美國食品安全監(jiān)管體系及其經(jīng)驗借鑒

賀彩虹 吳宇槿

摘要：美國是世界上食品安全水平最高的國家，其食品安全監(jiān)管體系非常完善。本文從法律法規(guī)、監(jiān)管主體、標準體系、監(jiān)管機制、保障制度等多個角度出發(fā)，剖析美國食品安全監(jiān)管體系的總體框架，最后為完善我國的食品安全監(jiān)管體系提出借鑒和啟示。

關(guān)鍵詞：食品安全;監(jiān)管體系;食品追溯

最近幾年，食品安全問題逐漸成為全人類、全社會密切關(guān)注的熱點，社會公眾的食品安全意識也在逐漸增強。然而全球的食品安全事件仍然屢見不鮮，各國認識到必須全面加強食品安全監(jiān)管。目前，美國已經(jīng)在食品安全監(jiān)管領(lǐng)域取得了重大突破，從監(jiān)管體系、法律法規(guī)、監(jiān)管主體、標準體系、監(jiān)管機制、保障制度等多個角度都形成了眾多的文獻，積累了豐富經(jīng)驗。關(guān)于食品安全監(jiān)管體系研究：姜旭光和劉凱從組織架構(gòu)、法律制度、風(fēng)險防控和監(jiān)管方式四個方面分析了美國監(jiān)管體系的特點，并從中找到了適合我國治理食品安全問題的一些路徑;史娜等采用比較分析的方式，梳理了當(dāng)前美國、歐盟、日本、加拿大等經(jīng)濟強國在食品安全監(jiān)管體系上的特點，總結(jié)了我國在發(fā)展食品安全監(jiān)管體系過程中的兩大不足之處;彭華和王愛梅從食品安全標準的法律淵源和監(jiān)管體制兩個方面出發(fā)，對比剖析美國、歐盟、日本與我國的食品安全監(jiān)管體系的區(qū)別，并歸納出值得我國借鑒的食品安全監(jiān)管體系經(jīng)驗;周潔紅等結(jié)合美國和歐盟的食品安全監(jiān)管經(jīng)驗，從法律法規(guī)及標準、協(xié)調(diào)機制、檢測體系、風(fēng)險評估和追溯體系等方面研究分析中國食品安全監(jiān)管體系存在的問題，并對中國當(dāng)下食品安全監(jiān)管體系還有所欠缺的方面提出了展望。關(guān)于法律法規(guī)的研究：馮帥站在國際食品安全治理的視角，分析世界各國共同治理食品安全問題時，食品安全監(jiān)管國際軟法的變革需求及其主要障礙，提出變革途徑及我國的主要應(yīng)對方法;孫偉東等通過比照美國與中國在食品安全方面法律法規(guī)的差異，指出我國在食品安全法規(guī)的修訂程序、立法科學(xué)性和操作性等方面需進一步修訂完善;薛金俠和尹鈞分析美國和歐盟研發(fā)、生產(chǎn)、使用食品添加劑的法律規(guī)制，指出我國食品添加劑在立法、司法和執(zhí)法方面存在的問題，為健全我國食品添加劑相關(guān)的法律法規(guī)提供了重要依據(jù);陳璐分析美國食品安全社會共治法律體系的特點特征，為構(gòu)建適合中國食品安全基本國情的共治法律體系提供了啟示。關(guān)于監(jiān)管主體的研究：吳良志運用比較法學(xué)的理論對比分析中美兩國的食品安全監(jiān)管機構(gòu)，不僅找到了當(dāng)下我國的食品安全監(jiān)管機構(gòu)在各個方面的缺陷和不足，還提出了有效的改革措施;Guchait等通過調(diào)查研究發(fā)現(xiàn)，監(jiān)管主體的高領(lǐng)導(dǎo)行為操守可以改善食品安全的錯誤報告和錯誤管理，從而對食品安全風(fēng)險進行合理有效地防范;閆志剛和江德元認為，雖然美國從聯(lián)邦到地方大大小小的食品安全監(jiān)管機構(gòu)在表面的事權(quán)劃分上散亂無序，但實際上這些機構(gòu)之間會運用各種正式和非正式的方式分享交流食品安全監(jiān)管信息。