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    我國教育行政執(zhí)法的困境及改進(jìn)策略
    ——以Q市為例

    2021-10-25 02:08:40高馨玉
    關(guān)鍵詞:行政部門行政機(jī)制

    高馨玉

    (中共中央黨校、國家行政學(xué)院 政治和法律教研部,北京 100091)

    推進(jìn)教育治理現(xiàn)代化是新時(shí)代中國特色社會(huì)主義教育現(xiàn)代化的重要目標(biāo)和重大任務(wù)。教育行政執(zhí)法作為教育行政中的重要一環(huán),集中反映了教育法律法規(guī)與教育實(shí)踐,以及教育行政主體與教育相關(guān)主體的復(fù)雜關(guān)系,在高度重視教育體系建設(shè)的當(dāng)下,教育行政部門運(yùn)用法治思維和法治方式開展教育行政執(zhí)法工作顯得尤為重要。教育部印發(fā)的《依法治教實(shí)施綱要(2016-2020年)》中明確提出,要“深化教育行政執(zhí)法體制機(jī)制改革。適應(yīng)教育管理需要,建立權(quán)責(zé)統(tǒng)一、權(quán)威高效的教育行政執(zhí)法體制機(jī)制,著力解決教育領(lǐng)域執(zhí)法不力問題,保證教育法律法規(guī)得到嚴(yán)格實(shí)施,推動(dòng)教育管理的重心和方式向依靠行政執(zhí)法等方式實(shí)施依法監(jiān)管轉(zhuǎn)變?!?019年,《教育部關(guān)于加強(qiáng)教育行政執(zhí)法工作的意見》(教政法〔2019〕17號(hào)),再次重申要“加快建立健全權(quán)責(zé)清晰、權(quán)威高效的教育管理體制和政府統(tǒng)籌、部門合作、上下聯(lián)動(dòng)的執(zhí)法工作機(jī)制”。

    此前,我國已進(jìn)行了完善教育行政執(zhí)法的有益探索。依據(jù)2014年6月《教育部辦公廳關(guān)于開展教育行政執(zhí)法體制改革試點(diǎn)工作的通知》(教政法廳〔2014〕3號(hào))文件,Q市與上海市、太原市、深圳市福田區(qū)等8個(gè)城市和地區(qū)作為改革試點(diǎn),先行探索教育行政執(zhí)法工作的具體途徑、辦法、模式,為全面推進(jìn)和深化教育行政執(zhí)法體制改革奠定基礎(chǔ),加快建立與我國教育事業(yè)改革與發(fā)展相適應(yīng)的教育行政管理體制。在試點(diǎn)工作中,Q市的改革成果受到了教育部的肯定,工作具有典型性。本文擬通過對(duì)Q市教育行政執(zhí)法現(xiàn)狀的調(diào)查研究還原Q市教育行政執(zhí)法的原貌,總結(jié)Q市教育行政執(zhí)法試點(diǎn)過程中的有益經(jīng)驗(yàn)和不足,剖析問題的成因,在吸收借鑒我國其他地區(qū)的創(chuàng)新性探索實(shí)踐,以及學(xué)界對(duì)該問題的前沿理論成果的基礎(chǔ)上,提出完善教育行政執(zhí)法的具體路徑,以期加速建立與我國教育管理相適應(yīng)的教育行政執(zhí)法體制機(jī)制。

    一 Q市教育行政執(zhí)法現(xiàn)狀

    該部分內(nèi)容的寫作,依據(jù)筆者在Q市10個(gè)區(qū)市教育行政系統(tǒng)發(fā)放的關(guān)于教育行政執(zhí)法的調(diào)查問卷而成。教育行政執(zhí)法的體制機(jī)制問題有三個(gè)基本面向,即執(zhí)法主體、執(zhí)法的方式和程序以及執(zhí)法監(jiān)督[1]。在問卷內(nèi)容的設(shè)計(jì)上,也大體圍繞上述內(nèi)容展開。具體來說,調(diào)查問卷基本分為三個(gè)部分:一是本地開展教育行政執(zhí)法的權(quán)力清單,即教育行政部門開展教育行政執(zhí)法的依據(jù)。二是教育行政執(zhí)法的負(fù)責(zé)部門和人員組成情況。三是教育行政執(zhí)法的具體機(jī)制,包括教育執(zhí)法審批機(jī)制、教育執(zhí)法督查機(jī)制、教育執(zhí)法信息公開機(jī)制等。

