嚴(yán)格耕地保護(hù) 加強(qiáng)節(jié)約集約用地

國(guó)土調(diào)查是重大國(guó)情國(guó)力調(diào)查，黨中央、國(guó)務(wù)院對(duì)此高度重視。2018年9月，國(guó)務(wù)院統(tǒng)一部署開(kāi)展第三次全國(guó)國(guó)土調(diào)查（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“三調(diào)”）。3年來(lái)，在各地、各有關(guān)部門(mén)的大力支持和協(xié)同配合下，在全國(guó)各級(jí)調(diào)查機(jī)構(gòu)和調(diào)查人員的共同努力下，“三調(diào)”工作克服地方各級(jí)機(jī)構(gòu)改革和新冠疫情帶來(lái)的困難，圓滿完成了調(diào)查任務(wù)，取得了重大成果。簡(jiǎn)要通報(bào)一下有關(guān)情況：

一、“三調(diào)”工作背景及總體情況

全面及時(shí)準(zhǔn)確掌握國(guó)土利用狀況和資源家底，對(duì)落實(shí)最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度和最嚴(yán)格的節(jié)約用地制度，保障國(guó)家糧食安全，推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)，科學(xué)規(guī)劃、合理利用和有效保護(hù)自然資源，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展具有重要意義。第二次全國(guó)土地調(diào)查（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“二調(diào)”）查清了以2009年12月31日為標(biāo)準(zhǔn)時(shí)點(diǎn)的全國(guó)土地利用狀況，并于2013年12月23日正式對(duì)外發(fā)布?！岸{(diào)”以來(lái)，我國(guó)國(guó)土利用狀況發(fā)生了很大變化，按照《土地調(diào)查條例》“每10年進(jìn)行一次全國(guó)土地調(diào)查”的規(guī)定，2018年9月，國(guó)務(wù)院召開(kāi)全國(guó)電視電話會(huì)議，全面啟動(dòng)調(diào)查工作。

“三調(diào)”歷時(shí)3年，全國(guó)有21.9萬(wàn)調(diào)查人員參與，經(jīng)過(guò)“國(guó)家內(nèi)業(yè)預(yù)判、地方實(shí)地調(diào)查、國(guó)家內(nèi)業(yè)核查、地方實(shí)地舉證、國(guó)家‘互聯(lián)網(wǎng)+在線核查和實(shí)地核查”等多輪次上下互動(dòng)，匯集了2.95億個(gè)調(diào)查圖斑，以2019年12月31日為標(biāo)準(zhǔn)時(shí)點(diǎn)，全面查清了我國(guó)陸地國(guó)土利用現(xiàn)狀等情況，建立了覆蓋國(guó)家、省、地、縣四級(jí)的國(guó)土調(diào)查數(shù)據(jù)庫(kù)。“三調(diào)”全面落實(shí)全過(guò)程質(zhì)量控制要求，國(guó)家統(tǒng)計(jì)局組織開(kāi)展的第三方數(shù)據(jù)質(zhì)量綜合評(píng)估結(jié)果顯示，調(diào)查誤差均滿足設(shè)計(jì)控制標(biāo)準(zhǔn)，認(rèn)為“三調(diào)”數(shù)據(jù)結(jié)果可靠。

調(diào)查結(jié)果經(jīng)黨中央、國(guó)務(wù)院審議并原則同意后，國(guó)務(wù)院第三次全國(guó)國(guó)土調(diào)查領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室聯(lián)合自然資源部、國(guó)家統(tǒng)計(jì)局印發(fā)了《第三次全國(guó)國(guó)土調(diào)查主要數(shù)據(jù)公報(bào)》。

二、“三調(diào)”數(shù)據(jù)成果及相關(guān)情況

（一）關(guān)于如何確?！叭{(diào)”數(shù)據(jù)真實(shí)準(zhǔn)確的問(wèn)題

調(diào)查數(shù)據(jù)真實(shí)準(zhǔn)確是“三調(diào)”的生命線。首先，黨中央權(quán)威和集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，為確?！叭{(diào)”數(shù)據(jù)真實(shí)準(zhǔn)確提供了根本保障。國(guó)務(wù)院“三調(diào)”領(lǐng)導(dǎo)小組多次研究部署，強(qiáng)調(diào)“盡可能采用先進(jìn)技術(shù)手段，減少可能出現(xiàn)的人為干擾，千方百計(jì)提高數(shù)據(jù)質(zhì)量”。自然資源部精心組織實(shí)施，先后召開(kāi)上百次會(huì)議部署落實(shí)，幾十次赴地方調(diào)研指導(dǎo)，反復(fù)強(qiáng)調(diào)要先反映現(xiàn)狀真實(shí)性、再分析現(xiàn)狀合理性，“對(duì)調(diào)查真實(shí)性毫不動(dòng)搖，寸步不讓?zhuān)搱?bào)嚴(yán)懲，對(duì)變化情況講清原因”。“三調(diào)”主要情況先后經(jīng)國(guó)務(wù)院“三調(diào)”領(lǐng)導(dǎo)小組會(huì)議、國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議、中央政治局常委會(huì)會(huì)議、中央政治局會(huì)議審議，原則通過(guò)并提出了重大工作要求。