關(guān)于標準體系的研究：劉奐辰和王君比較研究了我國與美國在食品安全國家標準及相關(guān)法規(guī)方面的差異，歸納總結(jié)了我國目前在食品安全標準制定過程中面臨的質(zhì)疑;楊曉宇通過橫向?qū)Ρ让绹c中國的食品安全標準體系，總結(jié)中國在標準制定與執(zhí)行上存在的問題，提倡在已有的食品安全基礎(chǔ)標準上將國內(nèi)的監(jiān)管標準統(tǒng)一化;鄧攀等將國際、歐盟、美國、日本的食品安全標準體系進行多方位的橫向?qū)Ρ绕饰?，以期通過學(xué)習(xí)國外標準體系優(yōu)秀的經(jīng)驗成果，為系統(tǒng)、科學(xué)地健全我國食品安全標準法規(guī)體系積累經(jīng)驗;Attrey提出，要想遏制假冒偽劣食品、減少食品安全事件的發(fā)生，食品安全監(jiān)管標準就得科學(xué)化、一致化、法規(guī)化。制定科學(xué)規(guī)范的、統(tǒng)一的食品安全監(jiān)管標準。關(guān)于監(jiān)管機制的研究：薛思蒙等對國外發(fā)達國家相對松散型、相對集中型、聯(lián)合型和雙重型四種農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管模式的特征進行比較，并針對國內(nèi)現(xiàn)行食品安全監(jiān)管機制的不足之處提出翔實的見解;Chen和Huang等設(shè)計新的食品安全質(zhì)量監(jiān)管機制，試圖為供應(yīng)鏈中的食品質(zhì)量管理提供一個新的視角;Benjamin和Paulina通過評估家庭食品制造業(yè)的食品安全監(jiān)管體系發(fā)現(xiàn)，安全的食品生產(chǎn)系統(tǒng)和食品供應(yīng)鏈有助于保證公眾的安全與健康;Hoffmann回顧國際上構(gòu)建的從生產(chǎn)源頭到成品售賣的食品安全全程可追溯機制，為中國等發(fā)展中國家更好地識別和解決食品供應(yīng)鏈中的安全風(fēng)險問題提供經(jīng)驗和教訓(xùn);羅輝等從當(dāng)下中國食品安全監(jiān)管面臨的現(xiàn)實困境出發(fā)，參照美國在食品安全監(jiān)管方面優(yōu)秀的制度樣態(tài)，倡導(dǎo)有選擇性地優(yōu)化國內(nèi)食品安全監(jiān)管機制。關(guān)于保障制度的研究：陳永法和祁舒結(jié)合實證數(shù)據(jù)對美國食品安全監(jiān)管的第三方認證制度進行深入研究，對加強我國的第三方食品安全認證體系建設(shè)提供了方向;顧凱辰等從框架和職能兩個方面梳理了日本、美國、歐盟預(yù)防食品安全問題的風(fēng)險交流機制，通過吸收和運用境外的優(yōu)秀成果，來加強我國食品安全相關(guān)的風(fēng)險溝通;牛亮云和吳林海從三個方面對比剖析美國、日本、中國公眾參與食品安全監(jiān)管的聯(lián)系與區(qū)別，并根據(jù)目前國內(nèi)所處的制度環(huán)境，為改進我國社會公眾參與食品安全監(jiān)管的制度發(fā)表了自己的見解;溫松梅通過對比美國、澳大利亞和日本食品安全召回制度的主體、立法和方式，分析其共同點和差異之處，總結(jié)并歸納了高經(jīng)濟水平國家在食品安全召回制度方面對中國的啟發(fā);尚清和關(guān)嘉義從召回主體、召回級別、召回程序等方面，將中國的食品安全召回制度與美國、加拿大、日本等主要發(fā)達國家進行了對比分析。