    (一)Q市教育行政執(zhí)法的基本情況

    1.教育行政執(zhí)法權(quán)力清單及執(zhí)法數(shù)量

    據(jù)筆者對(duì)Q市相關(guān)區(qū)市的調(diào)查問卷統(tǒng)計(jì)顯示,教育行政執(zhí)法權(quán)力清單包括行政處罰、行政審批、行政確認(rèn)、行政許可、行政檢查、行政給付和行政監(jiān)督等形式。在各類行政執(zhí)法權(quán)力中,行政處罰約占全部教育行政執(zhí)法權(quán)力數(shù)量的76%,行政審批和行政許可次之,各占總數(shù)的7%左右,此三類行政權(quán)力是教育行政執(zhí)法權(quán)力的主要組成部分。在內(nèi)容構(gòu)成方面,教育行政執(zhí)法權(quán)力包含對(duì)民事主體行為的實(shí)體和程序兩方面規(guī)范。以對(duì)體育指導(dǎo)員的行政處罰為例,教育行政主體既能對(duì)“未取得社會(huì)體育指導(dǎo)員技術(shù)等級(jí)證書從事經(jīng)營性社會(huì)體育健身指導(dǎo)的,超出技術(shù)等級(jí)證書規(guī)定范圍從事經(jīng)營性社會(huì)體育健身指導(dǎo)的,以及在社會(huì)體育指導(dǎo)活動(dòng)中以欺詐手段牟取利益”的實(shí)體行為進(jìn)行處罰(《山東省全民體育健身?xiàng)l例》第39條),也有權(quán)對(duì)“體育經(jīng)營者違反書面告知義務(wù)”的違反法定程序行為進(jìn)行行政處罰(《山東省體育市場(chǎng)管理?xiàng)l例》第22條)。

    依據(jù)法律法規(guī)的規(guī)定,教育行政執(zhí)法是包括行政處罰、行政許可、行政確認(rèn)、行政指導(dǎo)等權(quán)力的集合,但在教育行政執(zhí)法權(quán)的實(shí)際運(yùn)用過程中卻出現(xiàn)特定權(quán)力的集中化趨勢(shì)。詳言之,教育行政部門對(duì)行政確認(rèn)、行政許可等資格認(rèn)定的事項(xiàng)積極行使行政執(zhí)法權(quán),而過于“珍視”在權(quán)力清單中占比最大的行政處罰權(quán)。據(jù)統(tǒng)計(jì),Q市運(yùn)用行政處罰的執(zhí)法案件數(shù)量為0。

    2.教育行政執(zhí)法的部門設(shè)置和人員配備

    2015年,Q市教育局設(shè)立了行政審批與執(zhí)法處作為專門的教育行政執(zhí)法部門,負(fù)責(zé)制定教育行政審批和行政執(zhí)法工作的相關(guān)制度,并組織實(shí)施,這是全國第一個(gè)設(shè)立行政編制的教育執(zhí)法機(jī)構(gòu)和配備專門行政執(zhí)法人員的教育行政部門。此后,Q市圍繞“建立教育督導(dǎo)與行政執(zhí)法有機(jī)聯(lián)動(dòng)工作機(jī)制”“探索教育行政執(zhí)法納入?yún)^(qū)市政府綜合執(zhí)法模式”等4個(gè)研究方向,確定了下轄的8個(gè)區(qū)市作為試點(diǎn)單位,開展教育行政執(zhí)法改革試點(diǎn)。目前,試點(diǎn)區(qū)市的教育執(zhí)法領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)均已建立,明確了牽頭科室和責(zé)任科室及各自職責(zé),但僅膠州市成立了專門的教育綜合執(zhí)法隊(duì)伍,其他區(qū)市仍未單獨(dú)設(shè)立工作機(jī)構(gòu)。

    根據(jù)筆者在Q市的調(diào)查問卷數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì),全市教育系統(tǒng)從事專職教育行政執(zhí)法的人員僅為18人。黨的十八屆四中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》中明確提出,“嚴(yán)格實(shí)行行政執(zhí)法人員持證上崗和資格管理制度,未經(jīng)執(zhí)法資格考試合格,不得授予執(zhí)法資格,不得從事執(zhí)法活動(dòng)?!倍鳴市各級(jí)教育行政部門擁有行政執(zhí)法證件的人員比例較低,尤其是督查證件,目前僅有2人獲得。

    3.教育行政執(zhí)法具體機(jī)制的建立

    Q市10個(gè)區(qū)市的教育行政部門為確保教育行政執(zhí)法工作的順利開展,探索建立和完善多項(xiàng)機(jī)制。截至目前,全市三分之二的區(qū)市教育行政部門已經(jīng)建立了常態(tài)化的教育執(zhí)法信息公開機(jī)制、教育執(zhí)法審批機(jī)制、教育行政處罰機(jī)制和執(zhí)法人員管理機(jī)制(如表1所示)。此外,教育部印發(fā)的《依法治教實(shí)施綱要(2016-2020年)》中明確指出,要“加快建立教育綜合執(zhí)法機(jī)制……探索建立聯(lián)合執(zhí)法機(jī)制,積極會(huì)同財(cái)政、公安、工商、民政等部門,針對(duì)教育經(jīng)費(fèi)法定增長不到位、非法辦學(xué)辦班、義務(wù)教育學(xué)生輟學(xué)、教育輔導(dǎo)(服務(wù))市場(chǎng)混亂等現(xiàn)象,按照屬地管理原則,開展聯(lián)合執(zhí)法……鼓勵(lì)地方根據(jù)教育管理的實(shí)踐與需要,探索建立市縣一體化的行政執(zhí)法體制?!倍鳴市綜合執(zhí)法領(lǐng)域體制機(jī)制的建立較為滯后,僅有一個(gè)區(qū)市的教育行政部門將教育執(zhí)法納入市縣兩級(jí)綜合執(zhí)法體系,尚未出現(xiàn)跨地區(qū)協(xié)同執(zhí)法的實(shí)踐。

