建立全國法律大數(shù)據(jù)庫前瞻

陳儒丹 中國政法大學(xué)國際法學(xué)院副教授

回顧人類歷史，世界中心的換崗已歷經(jīng)好幾輪。從人力時代、馬力時代、電力時代到算力時代，能抓住并利用好具有劃時代意義的關(guān)鍵技術(shù)的國家通常能在國際競爭中決勝較長的周期。

2015年9月，國務(wù)院印發(fā)了《促進大數(shù)據(jù)發(fā)展行動綱要》，系統(tǒng)部署大數(shù)據(jù)發(fā)展工作。2017年12月，中共中央政治局就實施國家大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略進行第二次集體學(xué)習(xí)。2020年11月，習(xí)近平總書記在中央全面依法治國工作會議上發(fā)表重要講話。2021年第5期《求是》雜志以《堅定不移走中國特色社會主義法治道路，為全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家提供有力法治保障》為題，發(fā)表了這篇重要講話的主要部分。這些講話、會議和文件精神都表明：利用大數(shù)據(jù)與人工智能技術(shù)提升法治建設(shè)全面化、科學(xué)化和現(xiàn)代化是實踐全面依法治國指導(dǎo)思想和實施大數(shù)據(jù)國家戰(zhàn)略的重要工作之一。

推進全國法律大數(shù)據(jù)庫建設(shè)已具備較高可行性

目前，全國立法與司法兩大系統(tǒng)已經(jīng)各自開發(fā)使用本系統(tǒng)版本的大數(shù)據(jù)庫。大量立法、執(zhí)法和司法線下工作已線上化、電子化、數(shù)據(jù)化，并著手使用云計算。這為建設(shè)統(tǒng)一的全國法律運行大數(shù)據(jù)庫提供了整合基礎(chǔ)和便利條件。

一方面，立法系統(tǒng)和司法系統(tǒng)已經(jīng)各自開發(fā)出系統(tǒng)內(nèi)法律法規(guī)數(shù)據(jù)庫，執(zhí)法系統(tǒng)內(nèi)部雖然沒有統(tǒng)一的大數(shù)據(jù)庫資源，但分散的數(shù)據(jù)庫數(shù)量龐大。其中，“國家法律法規(guī)數(shù)據(jù)庫”由全國人大常委會聯(lián)合有關(guān)國家機關(guān)共同組建，于2021年2月開通，涵蓋中國特色社會主義法律體系最主要內(nèi)容。它是國家基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫建設(shè)重要組成部分、重要國家政務(wù)信息化建設(shè)工程，是推進全面依法治國的實際行動，建設(shè)網(wǎng)絡(luò)強國、促進法治建設(shè)與信息化工作有機融合的具體舉措。“法信”平臺是由最高人民法院立項、人民法院出版集團建設(shè)運營的國家級法律知識服務(wù)和案例大數(shù)據(jù)融合平臺。以“為法治中國提供基礎(chǔ)性數(shù)字化權(quán)威、精準(zhǔn)的法律知識服務(wù)”為目標(biāo)，匯集系統(tǒng)及全面的法條、案例、裁判大數(shù)據(jù)和法律文獻版權(quán)資源，為用戶提供一站式法律知識解決方案和案例大數(shù)據(jù)智推服務(wù)。目前，執(zhí)法系統(tǒng)尚無統(tǒng)一的大數(shù)據(jù)庫資源，但不是沒有數(shù)據(jù)庫，只是相對分散、相互之間呈現(xiàn)割裂狀態(tài)，形成無數(shù)個數(shù)據(jù)孤島。此外，行政系統(tǒng)也更多地依賴外部商業(yè)數(shù)據(jù)庫支持。