總的來說，目前研究美國食品安全的文獻非常多、內(nèi)容很豐富，但是從不同方面對美國的食品安全監(jiān)管體系進行深入研究的并不多。從這個角度出發(fā)，本文圍繞法律法規(guī)、監(jiān)管主體、標準體系、監(jiān)管機制、保障制度五個不同層面，建立一個系統(tǒng)的框架，對美國的食品安全監(jiān)管體系進行剖析，并依照美國食品安全監(jiān)管的優(yōu)秀成果，提出健全我國食品安全監(jiān)管體系的經(jīng)驗和啟示。

1. 食品安全監(jiān)管體系的總體框架

系統(tǒng)的食品安全監(jiān)管體系可以增強對食品市場進行全方位安全監(jiān)管的效果，根據(jù)理論分析和現(xiàn)有研究，不妨從法律法規(guī)、監(jiān)管主體、標準體系、監(jiān)管機制和保障制度五個方面構(gòu)建一個完整的食品安全監(jiān)管體系，如圖1所示。法律法規(guī)是開展食品安全監(jiān)管的綱領(lǐng)性文獻，為食品安全監(jiān)管工作的開展提供了方向和范圍，是明確監(jiān)管主體、規(guī)范標準體系、建立監(jiān)管機制、設(shè)立保障制度的根基;監(jiān)管主體是完成食品安全監(jiān)管任務(wù)的職能部門，各監(jiān)管機構(gòu)的權(quán)責(zé)劃分都不相同;標準體系是為了評估某食品的質(zhì)量安全是否合格而制訂的統(tǒng)一標準;監(jiān)管機制是為實現(xiàn)有效監(jiān)管，針對食品生產(chǎn)加工各個階段在操作層面上設(shè)計的一系列監(jiān)管方案或監(jiān)管制度;保障制度為進行高效的食品安全監(jiān)管提供輔助。這五個部分在食品安全監(jiān)管體系中彼此獨立又互相聯(lián)系，讓監(jiān)管更加全面。

2. 美國食品安全監(jiān)管體系的具體分析

2.1 法律法規(guī)

1906年是美國食品安全立法的轉(zhuǎn)折點，聯(lián)邦政府出臺的《純凈食品和藥品法》標志著美國的食品安全監(jiān)管開始制度化、規(guī)范化，具有里程碑意義。經(jīng)過百余年的建設(shè)和完善，美國已在食品安全監(jiān)管領(lǐng)域建立了一套非常全面的法律法規(guī)體系。美國聯(lián)邦政府頒布的法律法規(guī)可分為四種類型，第一類是綜合性法律，包括《純凈食品和藥品法（PFDA）》《FDA食品安全現(xiàn)代化法（FSMA）》等，這些綜合性的食品安全法律對食品安全監(jiān)管的內(nèi)容、程序、職權(quán)等問題進行了清晰的劃分和規(guī)定，是制定其他法律法規(guī)和開展食品安全監(jiān)管的基礎(chǔ)和依據(jù);第二類是不同類別食品安全法，如《聯(lián)邦肉類檢查法（FMIA）》《禽類產(chǎn)品檢驗法（PPIA）》《蛋類產(chǎn)品檢驗法（EPIA）》《鮮活農(nóng)產(chǎn)品法（PACA）》《聯(lián)邦谷物標準化法（USGSA）》《健康水法（CWA）》等，這類食品法案明確了不同類別食品的質(zhì)量和檢驗標準，并對其生產(chǎn)、加工、包裝、標識、認證和運輸?shù)拳h(huán)節(jié)的操作要求作了明確規(guī)定;第三類是食品生產(chǎn)加工投入品法，如《食品質(zhì)量保護法（FQPA）》《聯(lián)邦殺蟲劑、殺菌劑和殺鼠劑法（FIFRA）》《食品添加劑修正案（FAAA）》《色素添加劑修正案（FPAAA）》等，這類法律法規(guī)將食品在“從農(nóng)田到餐桌”過程中可能用到的各類投入品，如殺蟲劑、殺菌劑、殺鼠劑、食品添加劑和色素等的使用要求和程序進行了限定和明確;第四類是操作性的法律法規(guī)，如《食品現(xiàn)行良好操作規(guī)范和危害分析及基于風(fēng)險的預(yù)防控制》《正確包裝與標簽法（EPLA）》《營養(yǎng)標識與教育法（NLEA）》《人類和動物食品衛(wèi)生運輸法規(guī)（SFTA）》等，對食品加工和運輸?shù)牟僮饕?guī)程以及風(fēng)險控制等作出了明確規(guī)定。美國頒布的食品安全監(jiān)管法律法規(guī)非常全面，涉及所有類別的食品、生產(chǎn)加工過程中的各類投入品以及包裝、標識和運輸?shù)雀鱾€層面。