    表1 Q市10個(gè)區(qū)市教育行政執(zhí)法具體機(jī)制的建立情況

    (二)Q市教育行政執(zhí)法的有益經(jīng)驗(yàn)

    1.加強(qiáng)教育行政執(zhí)法的制度建設(shè)

    依法行政的前提是有法可依,完備的制度規(guī)范是依法行政的必要條件。為規(guī)范教育行政執(zhí)法的有序運(yùn)行,Q市10個(gè)區(qū)市的教育行政部門制定出臺(tái)了有關(guān)教育行政執(zhí)法的規(guī)范性文件。其中既包括重視行政執(zhí)法制度構(gòu)建的規(guī)范性文件,對(duì)行政執(zhí)法的主體、權(quán)力范圍、行使方式等內(nèi)容進(jìn)行了細(xì)致規(guī)定,又包含以正當(dāng)程序?yàn)樵瓌t的涉及教育行政執(zhí)法合理程序的相關(guān)制度文件,依據(jù)這些規(guī)范性文件,Q市在教育行政執(zhí)法方面基本建立了行政執(zhí)法公示制度、全過程執(zhí)法記錄制度、重大行政執(zhí)法決定法制審核制度等。

    2.全面清理行政權(quán)力清單

    為深化“放管服”改革,進(jìn)一步優(yōu)化政務(wù)環(huán)境,Q市各級(jí)教育行政部門全面清理行政權(quán)力清單,并通過各區(qū)市教育部門網(wǎng)站向社會(huì)公開。同時(shí),認(rèn)真梳理教育行政執(zhí)法中有關(guān)的證明材料和中介服務(wù)事項(xiàng),進(jìn)一步推動(dòng)全市范圍內(nèi)教育行政審批下放,教育行政審批改革收效顯著,非行政許可審批事項(xiàng)基本取消。此外,踐行服務(wù)行政理念,實(shí)現(xiàn)政務(wù)服務(wù)“一網(wǎng)通辦”。Q市印發(fā)了《關(guān)于開展行政審批等事項(xiàng)網(wǎng)上辦理工作的通知》,對(duì)納入審批大廳集中辦理的事項(xiàng),全部開通外網(wǎng)申報(bào)功能,實(shí)現(xiàn)“外網(wǎng)受理、內(nèi)網(wǎng)辦理、全程公開、快遞送達(dá)”的辦事流程,100%實(shí)現(xiàn)三級(jí)以上網(wǎng)辦深度,90%以上達(dá)到了四級(jí)網(wǎng)辦深度。

    3.創(chuàng)新教育行政執(zhí)法機(jī)制

    為優(yōu)化教育行政執(zhí)法的實(shí)施,Q市10個(gè)區(qū)市教育行政系統(tǒng)創(chuàng)新多種教育行政執(zhí)法機(jī)制。譬如,探索建立了重大案件的集體討論機(jī)制;成立教育行政處罰案件審理委員會(huì),主要負(fù)責(zé)擬處較大數(shù)額罰款,以及責(zé)令停止辦學(xué)或者吊銷辦學(xué)許可證的案件的審理;為規(guī)范行政處罰行為,制定教育行政執(zhí)法裁量基準(zhǔn)。對(duì)職能范圍內(nèi)的行政處罰項(xiàng)目按照情節(jié)輕重確定不同的處罰標(biāo)準(zhǔn),防止輕錯(cuò)重罰、重錯(cuò)輕罰;探索建立部門間、縣區(qū)間協(xié)作執(zhí)法模式。Q市教育局等12個(gè)部門聯(lián)合出臺(tái)了《關(guān)于建立教育行政執(zhí)法聯(lián)動(dòng)協(xié)作機(jī)制的通知》,建立由政府多個(gè)部門共同參與的教育行政執(zhí)法聯(lián)席會(huì)議制度和協(xié)作執(zhí)法機(jī)制;建立教育違法行為社會(huì)監(jiān)督員制度,聘任社會(huì)監(jiān)督員,防止教育違法行為的發(fā)生;加強(qiáng)教育行政執(zhí)法信息互聯(lián)互通,依托電子政務(wù)網(wǎng)絡(luò),建立與法制部門和相關(guān)行政執(zhí)法部門相銜接的教育行政執(zhí)法平臺(tái),實(shí)現(xiàn)教育行政處罰工作公開透明、規(guī)范運(yùn)行。

