四）旅游制度逐漸完善

為了更好地促進(jìn)旅游產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，江蘇不斷構(gòu)建和完善旅游相關(guān)制度。一是嚴(yán)格落實(shí)旅游相關(guān)法律條例，深入推進(jìn)依法治旅、依法興旅。江蘇以《中華人民共和國旅游法》出臺(tái)和修訂《江蘇省旅游條例》為契機(jī)，扎實(shí)推進(jìn)依法治旅、依法興旅，加強(qiáng)旅游行業(yè)管理，對(duì)管理不善、服務(wù)缺位的景區(qū)、鄉(xiāng)村旅游點(diǎn)、旅行社和旅游飯店等實(shí)施警告、降級(jí)、摘牌等處罰措施。[5]二是根據(jù)新情況適時(shí)出臺(tái)旅游相關(guān)政策制度。如為推動(dòng)鄉(xiāng)村旅游的健康有序發(fā)展，江蘇省出臺(tái)了《鄉(xiāng)村旅游區(qū)等級(jí)劃分與評(píng)定》標(biāo)準(zhǔn)。為了順應(yīng)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的政策需要，印發(fā)了《江蘇省人民政府關(guān)于推進(jìn)旅游業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革促進(jìn)旅游投資和消費(fèi)的意見》等。這些政策的出臺(tái)為構(gòu)建良好的旅游市場環(huán)境奠定了基礎(chǔ)。

三、發(fā)展困境

（一）旅游產(chǎn)業(yè)區(qū)域發(fā)展不均衡

江蘇的三個(gè)區(qū)域（蘇南、蘇中、蘇北）經(jīng)濟(jì)發(fā)展和資源稟賦差異帶來了旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展的不均衡。[6]根據(jù)《江蘇統(tǒng)計(jì)年鑒2019》統(tǒng)計(jì)得出，2018年江蘇共有旅行社2 779家，其中蘇南占比59.2%，蘇中占比17.0%，蘇北占比23.8%；2018年江蘇共有星級(jí)飯店551個(gè)，其中蘇南占比50.1%，蘇中占比22.1%，蘇北占比27.8%；2018年江蘇共有4A級(jí)以上景區(qū)223家，其中蘇南占比52.0%，蘇中占比15.7%，蘇北占比32.3%；2018年江蘇國內(nèi)旅游總收入12851.3億元，其中蘇南占比66.9%，蘇中占比15.3%，蘇北占比17.8%；2018年江蘇旅游外匯總收入464 836萬美元，其中蘇南占比89.7%，蘇中占比5.8%，蘇北占比4.5%。由此可見，蘇南地區(qū)在旅行社、星級(jí)飯店和4A級(jí)以上景區(qū)數(shù)量方面處于明顯優(yōu)勢，遠(yuǎn)遠(yuǎn)領(lǐng)先于其他兩大區(qū)域，導(dǎo)致江蘇三大區(qū)域在國內(nèi)旅游收入和旅游外匯收入方面存在顯著差距。

（二）旅游產(chǎn)品結(jié)構(gòu)層次不高

隨著民眾生活水平的不斷提升，旅游者的需求更加趨于多元化、個(gè)性化、精細(xì)化，傳統(tǒng)觀光型旅游的吸引力正逐漸下降，而休閑類的度假旅游、娛樂類的郵輪旅游以及探索類的研學(xué)旅游等新型旅游模式越來越受到游客的追捧。《中國國內(nèi)旅游發(fā)展年度報(bào)告2018》顯示，在農(nóng)村居民旅游出行結(jié)構(gòu)中，休閑度假由2010年的6%提升到2017年的20.1%。近年來，雖然江蘇在開發(fā)各種旅游新業(yè)態(tài)、拓展旅游產(chǎn)業(yè)種類方面作出一些嘗試和努力，但是旅游新業(yè)態(tài)仍開發(fā)不足、旅游產(chǎn)品的種類還不夠豐富?；A(chǔ)觀光型旅游產(chǎn)品占整個(gè)旅游產(chǎn)品種類比重的50%以上，依然是現(xiàn)有旅游產(chǎn)品的“主力軍”。這些觀光型旅游產(chǎn)業(yè)由于創(chuàng)新不足，存在雷同開發(fā)、重復(fù)建設(shè)等問題，同質(zhì)化現(xiàn)象較為普遍。如江蘇雖然開發(fā)了無錫“梵宮”、常州“嬉戲谷”等類似新產(chǎn)品，但是從全局角度來說，產(chǎn)品的開發(fā)與創(chuàng)新依然不夠。新興業(yè)態(tài)旅游及休閑度假類旅游產(chǎn)品，如自駕游、探險(xiǎn)游、健康游、游輪游、私人訂制游、體育游、分時(shí)度假游等相關(guān)旅游產(chǎn)品開發(fā)不足，難以滿足游客多元化、個(gè)性化、精細(xì)化的需求。