通過對美國的食品安全法律法規(guī)體系進行研究，發(fā)現(xiàn)其具備以下幾個顯著的特點：（1）食品安全法律法規(guī)囊括了所有種類的食品，不僅為食品安全監(jiān)管工作的開展確立了明確的標準，還設(shè)置了科學(xué)合理的監(jiān)管程序;（2）食品安全監(jiān)管的法律法規(guī)體系覆蓋了從食品生產(chǎn)源頭到餐桌的整個過程，針對食品源頭的種植、養(yǎng)殖，以及生產(chǎn)、加工、倉儲、運輸和銷售等不同的環(huán)節(jié)出臺了不同的法律法規(guī);（3）突出防止食品安全事件發(fā)生的必要性，注重源頭管理，對食品實施從源頭到流通銷售整個過程的全方位監(jiān)控，科學(xué)評估食品的安全風(fēng)險。

2.2 監(jiān)管主體

美國于1998年設(shè)立了最高食品監(jiān)管機構(gòu)——總統(tǒng)食品安全顧問委員會，屬于代議制的食品安全監(jiān)管協(xié)同機構(gòu)，職責(zé)是協(xié)調(diào)各食品監(jiān)管部門之間的分工與合作。總統(tǒng)食品安全顧問委員會與美國聯(lián)邦政府、各州政府之間形成了一體化的垂直管理模式，這三級機構(gòu)各自獨立又相互聯(lián)系、互相協(xié)作又相互制衡，構(gòu)建起了具有美國特色的食品聯(lián)合監(jiān)管系統(tǒng)。目前，美國聯(lián)邦政府的食品安全監(jiān)管機構(gòu)根據(jù)職責(zé)劃分主要包括：衛(wèi)生與人類服務(wù)部下設(shè)的食品藥品監(jiān)督管理局（FDA）、農(nóng)業(yè)部下設(shè)的食品安全檢驗局（FSIS）和動植物健康檢驗局（APHIS）、美國環(huán)境保護局（EPA）以及美國商業(yè)部下設(shè)的全國大氣和海洋管理局（NOAA）五個部門。FDA是美國食品安全監(jiān)管的最高執(zhí)法機構(gòu)，其主要職責(zé)是負責(zé)除肉、禽、蛋類以外80%以上食品的標準制定、監(jiān)管、監(jiān)測和召回等;FSIS的主要職責(zé)是負責(zé)肉、禽、蛋類產(chǎn)品的法律法規(guī)制定、監(jiān)管和監(jiān)測等工作;APHIS主要負責(zé)監(jiān)管果蔬類和其他植物類，防止動植物有害物和食源性疾病等;EPA主要負責(zé)測量飲用水的水質(zhì)及其安全標準，防范有毒物質(zhì)和有毒廢物威脅生態(tài)環(huán)境和人類的生命健康，檢測殺蟲劑是否安全并公布殺蟲劑在食品中的最大殘留安全標準和正確使用殺蟲劑的方法;NOAA負責(zé)魚類和海產(chǎn)品的監(jiān)管和監(jiān)測以及漁船、海產(chǎn)品加工廠等的檢查。除上述五個部門之外，美國財政部、海關(guān)總署、司法部、聯(lián)邦貿(mào)易委員會等部門也負有一定的監(jiān)管職責(zé)。各地方和州政府食品安全機構(gòu)與聯(lián)邦政府食品安全機構(gòu)共同協(xié)作，除了對其所管轄區(qū)內(nèi)所有食品的質(zhì)量安全進行監(jiān)督管理，還要對本區(qū)域內(nèi)的所有食品企業(yè)在生產(chǎn)、加工、倉儲、流通和銷售等各個環(huán)節(jié)實行全面監(jiān)管，保證本區(qū)域內(nèi)的食品質(zhì)量安全都能達到規(guī)定的標準。