    二 Q市教育行政執(zhí)法工作的存在問題

    (一)教育行政執(zhí)法立法不完善

    教育行政執(zhí)法是行政權(quán)力在教育領(lǐng)域的具體體現(xiàn),其運(yùn)用應(yīng)遵循法治的要求?!胺ㄖ蔚囊馑季褪侵刚谝磺行袆?dòng)中都受到事前規(guī)定并宣布的規(guī)則的約束——這種規(guī)則使得一個(gè)人有可能十分肯定地預(yù)見到當(dāng)局在某一情況中會(huì)怎樣使用它的強(qiáng)制權(quán)力,和根據(jù)對(duì)此的了解計(jì)劃他自己個(gè)人事務(wù)?!保?]雖然近年來我國教育法律體系不斷健全完善,但目前很多領(lǐng)域仍然存在空缺和不足,使教育執(zhí)法工作面臨無法可依的困難。

    首先,教育立法存在空白。近幾年小型課外輔導(dǎo)班、網(wǎng)絡(luò)家教輔導(dǎo)班等成為新興行業(yè),如何審批、如何監(jiān)管、如何執(zhí)法等,都亟須制定相應(yīng)的法律依據(jù),但縱觀我國的法律體系,立法并未及時(shí)回應(yīng)此類社會(huì)公眾較為關(guān)切的教育問題,由此導(dǎo)致涉及這些問題的立法空白。其次,法律法規(guī)等規(guī)范性文件中的某些概念界定不清晰。譬如,目前正在進(jìn)行的校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)治理及處罰,現(xiàn)有的制度規(guī)定中并未明確界定滿足何種條件的校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)受教育部門管理,由于社會(huì)中普遍存在“與孩子有關(guān)的事都應(yīng)由教育部門來管”的認(rèn)識(shí),因而在具體執(zhí)法工作中,既導(dǎo)致不屬于教育管理及處罰范圍的事項(xiàng)由教育部門來辦理的情形,又加劇教育行政部門執(zhí)法不規(guī)范問題的發(fā)生。最后,現(xiàn)有的規(guī)定缺乏可操作性。例如《中華人民共和國教師法》第35條規(guī)定:“侮辱、毆打教師的,根據(jù)不同情況,分別給予行政處分或者行政處罰;造成損害的,責(zé)令賠償損失;情節(jié)嚴(yán)重,構(gòu)成犯罪的,依法追究刑事責(zé)任。”誰為有權(quán)執(zhí)法的主體?“不同情況”如何認(rèn)定及劃分?有關(guān)執(zhí)法主體和執(zhí)法內(nèi)容的規(guī)定均不明確,導(dǎo)致實(shí)際操作中無法執(zhí)行。再如《民辦教育促進(jìn)法》第64條規(guī)定:“違反國家有關(guān)規(guī)定擅自舉辦民辦學(xué)校的,由所在地縣級(jí)以上地方人民政府教育行政部門或者人力資源社會(huì)保障行政部門會(huì)同同級(jí)公安、民政或者市場(chǎng)監(jiān)督管理等有關(guān)部門責(zé)令停止辦學(xué)、退還所收費(fèi)用,并對(duì)舉辦者處違法所得一倍以上五倍以下罰款;構(gòu)成違反治安管理行為的,由公安機(jī)關(guān)依法給予治安管理處罰;構(gòu)成犯罪的,依法追究刑事責(zé)任?!痹摋l款對(duì)關(guān)于違反國家有關(guān)規(guī)定擅自舉辦民辦學(xué)校行為的查處,只規(guī)定了教育行政部門或人力資源保障部門會(huì)同民政、市場(chǎng)監(jiān)督管理等部門予以查處,但具體規(guī)定不夠明確,在權(quán)力運(yùn)行過程中易造成職責(zé)不清的問題。