另一方面，行政系統(tǒng)和司法系統(tǒng)工作的線上化和智能化程度正逐步提升，為數(shù)據(jù)收集和數(shù)據(jù)沉淀提供了物質(zhì)基礎(chǔ)和便利條件。司法系統(tǒng)內(nèi)部，最高人民法院和各地人民法院強調(diào)智審、智執(zhí)、智服、智管，努力實現(xiàn)審判體系和審判能力現(xiàn)代化，大多以智慧法院平臺為依托，積極為當(dāng)事人提供“線上”訴訟服務(wù)，實現(xiàn)智慧應(yīng)用在審判執(zhí)行各環(huán)節(jié)全線貫通，訴訟全流程在線流轉(zhuǎn)。全國中央層面和地方層面都針對大數(shù)據(jù)工作建立了專門的行政機構(gòu)。在中央，國家發(fā)改委、中央網(wǎng)信辦、工業(yè)和信息化部、國家能源局在大數(shù)據(jù)庫工作上合作較為緊密。在全國較多地方，大都設(shè)置了大數(shù)據(jù)局，協(xié)調(diào)統(tǒng)籌當(dāng)?shù)氐拇髷?shù)據(jù)工作。行政系統(tǒng)內(nèi)部亦強調(diào)實現(xiàn)綜合行政執(zhí)法全流程一體化辦公。

總的來說，目前這些進展都為建設(shè)貫通立法、執(zhí)法和司法三大系統(tǒng)的全國法律大數(shù)據(jù)庫奠定了極好的、極扎實的基礎(chǔ)。

推進全國法律大數(shù)據(jù)庫建設(shè)已凸顯必要性

盡管如此，目前“法信”和“國家法律法規(guī)數(shù)據(jù)庫”兩大官方數(shù)據(jù)庫各行其是，之間缺乏對接說明和資源整合，且系統(tǒng)內(nèi)部推廣力度有所欠缺，部分工作仍需外部商業(yè)性數(shù)據(jù)庫輔助。在“法信”平臺已經(jīng)較為完備的情況下，全國人大再投入資源開發(fā)國家法律法規(guī)數(shù)據(jù)庫除了“法信”平臺收費原因外，也反映出“法信”平臺可能依然存在立法機關(guān)所關(guān)注的缺陷和薄弱環(huán)節(jié)。兩大數(shù)據(jù)庫的法律地位問題也有待解決。

利用大數(shù)據(jù)與人工智能技術(shù)提升法治建設(shè)全面化、科學(xué)化和現(xiàn)代化是實踐全面依法治國指導(dǎo)思想和實施大數(shù)據(jù)國家戰(zhàn)略的重要工作之一。

執(zhí)法系統(tǒng)目前尚未開發(fā)出統(tǒng)一的官方法律數(shù)據(jù)庫，行政執(zhí)法信息數(shù)據(jù)分散，替代使用的“北大法寶”和“威科先行”數(shù)據(jù)庫存在各種缺陷。不少公務(wù)員和律師也更傾向使用威科、北大法寶等商業(yè)法律數(shù)據(jù)庫。據(jù)調(diào)研，北大法寶和威科當(dāng)前有的法條下方有鏈接可以點到相關(guān)行政法規(guī)、司法解釋、判例，但完整性、相關(guān)性不能保證;有很多的部門規(guī)章，比如稅務(wù)、外管、國資或證券交易所、地方行政部門的相關(guān)規(guī)定和解釋文件還需到具體部門網(wǎng)站檢索或電話咨詢。

據(jù)調(diào)研，對于非訴業(yè)務(wù)的律師而言，在項目推進和收尾的時候一般要對客戶的合規(guī)性做核查，對十幾個行政部門的官網(wǎng)進行網(wǎng)絡(luò)檢索，看是否有行政處罰的記錄。這個工作量較大且很耗時，一方面是因為目前沒有專門的系統(tǒng)來統(tǒng)計這些處罰記錄，需要手動核查十幾家行政主管部門的官網(wǎng);另一方面有些省份或者部門的網(wǎng)站設(shè)置不合理，可能查三年的違法記錄要翻好幾十頁，沒有檢索的菜單欄?！靶庞弥袊焙汀捌髽I(yè)信息網(wǎng)”都會統(tǒng)計法人主體的處罰記錄，但這兩個網(wǎng)站大都搜集不全處罰信息。第三方爬蟲網(wǎng)站的檢索結(jié)果又缺乏公信力。如能對這兩個網(wǎng)站進行完善，或?qū)ｉT設(shè)置一個官方網(wǎng)站供公眾檢索法人主體的違法違規(guī)記錄，機械性的工作量可大大降低。事實上，在行政系統(tǒng)，龐大分散的小數(shù)據(jù)庫的整合工作已是迫在眉睫。行政主體之間各種因為數(shù)據(jù)孤島呈現(xiàn)的負(fù)面問題更是數(shù)不勝數(shù);部門數(shù)據(jù)出于責(zé)任考慮，存在寧愿爛在手上也不愿與其他部門共享等情況。