美國食品安全監(jiān)管主體的明顯特征是：（1）多機構(gòu)協(xié)同，美國的食品安全監(jiān)管以FDA為主，聯(lián)邦政府的10多個機構(gòu)按職責(zé)劃分聯(lián)合進行監(jiān)管;（2）聯(lián)邦與地方各級政府的食品安全機構(gòu)相互協(xié)作，多級監(jiān)管;（3）采取品種監(jiān)管為主，垂直管理的模式;（4）監(jiān)管機構(gòu)既擁有食品安全的執(zhí)法權(quán)，又擁有一定程度的立法權(quán)和司法權(quán)，如FDA具備制訂食品安全相關(guān)法規(guī)條令和說明等的權(quán)力。

2.3 標準體系

美國負責(zé)食品標準管理的機構(gòu)主要有食品藥品監(jiān)督管理局（FDA）、食品安全檢驗局（FSIS）、農(nóng)業(yè)部農(nóng)業(yè)市場局和美國環(huán)境保護局（EPA）等。FDA負責(zé)制訂除開肉、禽、蛋類食品以外的食品安全監(jiān)管標準和衛(wèi)生標準，如獸藥殘留標準、食品添加劑標準和防腐劑標準等;FSIS負責(zé)制訂肉、禽、蛋類食品的安全和衛(wèi)生標準;農(nóng)業(yè)市場局負責(zé)制訂常見食品的市場質(zhì)量分級標準、谷物質(zhì)量標準等;EPA不僅要負責(zé)制訂飲用水的質(zhì)量安全標準，還要制訂食品中的農(nóng)藥殘留限量標準等。美國的食品安全標準主要以法令的形式呈現(xiàn)，在其食品安全標準體系中不同類別的食品有不同的法令與之對應(yīng)，如《聯(lián)邦肉類檢查法（FMIA）》《禽類產(chǎn)品檢驗法（PPIA）》《蛋類產(chǎn)品檢驗法（EPIA）》《鮮活農(nóng)產(chǎn)品法（PACA）》《聯(lián)邦谷物標準化法（USGSA）》《健康水法（CWA）》《嬰幼兒配方乳粉法》等。美國構(gòu)建的食品安全標準體系特別全面，與全球其他國家相比都表現(xiàn)得十分出色，國際食品法典委員會標準和歐盟標準是通過參照或部分借鑒美國標準而形成。為加強食品安全的過程監(jiān)管，又相繼制定了各類不同環(huán)節(jié)的食品安全監(jiān)管標準。以FDA為例，其制訂的監(jiān)管標準主要包括《動物飼養(yǎng)監(jiān)管標準》《加工食品監(jiān)管標準》和《零售食品監(jiān)管標準》。聯(lián)邦政府制定的標準是強制性的國家標準，簡明扼要，由聯(lián)邦政府下設(shè)機構(gòu)組織實施，其特點是各盡其責(zé)，共同協(xié)作，呈金字塔結(jié)構(gòu)，州政府食品安全機構(gòu)具體執(zhí)行監(jiān)管職責(zé)。

美國食品標準體系的特點：（1）食品安全標準以法規(guī)呈現(xiàn)，法律體系與標準體系相融合;（2）食品安全標準的制定基于科學(xué)，以科學(xué)的風(fēng)險分析為原則、預(yù)防為主，制度修訂主體明確、程序規(guī)范;（3）除食品質(zhì)量安全標準，還制定了生產(chǎn)、加工和運輸?shù)拳h(huán)節(jié)的過程監(jiān)管標準，以強化過程監(jiān)管。