    (二)教育行政執(zhí)法力量不足

    目前,Q市所轄的10個(gè)區(qū)市中僅一個(gè)縣級(jí)市的教育行政部門成立了專門的教育行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)和綜合執(zhí)法隊(duì)伍,其他區(qū)市仍未單獨(dú)設(shè)立工作機(jī)構(gòu)。教育行政執(zhí)法權(quán)仍分散在教育行政部門各職能科室,教育行政執(zhí)法力量普遍不足。各區(qū)市在教育行政執(zhí)法過程中,因尚未設(shè)立獨(dú)立的教育行政執(zhí)法機(jī)構(gòu),一般是由一個(gè)部門起牽頭作用,其他相應(yīng)科室內(nèi)部執(zhí)法人員負(fù)責(zé)相應(yīng)領(lǐng)域的執(zhí)法,故而教育行政執(zhí)法效果不好、強(qiáng)制力不足。受編制等因素制約,從事教育行政執(zhí)法的人員所占百分率過低。在現(xiàn)有從事教育行政執(zhí)法的人員中,Q市全部教育行政部門中取得行政執(zhí)法資格的人數(shù)約占總?cè)藬?shù)的30%,取得督查資格證件的僅有2人。相當(dāng)一部分工作人員尚未取得行政執(zhí)法資格,在實(shí)際執(zhí)法中易出現(xiàn)各科室相互借人的現(xiàn)象。總體來看,教育系統(tǒng)持有執(zhí)法證件的工作人員較少,執(zhí)法隊(duì)伍面臨人員數(shù)量偏少,能力偏低等問題,難以滿足教育行政執(zhí)法的要求,這在很大程度上制約了執(zhí)法工作的有效開展。

    此外,教育行政執(zhí)法的專項(xiàng)資金不充足,教育行政執(zhí)法的經(jīng)費(fèi)無法保障。大部分教育行政部門未針對(duì)教育行政執(zhí)法專門劃撥執(zhí)法經(jīng)費(fèi),即使有專項(xiàng)資金,數(shù)額也相對(duì)較少,與教育行政執(zhí)法所承擔(dān)的事項(xiàng)不匹配。經(jīng)費(fèi)保障不足,難以保障教育行政執(zhí)法的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ),不利于教育行政執(zhí)法工作的順利開展。

    (三)執(zhí)法人員的程序意識(shí)淡薄

    該問題的提出主要是針對(duì)教育行政執(zhí)法過程中重實(shí)體、輕程序的現(xiàn)象。程序正當(dāng)、意識(shí)不強(qiáng)一直是行政機(jī)關(guān)普遍存在的問題,在追求行政效率、短期政績的前提下,行政程序被簡化、被忽略,導(dǎo)致行政相對(duì)人應(yīng)有的法律權(quán)利得不到合理保障。受執(zhí)法人員專業(yè)素質(zhì)和執(zhí)法環(huán)境影響,個(gè)別基層部門仍然習(xí)慣于以行政命令代替行政執(zhí)法,往往在實(shí)施行政行為的過程中,因未遵循法定的正當(dāng)程序而導(dǎo)致行政執(zhí)法行為違法,對(duì)民辦教育機(jī)構(gòu)的處罰是對(duì)該問題的集中反映。教育行政部門在行政執(zhí)法過程中,當(dāng)民辦教育機(jī)構(gòu)系由違法舉辦,教育行政部門對(duì)其處以責(zé)令停止招生的決定時(shí),通常直接向違法的民辦教育機(jī)構(gòu)下達(dá)行政處罰的通知,而對(duì)于民辦教育機(jī)構(gòu)在行政處罰程序中的取證、申辯、聽證等程序性權(quán)利則重視不足。行政機(jī)關(guān)在行政執(zhí)法過程中要加強(qiáng)程序意識(shí),嚴(yán)格按照明確的執(zhí)法流程規(guī)范執(zhí)法,保障實(shí)體正義的實(shí)現(xiàn)。

    尤須注意的是,教育行政部門普遍存在不會(huì)運(yùn)用行政執(zhí)法手段來管理教育的弊病。長期以來,由于教育系統(tǒng)具有相對(duì)封閉的特征,在處理教育系統(tǒng)有關(guān)的違法違規(guī)行為時(shí),大多采取傳統(tǒng)的通報(bào)批評(píng)、限期整改等措施,僅局限于教育系統(tǒng)內(nèi)部的非強(qiáng)制性處罰,無法對(duì)違法違規(guī)單位產(chǎn)生足夠的威懾力和教育意義。此外,根據(jù)對(duì)Q市行政處罰實(shí)際執(zhí)行數(shù)量的統(tǒng)計(jì),絕大部分區(qū)市常年未實(shí)施行政處罰,個(gè)別地區(qū)行政處罰數(shù)量僅1-2件,這反映出教育行政部門尚未適應(yīng)運(yùn)用行政執(zhí)法的手段管理教育。

    (四)教育行政執(zhí)法的具體機(jī)制不健全

    從目前的情況看,Q市教育行政執(zhí)法的具體機(jī)制尚不健全,有待進(jìn)一步完善,其中,協(xié)同機(jī)制和監(jiān)督機(jī)制方面的問題表現(xiàn)尤為突出。