（三）旅游服務(wù)鏈供給結(jié)構(gòu)失衡

“吃、住、行、游、娛、購”等一系列產(chǎn)業(yè)端構(gòu)成了一個(gè)完整的旅游產(chǎn)業(yè)服務(wù)鏈。就江蘇旅游產(chǎn)業(yè)服務(wù)鏈發(fā)展現(xiàn)狀而言，產(chǎn)業(yè)鏈發(fā)展不均衡，“食”“住”“游”基礎(chǔ)層面的供給相對(duì)過剩，而購物、娛樂、康體等方面的供給則明顯不足?！吨袊幕吐糜谓y(tǒng)計(jì)年鑒2019》數(shù)據(jù)顯示，2018年江蘇入境過夜人均每天花費(fèi)為269.62美元，其中住宿花費(fèi)占比22.4%，長途交通花費(fèi)占比21.1%，餐飲花費(fèi)占比8.7%，而購物花費(fèi)占比15.2%，娛樂花費(fèi)占比3.8%。在旅游購物方面，除部分土特產(chǎn)品具有地方特色外，其他大多數(shù)旅游產(chǎn)品存在旅游紀(jì)念物品種單一、文創(chuàng)產(chǎn)品品牌缺失等問題，與國內(nèi)其他景區(qū)的旅游產(chǎn)品同質(zhì)化嚴(yán)重，吸引力不足。在休閑娛樂方面，供給數(shù)量較少且發(fā)展較滯后。在康體產(chǎn)品方面，江蘇的康體產(chǎn)業(yè)依然滯后，旅游產(chǎn)業(yè)服務(wù)鏈中各板塊要素缺乏有效整合、協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)。

（四）旅游公共服務(wù)供給不足

在傳統(tǒng)模式下，政府供給的旅游公共服務(wù)具有行政主導(dǎo)的色彩。這種模式主要是政府根據(jù)某一地區(qū)在一定時(shí)期內(nèi)的旅游發(fā)展需求來提供，比較典型的像旅游發(fā)展初期一些旅游公共設(shè)施錯(cuò)峰供給。然而，在現(xiàn)代條件下，民眾的旅游已經(jīng)呈現(xiàn)常態(tài)化的特征，淡旺季之間的界限逐漸模糊，因此傳統(tǒng)的旅游公共服務(wù)供給模式難以滿足現(xiàn)代化的需求。盡管近年來江蘇在改善旅游集散中心、交通標(biāo)識(shí)、停車位、旅游公廁、WIFI等旅游公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)，但是面對(duì)日益增長的旅游需求仍顯得捉襟見肘。如一些旅游集散中心配套設(shè)施有待完善，很多景區(qū)旺季停車位緊張，一些地方旅游公廁還存在臟、亂、差、少等問題。此外，旅游基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)、旅游信息咨詢服務(wù)、旅游產(chǎn)業(yè)指導(dǎo)服務(wù)、旅游安全保障服務(wù)等旅游公共服務(wù)體系尚不完善。[7]一方面，對(duì)于旅游企業(yè)的投資引導(dǎo)、行業(yè)監(jiān)管、市場營銷、誠信建設(shè)等方面存在缺失；另一方面，對(duì)于游客信息引導(dǎo)、秩序維護(hù)、安全防范、投訴處理等方面還存在不足。

四、突破路徑

（一）加強(qiáng)政府宏觀調(diào)控以促進(jìn)區(qū)域旅游均衡發(fā)展

針對(duì)當(dāng)前蘇南、蘇中、蘇北地區(qū)在旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展中不均衡現(xiàn)象，江蘇省文旅主管部門及各級(jí)地方政府需要積極引導(dǎo)和扶持，努力促進(jìn)區(qū)域旅游均衡發(fā)展。首先，給予蘇中、蘇北政策傾斜。省級(jí)政府和文旅主管部門可以在項(xiàng)目融資、旅游制度等方面給予傾斜，特別是針對(duì)蘇北中小旅游企業(yè)提供減免利息的貸款等優(yōu)惠政策，鼓勵(lì)旅游產(chǎn)業(yè)跨越式發(fā)展。通過建立公開透明、公平競爭的運(yùn)行規(guī)則，引導(dǎo)人才、資本等各類要素流向蘇北、蘇中地區(qū)。其次，錯(cuò)位發(fā)展。蘇北以鹽城為代表具有豐富的生態(tài)旅游資源，可以將其打造成以生態(tài)濕地、沿海灘涂、山海風(fēng)光為主的生態(tài)旅游目的地；蘇中可重點(diǎn)在“水”上做文章，以南通為例，可以充分利用濱海資源，將水族觀賞、旅游觀光等旅游活動(dòng)與漁業(yè)有機(jī)結(jié)合打造海濱生態(tài)休閑旅游區(qū)；蘇南地區(qū)旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展較為成熟，可以繼續(xù)提升品質(zhì)，打造成全域旅游目的地。江蘇可以充分利用省內(nèi)旅游資源互補(bǔ)性、文化同源性、空間整體性實(shí)現(xiàn)區(qū)域內(nèi)旅游產(chǎn)業(yè)協(xié)調(diào)發(fā)展。最后，蘇南地區(qū)帶動(dòng)蘇中、蘇北發(fā)展。蘇南地區(qū)作為旅游發(fā)展先進(jìn)地區(qū)，要充分發(fā)揮團(tuán)結(jié)互助精神，積極扶持蘇北、蘇中地區(qū)的旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展，向這兩個(gè)地區(qū)傳授旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展經(jīng)驗(yàn)、輸送旅游人才等。