2.4 監(jiān)管機制

美國的食品安全監(jiān)管模式發(fā)展得十分全面，縱向?qū)嵭袕穆?lián)邦政府到各州政府的一體化垂直監(jiān)管模式，橫向按照食品類別實行分部門監(jiān)管模式。美國目前主要推行的食品安全監(jiān)管機制有：（1）危害分析及關(guān)鍵點控制（HACCP）機制。2015年9月11日，美國《食品安全現(xiàn)代化法》的配套法規(guī)《食品現(xiàn)行良好操作規(guī)范、危害分析及基于風(fēng)險的預(yù)防控制》明確規(guī)定，所有在美國銷售的食品都要滿足危害分析及關(guān)鍵點控制要求，對食品在生產(chǎn)和流通過程中可能存在的質(zhì)量安全風(fēng)險進行識別和評估，確定有可能導(dǎo)致食品安全問題的關(guān)鍵環(huán)節(jié)和步驟，進而制訂有效的風(fēng)險防控方案，以防止和避免食品安全問題。（2）食品安全可追溯機制。美國出臺了《食品安全跟蹤條例》《FDA食品安全促進法》《食品安全加強法》《公共健康安全與生物恐怖應(yīng)對法》等一系列法規(guī)條例，對食品“從農(nóng)田到餐桌”所有環(huán)節(jié)的信息都作了明確的要求，并構(gòu)建了一套全方位的食品安全可追溯機制。標識碼是追溯機制的核心，美國食品安全追溯體系根據(jù)食品種類的不同選擇不同的標識技術(shù)，如二維碼、無線射頻識別（RFID）技術(shù)等，配合EAN.UCC電子編碼系統(tǒng)，以確保食品生產(chǎn)、加工及運輸銷售環(huán)節(jié)的信息全程可追溯。（3）食品安全預(yù)警機制。美國2011年通過的《食品安全現(xiàn)代化法案》強調(diào)了FDA在防治惡性食品安全事件中的作用和地位，授權(quán)FDA制定食品安全預(yù)警機制和事后檢查體系，體現(xiàn)了美國在食品安全監(jiān)管上事先預(yù)防與事后處理的并重機制。美國食品安全預(yù)警機制是一種分工式機制，F(xiàn)DA設(shè)立危機管理辦事處（OCM），F(xiàn)SIS專門制定了“食品防御計劃”，雙方各盡其責(zé)、相互協(xié)作，以鞏固食品安全的防護工作。

結(jié)合上述分析，可以得出以下美國食品安全監(jiān)管機制所具有的特點：（1）以分環(huán)節(jié)監(jiān)管為主、分類監(jiān)管為輔;（2）通過危害分析及關(guān)鍵點控制和食品安全可追溯機制，強化食品供應(yīng)鏈從頭到尾的質(zhì)量安全監(jiān)管水準;（3）通過食品安全預(yù)警機制，強化食品安全風(fēng)險和事件的防范意識。

2.5 保障制度

美國為貫徹落實食品安全監(jiān)管工作，建立了多種保障制度：第一，實行認證制度。為保障食品質(zhì)量安全，分行業(yè)、分生產(chǎn)經(jīng)營主體以及分品種積極開展了食品認證工作，經(jīng)過多年的發(fā)展，逐漸形成了包括10多種認證制度的、職能明確的多元化食品安全認證體系;政府強制推行的認證制度有良好生產(chǎn)規(guī)范（GMP）、良好農(nóng)業(yè)規(guī)范（GAP）等，政府或其他組織協(xié)會自愿開展的認證制度有公平貿(mào)易認證和有機食品認證等。第二，制訂食品安全信息公開制度。美國聯(lián)邦政府搭建了專門用來公布食品安全信息的平臺，食品生產(chǎn)者通過該平臺定期公開食品生產(chǎn)、加工的相關(guān)信息;食品經(jīng)營者定期公開銷售過程中食品保存方式等信息;FDA和FSIS對生產(chǎn)者和經(jīng)營者的信息公開進行監(jiān)督，并按期公開食品安全咨詢報告。第三，設(shè)立食品安全風(fēng)險交流機制。FDA于2007年組建了食品安全風(fēng)險交流咨詢委員會（RCAC），清楚規(guī)定了其在食品安全風(fēng)險交流中的職責(zé)，并制定了政策、能力和科學(xué)三大核心領(lǐng)域的食品安全風(fēng)險交流策略計劃;同時突出社會公眾參與食品安全風(fēng)險交流的必要性，積極鼓勵他們對食品安全監(jiān)管發(fā)表自己的意見，提高他們的參與度。第四，執(zhí)行食品召回制度。在該制度下，食品生產(chǎn)經(jīng)營者是召回主體，F(xiàn)SIS是召回肉、禽、蛋類問題食品的監(jiān)督主體，F(xiàn)DA是召回其他問題食品的監(jiān)督主體;構(gòu)建了完善的食品召回程序，包括食品生產(chǎn)或經(jīng)營者向FSIS或FDA報告、FSIS和FDA進行審核評估、發(fā)出召回通知、實施召回計劃和向社會公布食品召回的進展?fàn)顩r等內(nèi)容。第五，建立了食品安全監(jiān)管的公眾參與和社會共治機制。通過社會公眾參與制訂食品法律，提高政策的效果和科學(xué)性;通過公眾專業(yè)群體參與執(zhí)法，彌補專業(yè)技術(shù)人才的不足;通過社會公眾參與公益訴訟和集體訴訟，打擊損害公共利益的行為。