    綜合執(zhí)法體制改革已成為行政理論界的一個(gè)熱議話題,我國行政部門之間“縱向和橫向間的部門聯(lián)動(dòng)不足,普遍存在執(zhí)法力量分散,多頭交叉執(zhí)法現(xiàn)象,很多管理事項(xiàng)責(zé)任主體在塊上,而執(zhí)法權(quán)限卻在條線,當(dāng)問題涉及多個(gè)部門時(shí),往往不能明確問題的首要責(zé)任人或最終責(zé)任承擔(dān)者……因單一的行政行為缺乏足夠的法律支撐,無法管理到位,導(dǎo)致法律效果和社會(huì)效果都不盡如人意”[3]。從Q市的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)來看,在大部分區(qū)市的教育部門沒有專門的執(zhí)法機(jī)構(gòu)和執(zhí)法力量的社會(huì)背景下,僅靠教育部門的單一行政力量無法滿足教育市場(chǎng)的治理需求。在教育行政執(zhí)法的過程中經(jīng)常會(huì)發(fā)生行政執(zhí)法行為無法落實(shí)的情況,基層執(zhí)法人員在執(zhí)法過程中受到阻礙,如行政相對(duì)人的對(duì)抗、行政處罰決定無法執(zhí)行,甚至執(zhí)法人員受到人身威脅等。在民辦教育行政執(zhí)法過程中,對(duì)無證幼兒園的查封取締難以真正落實(shí)等現(xiàn)象成為該問題的現(xiàn)實(shí)表現(xiàn)。由于在教育行政執(zhí)法工作中,多數(shù)地區(qū)還未實(shí)際建立與公安、市場(chǎng)監(jiān)督管理等多個(gè)部門協(xié)作執(zhí)法機(jī)制,因而導(dǎo)致教育行政執(zhí)法不力現(xiàn)象的發(fā)生。即使某些地區(qū)已經(jīng)作出探索建立協(xié)作執(zhí)法機(jī)制的有益嘗試,但仍然存在行業(yè)執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一、執(zhí)法職責(zé)邊界不清晰等問題。

    此外,教育行政執(zhí)法的監(jiān)督機(jī)制也待進(jìn)一步完善、健全?,F(xiàn)階段,對(duì)教育行政執(zhí)法的監(jiān)督主要依靠行政監(jiān)督、輿論監(jiān)督,而國家權(quán)力機(jī)關(guān)的監(jiān)督缺位。檢視我國現(xiàn)行的法律規(guī)范,涉及教育行政的法律法規(guī)多為“軟法”,不少教育法規(guī)中沒有明確法律責(zé)任和具體的處罰規(guī)定。以對(duì)民辦教育機(jī)構(gòu)的處罰為例,對(duì)違法舉辦民辦教育機(jī)構(gòu)的當(dāng)事人只能發(fā)放停辦通知,而不能采取其他強(qiáng)制措施,違法行為與承擔(dān)的責(zé)任失衡,進(jìn)而導(dǎo)致“責(zé)令”對(duì)當(dāng)事人“無效”情形的頻發(fā)。如此,當(dāng)事人“拒不改正”的情形成為教育行政執(zhí)法無法破解的難題,民辦教育機(jī)構(gòu)的治理工作收效甚微。然而行政執(zhí)法效果不佳又會(huì)導(dǎo)致教育行政主體產(chǎn)生對(duì)其執(zhí)法行為的消極態(tài)度,進(jìn)一步加劇對(duì)民辦教育機(jī)構(gòu)的監(jiān)管難度,使教育行政執(zhí)法陷入“教育行政執(zhí)法不力——教育行政執(zhí)法監(jiān)管不嚴(yán)——教育行政執(zhí)法不力”的怪圈。

    三 完善我國教育行政執(zhí)法的具體路徑

    “來自基層的實(shí)踐探索和制度創(chuàng)新始終是我國行政法治發(fā)展的鮮活素材和不竭動(dòng)力……注重基層實(shí)踐和探索創(chuàng)新的作用,對(duì)于實(shí)踐證明行之有效的制度進(jìn)行總結(jié)、提煉后上升為國家立法,已經(jīng)成為我國法治建設(shè)的一條寶貴經(jīng)驗(yàn)?!保?]Q市作為全國教育行政執(zhí)法體制改革試點(diǎn)地區(qū)之一,其在教育行政執(zhí)法過程中存在的不足對(duì)于全國范圍內(nèi)教育行政執(zhí)法體制的完善具有重要的省思價(jià)值。從這個(gè)意義上來說,教育行政執(zhí)法立法不完善、教育行政執(zhí)法力量不足、執(zhí)法人員的程序意識(shí)淡薄和教育行政執(zhí)法的具體機(jī)制不健全等是我國教育行政執(zhí)法存在的普遍問題,針對(duì)這些問題提出改進(jìn)之策,有助于推動(dòng)我國教育行政執(zhí)法良性發(fā)展。