（二）優(yōu)化旅游產(chǎn)品結(jié)構(gòu)以提高供給質(zhì)量

產(chǎn)品供給改革就是通過產(chǎn)品形式、產(chǎn)業(yè)鏈的變革催生新業(yè)態(tài)、新產(chǎn)品。在產(chǎn)品內(nèi)容方面，要開發(fā)出滿足不同消費(fèi)群體的專項(xiàng)旅游項(xiàng)目和新型旅游項(xiàng)目。如發(fā)展體育旅游、研學(xué)旅游、醫(yī)療旅游、康養(yǎng)旅游等各類專項(xiàng)旅游，推出一批私人定制游、郵輪游、自駕游、探險(xiǎn)游、分時(shí)度假游等新型旅游產(chǎn)品。在產(chǎn)業(yè)鏈方面，努力做好提升發(fā)展和延伸拓展“兩篇文章”，充分利用技術(shù)創(chuàng)新和規(guī)模效應(yīng)的競爭優(yōu)勢，發(fā)展一批新的產(chǎn)業(yè)集群。一是明確需求端。通過調(diào)查、研發(fā)、設(shè)計(jì)等明確游客的精準(zhǔn)需求，推動(dòng)旅游產(chǎn)業(yè)和服務(wù)精準(zhǔn)供給。二是拓展供給端。發(fā)展?fàn)I銷品牌、渠道、融資等業(yè)務(wù)，進(jìn)行旅游產(chǎn)業(yè)業(yè)態(tài)升級(jí)和組織架構(gòu)創(chuàng)新，建立與國際接軌的旅游服務(wù)體系。

（三）注重要素供給改革以提升供給效率

隨著全球產(chǎn)業(yè)變革和新科技革命的到來，旅游產(chǎn)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革必須抓住新科技發(fā)展趨勢。除了對(duì)土地、自然資源和人文資源、旅游人才、旅游資本等傳統(tǒng)旅游產(chǎn)業(yè)要素進(jìn)行升級(jí)外，更為關(guān)鍵的是，要充分利用新一代信息技術(shù)發(fā)展趨勢進(jìn)行旅游產(chǎn)業(yè)升級(jí)。具體來說，江蘇旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展必須對(duì)接人工智能、高端裝備、新型制造、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、健康醫(yī)養(yǎng)、文化創(chuàng)意等新方向，承接文化復(fù)興、健康中國、鄉(xiāng)村振興等重大戰(zhàn)略，打造出智慧旅游、旅游集聚、旅游+、全域旅游等新業(yè)態(tài)，推動(dòng)旅游與農(nóng)、林、文化、體育、養(yǎng)生養(yǎng)老、商務(wù)會(huì)展等相關(guān)產(chǎn)業(yè)的融合。[8]只有抓住新一代信息技術(shù)發(fā)展的戰(zhàn)略機(jī)遇，旅游產(chǎn)業(yè)供給側(cè)改革才能走在產(chǎn)業(yè)變革的前沿。

（四）完善旅游公共供給以優(yōu)化旅游公共服務(wù)體系

旅游公共供給既包括旅游公共制度的供給，又包括旅游公共服務(wù)的供給。第一，在旅游公共制度供給方面，需要從以下方面著力：加大金融、財(cái)政、稅收、用地等方面的扶持力度，為旅游產(chǎn)業(yè)的健康發(fā)展?fàn)I造一個(gè)優(yōu)良的政策環(huán)境，為民間資本進(jìn)入旅游領(lǐng)域提供政策保障機(jī)制；引導(dǎo)各類企業(yè)集團(tuán)、社會(huì)團(tuán)體、鄉(xiāng)賢能人等參與旅游建設(shè)，形成政府與各類市場主體的“大合唱”；加強(qiáng)旅游市場監(jiān)管和誠信體系建設(shè)，建立公開透明的市場規(guī)則和法制化的營商環(huán)境，為民眾提供高品質(zhì)的旅游消費(fèi)環(huán)境。第二，在旅游公共服務(wù)供給方面，應(yīng)進(jìn)一步推進(jìn)旅游交通、互聯(lián)網(wǎng)覆蓋、旅游廁所、旅游集散地、旅游咨詢、旅游投訴、游客安全保障等公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)；加快旅游地網(wǎng)絡(luò)和智慧旅游體系建設(shè)，完善江蘇旅游大數(shù)據(jù)中心和“蘇心游”等智慧旅游綜合服務(wù)平臺(tái)建設(shè)，從而為游客提供精準(zhǔn)化、個(gè)性化、多樣化的旅游信息服務(wù)，讓游客在江蘇旅游樂在其中。