美國的食品安全保障制度有如下特點：（1）通過認證制度，加強不同行業(yè)、不同品種的食品安全監(jiān)管，有效降低了食品的安全風(fēng)險;（2）通過食品安全信息公開制度和食品風(fēng)險交流機制，使得食品信息更加透明化，有助于加強各主體對食品安全風(fēng)險的深入了解，有效規(guī)避食品安全風(fēng)險;（3）設(shè)立了公眾參與食品安全監(jiān)管的有效機制，發(fā)揮群眾力量，全面推進食品質(zhì)量安全的監(jiān)督管理。

3. 借鑒和啟示

經(jīng)過上述分析發(fā)現(xiàn)，美國的食品安全監(jiān)管體系已發(fā)展得十分全面，在食品安全的法律法規(guī)、監(jiān)管主體、標準體系、監(jiān)管機制和保障制度等方面都形成了自身特色，很多制度、規(guī)范都值得我國效仿。為此，可以通過學(xué)習(xí)和借鑒美國等高經(jīng)濟水平國家食品安全監(jiān)管體系的先進成果，來優(yōu)化改革我國的食品安全監(jiān)管體系。

3.1 優(yōu)化和完善食品安全的法律法規(guī)體系

2018年12月29日，我國修正通過了一部綜合性法律——《中華人民共和國食品安全法》，以其為核心構(gòu)建的食品安全法律法規(guī)體系也日益完善。但是我國的食品安全法律法規(guī)體系與美國等發(fā)達國家相比仍有許多不足，不論是從法律法規(guī)的制定或是執(zhí)行，都需要繼續(xù)加強建設(shè)。第一，應(yīng)清楚地梳理和劃分國務(wù)院負責(zé)食品安全監(jiān)管相關(guān)機構(gòu)的權(quán)責(zé);第二，根據(jù)美國“從農(nóng)田到餐桌”的食品安全監(jiān)管理念，構(gòu)建和優(yōu)化我國食品安全的全面監(jiān)管機制;第三，修訂和完善現(xiàn)有的食品安全標準，使其適應(yīng)當(dāng)下我國食品安全監(jiān)管的需求，同時要加強生產(chǎn)、加工、倉儲、運輸和銷售等環(huán)節(jié)中的操作性法規(guī)建設(shè);第四，構(gòu)建食品安全監(jiān)管的公眾參與和社會共治機制，強化食品安全風(fēng)險評估。

3.2 理順與整合監(jiān)管主體的職責(zé)

美國食品安全監(jiān)管采取的是從聯(lián)邦政府到各州政府的一體化垂直監(jiān)管模式，由總統(tǒng)食品安全顧問委員會對聯(lián)邦政府食品安全監(jiān)管機構(gòu)實行獨立于各州政府之外的垂直管理，各監(jiān)管機構(gòu)各盡其責(zé)、相互協(xié)作。將美國與我國的食品安全監(jiān)管工作進行對比，不難發(fā)現(xiàn)：我國食品安全監(jiān)管體系的特點是“多頭監(jiān)管”，食品監(jiān)管機構(gòu)隸屬地方政府管轄，不受中央的垂直領(lǐng)導(dǎo);“橫向分割”導(dǎo)致各食品監(jiān)管部門之間的工作職責(zé)界定模糊，且各個地區(qū)的食品安全監(jiān)管標準也或多或少地存在一些差異。我國食品安全監(jiān)管“多頭監(jiān)管”“橫向分割”的特點也是導(dǎo)致我國近年來發(fā)生食品安全事件的主要原因。為此，我國應(yīng)學(xué)習(xí)和借鑒美國在食品安全監(jiān)管體系中取得的先進研究成果，建立一體化的垂直監(jiān)管體系。