    (一)完善教育行政執(zhí)法的相關(guān)立法

    完善的教育法律及制度體系是實(shí)現(xiàn)依法治教的前提,教育行政執(zhí)法歸根結(jié)底是行政權(quán)力的運(yùn)用。強(qiáng)而有力的行政執(zhí)法具有維持市場(chǎng)秩序、保護(hù)公眾合法權(quán)益的作用……但是,中國行政執(zhí)法具有被動(dòng)性與功利性兩大頑疾[5]。完善教育行政執(zhí)法的規(guī)范體系,是從源頭上消除教育行政執(zhí)法被動(dòng)性和功利性的最佳選擇。

    一方面,要在實(shí)踐中發(fā)現(xiàn)教育立法空白,彌補(bǔ)法律漏洞。教育行政部門需要總結(jié)在教育行政執(zhí)法實(shí)踐過程中暴露出的突出問題,密切關(guān)注社會(huì)公眾的實(shí)際需求。一旦發(fā)現(xiàn)教育行政執(zhí)法在某些方面存在立法空白,教育行政主體應(yīng)當(dāng)依據(jù)《憲法》《立法法》《地方組織法》規(guī)定,合理行使自身的立法提議權(quán)或法案起草權(quán),填補(bǔ)教育立法空白。為及時(shí)回應(yīng)社會(huì)關(guān)切,可依據(jù)法律法規(guī)的規(guī)定,先行制定政策并發(fā)布有關(guān)的政策性文件,促進(jìn)教育行政執(zhí)法“有法可依”。另一方面,要明確職能主體、執(zhí)法對(duì)象以及執(zhí)法方式,注重法的融貫性。教育行政執(zhí)法職能主體的法律規(guī)定不明確,極易造成“多頭執(zhí)法”或“無人執(zhí)法”現(xiàn)象的發(fā)生;執(zhí)法對(duì)象規(guī)定不明確易導(dǎo)致“亂執(zhí)法”“選擇執(zhí)法”的亂象;執(zhí)法方式規(guī)定不明確則不利于教育行政執(zhí)法對(duì)違法違規(guī)行為震懾力的發(fā)揮。此外,有關(guān)教育行政執(zhí)法的法律法規(guī)要具有融貫性?!耙粋€(gè)邏輯上無法自治的體系無法滿足形式正義的要求,因?yàn)樗鼤?huì)使得這個(gè)體系中的個(gè)體行動(dòng)者無所適從,陷入為或者不為某個(gè)行動(dòng)指令的邏輯上永誤的境地?!保?]因而要對(duì)教育法規(guī)和政府規(guī)章結(jié)合進(jìn)行統(tǒng)籌考慮,查漏補(bǔ)缺,修訂完善,加快建設(shè)以《教育法》為核心的科學(xué)統(tǒng)一、配套完善的教育法律法規(guī)體系。

    (二)加強(qiáng)教育行政執(zhí)法的組織建設(shè)

    專職機(jī)構(gòu)和人員力量是教育行政執(zhí)法的組織保障。我國各級(jí)教育行政部門要加快設(shè)立專門的教育行政執(zhí)法機(jī)構(gòu),制定工作計(jì)劃,具體負(fù)責(zé)教育行政執(zhí)法的開展和組織協(xié)調(diào)工作。結(jié)合各地的實(shí)際,適度增加行政執(zhí)法人員編制,提高專職從事教育行政執(zhí)法人員的比例。依照“專業(yè)的人干專業(yè)的事”的準(zhǔn)則,積極動(dòng)員教育行政部門人員參加行政執(zhí)法資格培訓(xùn)考試,爭取教育行政部門法制機(jī)構(gòu)與主要業(yè)務(wù)科室公務(wù)員取得執(zhí)法證件。

    執(zhí)法人員業(yè)務(wù)水平的高低與執(zhí)法質(zhì)量密切相關(guān)。我國各級(jí)教育行政部門要建立常態(tài)化的執(zhí)法人員培訓(xùn)機(jī)制,組織開展教育行政執(zhí)法人員培訓(xùn),增強(qiáng)執(zhí)法人員的法治意識(shí)。逐步建立定期學(xué)習(xí)制度,從多方面開展具有針對(duì)性的執(zhí)法業(yè)務(wù)培訓(xùn)和業(yè)務(wù)考核,不斷提高行政執(zhí)法人員政治素質(zhì)和業(yè)務(wù)能力,提升教育行政執(zhí)法能力和水平。此外,可以建立完善公職律師制度和法律顧問制度,依法履行行政執(zhí)法法制審核職責(zé),充分發(fā)揮公職律師和法律顧問在推進(jìn)執(zhí)法規(guī)范化中的重要作用。

    (三)健全教育行政執(zhí)法機(jī)制

    我國各級(jí)教育行政部門可以借鑒Q市全面推行的教育行政權(quán)力清單和責(zé)任清單制度有益經(jīng)驗(yàn),全面梳理行政審批、處罰,以及檢查、評(píng)估、獎(jiǎng)勵(lì)等管理事項(xiàng),制定權(quán)力清單,逐一規(guī)范辦事依據(jù)、條件和程序等,確保權(quán)力的規(guī)范運(yùn)行。同時(shí),總結(jié)Q市執(zhí)法協(xié)同機(jī)制和監(jiān)管機(jī)制的不足,加強(qiáng)教育行政執(zhí)法的體制機(jī)制建設(shè)。