總的來說，包含行政、司法和立法的大數(shù)據(jù)庫目前是存在的，但各行其是，無法保證在法律運行的某一個環(huán)節(jié)上單點采集全環(huán)節(jié)多點共享，無法精準(zhǔn)涵蓋每一部法律的每一條規(guī)范的司法解釋，或看到以這條規(guī)范為法律依據(jù)的所有裁判的司法解釋。無法進一步準(zhǔn)確使用大數(shù)據(jù)庫技術(shù)中的數(shù)據(jù)分析和挖掘技術(shù)、人工智能技術(shù)等進行規(guī)律總結(jié)、問題發(fā)現(xiàn)和科學(xué)預(yù)測，數(shù)據(jù)孤島導(dǎo)致的工作負(fù)荷也是執(zhí)法人員和司法人員日常工作疲于奔命的原因之一。

打破數(shù)據(jù)孤島與實現(xiàn)三大系統(tǒng)大數(shù)據(jù)資源整合

綜上，打破全國立法、行政和司法系統(tǒng)之間的數(shù)據(jù)孤島效應(yīng)，整合人民法院版“法信數(shù)據(jù)庫”及全國人大版“國家法律法規(guī)數(shù)據(jù)庫”兩大開發(fā)、維護和管理資源，以及共享執(zhí)法系統(tǒng)數(shù)據(jù)已具備較高可行性。

目前“法信”平臺的若干功能是“國家法律法規(guī)數(shù)據(jù)庫”所沒有的，如要增設(shè)類似功能，會導(dǎo)致重復(fù)建設(shè)，不增設(shè)又影響精準(zhǔn)度和功能。且兩大數(shù)據(jù)庫之間不排除存在矛盾的數(shù)據(jù)。任何一位法官、律師或其他執(zhí)法者，如需全面檢索查找法律規(guī)范、案例和司法解釋，需同時檢索兩大數(shù)據(jù)庫，以免疏漏。這使得全國的法官和公務(wù)員在法律檢索上耗費的總時間、重復(fù)研究時間和物資損耗驚人。因此，需要對兩大數(shù)據(jù)庫中的信息進行比對整合，由執(zhí)法系統(tǒng)對整合后的數(shù)據(jù)庫進行查漏補缺，實現(xiàn)信息全貫通、全覆蓋和全維護，真正共建共享。

換言之，打通部門間數(shù)據(jù)孤島，借助全環(huán)節(jié)單點記錄多點共享、海量過程性的數(shù)據(jù)沉淀，建立一個貫通立法、行政和司法系統(tǒng)的全國法律大數(shù)據(jù)庫已經(jīng)迫在眉睫。唯有建立統(tǒng)一、可靠的大數(shù)據(jù)庫，通過自動觸發(fā)、系統(tǒng)記錄、全程留痕，將每一部法中的每一項原則、規(guī)范及每一個詞條在立法、執(zhí)法、司法運行全過程轉(zhuǎn)化成數(shù)據(jù)驅(qū)動的經(jīng)驗真實，才有可能通過數(shù)據(jù)分析和數(shù)據(jù)挖掘技術(shù)將法治實施的真實效果和運行規(guī)律可視化，依靠大數(shù)據(jù)人工智能反饋機制，精準(zhǔn)預(yù)測立法修法需求，優(yōu)化國家資源配置，在大數(shù)據(jù)庫技術(shù)使用環(huán)節(jié)上切實提升法治現(xiàn)代化水平。

（鳴謝：北京金融法院一庭丁宇翔法官對本文亦有貢獻）

編輯：黃靈? yeshzhwu@foxmail.com