3.3 推行食品安全可追溯制度

美國強制執(zhí)行從食品生產(chǎn)源頭到售賣所有環(huán)節(jié)的質(zhì)量安全可追溯制度，取得了良好效果。為此，我國應(yīng)針對當(dāng)前尚未真正建立食品安全可追溯體系的現(xiàn)狀，與美國的先進經(jīng)驗和研究成果進行對比，及時彌補不足。參照《食品安全法》第四十二條的相關(guān)內(nèi)容，要求食品生產(chǎn)經(jīng)營者必須執(zhí)行統(tǒng)一的HACCP、GAP和GMP認證體系，并明確執(zhí)行的最后期限，否則，將依法給予行政處罰。通過強制實施食品質(zhì)量安全的全程可追溯制度，最大程度地控制食品從源頭到流通、銷售所有階段可能隱藏的安全問題，增強和鞏固國內(nèi)的食品安全監(jiān)管水準，防止因食品安全問題而影響到人民群眾的生命健康。

3.4 增強食品安全信息的透明度

美國對于食品安全監(jiān)管相關(guān)的信息披露始終公開透明，不論是企業(yè)、政府還是個人都能發(fā)表自己的意見，尊重了公眾的知情權(quán)，鼓勵公眾參與食品安全監(jiān)管部門積極溝通，對食品企業(yè)具有正面引導(dǎo)效果。而我國只披露了一小部分關(guān)于食品安全的信息，且信息公開的內(nèi)容和權(quán)限都受到限制，導(dǎo)致公眾對食品安全的實際狀況了解得不夠清楚，成為引發(fā)公眾對食品安全監(jiān)管部門信任危機的導(dǎo)火索。為此，我國應(yīng)結(jié)合美國對食品安全信息進行充分披露的先進做法，搭建專門發(fā)布食品安全信息的平臺，要求食品生產(chǎn)經(jīng)營者通過該平臺定期公開食品生產(chǎn)、加工、保存和運輸?shù)刃畔?，不僅使食品安全信息更加透明化，也使公眾防范食品安全風(fēng)險的意識得到強化。

3.5 實行問題食品分級召回制度

美國的食品召回制度主要是由FSIS和FDA負責(zé)監(jiān)督執(zhí)行的，當(dāng)發(fā)生食品召回時，應(yīng)由食品生產(chǎn)經(jīng)營企業(yè)主動撤回已經(jīng)上架的問題食品，否則食品安全行政監(jiān)管部門將會強制要求企業(yè)召回食品。FSIS和FDA會根據(jù)問題食品的危害程度，對美國的食品召回制度實施分等級評估：第一級召回食品的危害程度最大，第二級召回食品的危害程度較輕，第三級的召回食品一般沒有危害。與美國非常細致全面的食品召回制度相比，我國對于食品召回制度方面的規(guī)定顯得很抽象，并且國家對于食品召回制度根本沒有可以實施的強制措施，導(dǎo)致不良企業(yè)上架問題食品的事件時有發(fā)生，給公眾的生命健康帶來了十分消極的影響。我國食品安全監(jiān)管機構(gòu)應(yīng)該對當(dāng)前的食品召回規(guī)定進行修改完善，并設(shè)立專門的機構(gòu)對問題食品的召回過程實施全方位的監(jiān)管，為我國的食品安全提供保障。

基金項目：

湖南省高?？茖W(xué)研究重點項目（編號：17A118）。

作者簡介：

賀彩虹（1965-），女，教授，研究方向：食品安全風(fēng)險治理。