    首先,探索教育綜合執(zhí)法模式,建立協(xié)同執(zhí)法機(jī)制?!霸凇堋⑥k、評(píng)’分離,‘放、管、服’結(jié)合的教育行政語境下,教育行政執(zhí)法機(jī)關(guān)不僅承擔(dān)著傳統(tǒng)的教育行政管理職能,也承擔(dān)著推動(dòng)教育事業(yè)持續(xù)發(fā)展的公共服務(wù)職能”[7]。一方面,堅(jiān)持教育“決策、執(zhí)行、監(jiān)督”分離與統(tǒng)一的做法,改革行政執(zhí)法管理模式,構(gòu)建新的教育綜合執(zhí)法平臺(tái)和機(jī)制,借助第三方機(jī)構(gòu)的力量,以“柔性執(zhí)法”取代“整治命令”,既有效加大執(zhí)法力度,又依法維護(hù)受教育者權(quán)益,保障教育改革與發(fā)展的正確方向。另一方面,建議由各級(jí)政府牽頭,成立綜合執(zhí)法領(lǐng)導(dǎo)小組,組織協(xié)調(diào)綜合執(zhí)法的相關(guān)部門聯(lián)合發(fā)力,協(xié)調(diào)成立由教育、公安、市場(chǎng)監(jiān)督管理等多個(gè)部門共同參與的聯(lián)席會(huì)議制度或協(xié)作執(zhí)法機(jī)制,探索開展地區(qū)內(nèi)或跨地區(qū)的聯(lián)合協(xié)作執(zhí)法,綜合施策,提高教育綜合治理能力。

    其次,要完善對(duì)教育行政執(zhí)法的監(jiān)督機(jī)制?!耙婪ㄖ螄尘跋?,我國行政執(zhí)法監(jiān)督存在監(jiān)督制度不健全、監(jiān)督主體法律責(zé)任不明確、監(jiān)督力量銜接不夠緊湊、監(jiān)督渠道不夠暢通、監(jiān)督環(huán)節(jié)單一等問題。”[8]因而,要綜合立法監(jiān)督、行政監(jiān)督、檢察監(jiān)督和社會(huì)監(jiān)督等監(jiān)督方式,明確各類監(jiān)督主體的職責(zé)范圍,拓寬監(jiān)督渠道,對(duì)教育行政執(zhí)法實(shí)行有效監(jiān)督。充分利用信息技術(shù)手段,運(yùn)用大數(shù)據(jù)技術(shù)對(duì)教育行政部門和教育主體實(shí)行雙向監(jiān)管。此外,鼓勵(lì)和培育具有專業(yè)能力的第三方機(jī)構(gòu)、行業(yè)組織,發(fā)揮行業(yè)自律和社會(huì)監(jiān)督作用,提高治理效果[9]。

    最后,要健全教育行政執(zhí)法責(zé)任制。教育是社會(huì)工作的重要領(lǐng)域,完善執(zhí)法責(zé)任制、評(píng)議考核制、責(zé)任追究制、政務(wù)公開制等機(jī)制,推動(dòng)教育執(zhí)法工作向縱深發(fā)展。既要加強(qiáng)教育引導(dǎo),又要多措并舉規(guī)范教育執(zhí)法行為,加大對(duì)違法違規(guī)行為的處罰力度,建立懲防兼顧的長效機(jī)制,嚴(yán)格執(zhí)法,樹立權(quán)威。

    黨的十八屆三中全會(huì)提出,“全面深化改革的總目標(biāo)是完善和發(fā)展中國特色社會(huì)主義制度,推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化?!苯逃卫眢w系是國家治理體系的重要組成部分,教育行政執(zhí)法是教育治理能力的重要體現(xiàn)。因而,完善我國教育行政執(zhí)法體系,對(duì)于推進(jìn)依法治教、實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義法治具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。教育行政執(zhí)法改革反映了教育行政理念的本質(zhì)轉(zhuǎn)變,即傳統(tǒng)的管理行政向協(xié)同治理的變革。為了最大限度獲得教育行政執(zhí)法的有效性,我國應(yīng)繼續(xù)探索完善教育行政執(zhí)法的可行路徑,平衡行政效率和行政效力,彌合相關(guān)主體的利益沖突。同時(shí),及時(shí)回望教育行政執(zhí)法實(shí)踐,對(duì)教育行政權(quán)力運(yùn)行過程的各個(gè)環(huán)節(jié)進(jìn)行細(xì)致審視,總結(jié)經(jīng)驗(yàn),查擺不足,加快實(shí)現(xiàn)我國教育治理的現(xiàn)代化。

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