二是，層層壓實(shí)地方政府調(diào)查主體責(zé)任。嚴(yán)格執(zhí)行分階段、分層級(jí)檢查驗(yàn)收制度。將省級(jí)、國(guó)家級(jí)核查的關(guān)口前移，及早發(fā)現(xiàn)典型質(zhì)量問(wèn)題，及時(shí)糾正工作偏差，消除問(wèn)題隱患?？h級(jí)初始調(diào)查成果平均經(jīng)過(guò)了7輪“檢查—反饋—整改—再檢查”的反復(fù)核查整改。

三是，充分利用先進(jìn)技術(shù)減少人為干預(yù)。在遙感、衛(wèi)星定位和地理信息系統(tǒng)等調(diào)查技術(shù)基礎(chǔ)上，整合移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)、云計(jì)算、無(wú)人機(jī)等新技術(shù)，全面建立應(yīng)用“互聯(lián)網(wǎng)+調(diào)查”新機(jī)制。

四是，強(qiáng)化培訓(xùn)指導(dǎo)，嚴(yán)格持證上崗。先后開(kāi)展國(guó)家級(jí)培訓(xùn)6800余人次，省級(jí)培訓(xùn)11萬(wàn)人次，提升調(diào)查一線骨干、核查和監(jiān)理人員的業(yè)務(wù)能力水平。

五是，開(kāi)展多輪次“三調(diào)”專(zhuān)項(xiàng)督察，發(fā)揮督察制衡作用。國(guó)家自然資源督察機(jī)構(gòu)在調(diào)查關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)，先后開(kāi)展4輪專(zhuān)項(xiàng)督察，覆蓋了394個(gè)縣級(jí)調(diào)查單元。自然資源部公開(kāi)通報(bào)了5起弄虛作假和152起調(diào)查不認(rèn)真不到位、審核把關(guān)不嚴(yán)等典型案例。

（二）關(guān)于把“濕地”列為一級(jí)地類(lèi)的問(wèn)題

基于生態(tài)文明建設(shè)需要，考慮到濕地的生態(tài)功能與林地、草地、水域等有很大不同，“三調(diào)”將“濕地”調(diào)整為與耕地、園地、林地、草地、水域等并列的一級(jí)地類(lèi)。我們從國(guó)情出發(fā)，基于社會(huì)公眾的一般認(rèn)知和管理需要，綜合大多數(shù)專(zhuān)家意見(jiàn)，將“二調(diào)”分類(lèi)中分別歸屬于林地、草地、水域及水利設(shè)施用地的“紅樹(shù)林地”“森林沼澤”“灌叢沼澤”“沼澤草地”“沿海灘涂”“內(nèi)陸灘涂”和“沼澤地”等7個(gè)二級(jí)地類(lèi)歸入“濕地”一級(jí)地類(lèi)。同時(shí)，按照各地類(lèi)不重不漏的原則，相應(yīng)調(diào)整了林地、草地、水域等一級(jí)地類(lèi)和有關(guān)二級(jí)地類(lèi)的含義。所以，大家在對(duì)比的時(shí)候，就可能會(huì)出現(xiàn)“二調(diào)”的林地和“三調(diào)”的林地概念上有一點(diǎn)差別，把屬于濕地的內(nèi)容調(diào)整出來(lái)之后，要根據(jù)實(shí)際情況來(lái)進(jìn)行對(duì)比分析，這種情況也涉及到林地、草地和水域三個(gè)地類(lèi)。

（三）關(guān)于嚴(yán)格區(qū)分耕地與園地地類(lèi)的問(wèn)題

“三調(diào)”成果顯示，10年間，全國(guó)耕地地類(lèi)減少了1.13億畝，在非農(nóng)建設(shè)占用耕地嚴(yán)格落實(shí)了占補(bǔ)平衡的情況下，耕地地類(lèi)減少的主要原因是農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和國(guó)土綠化。從過(guò)去10年間的地類(lèi)轉(zhuǎn)換情況看，既有耕地流向林地、園地等地類(lèi)的情況，也有林地、園地等流向耕地的情況，總的來(lái)看，耕地凈流向林地1.12億畝，凈流向園地0.63億畝?？赡苡腥藭?huì)認(rèn)為耕地上種果樹(shù)、茶樹(shù)等變?yōu)閳@地，耕作層沒(méi)被破壞，仍然可以當(dāng)作“耕地”來(lái)對(duì)待，不必對(duì)“耕地”“園地”做區(qū)分。

在管理上，從“一調(diào)”到“三調(diào)”，耕地和園地一直是兩個(gè)并行的一級(jí)地類(lèi)。這兩個(gè)地類(lèi)，在種植作物、種植方式、種植收益、對(duì)耕作層和耕作條件的影響等方面，都存在很大差異。耕地種植的多為一年一季或多季收獲的糧棉油糖菜等農(nóng)作物，園地則以一次種植多年收獲的方式種植果樹(shù)、茶樹(shù)等經(jīng)濟(jì)作物;耕地上產(chǎn)出的主要滿足居民對(duì)糧食的基本需求，而園地上產(chǎn)出的主要滿足居民飲食結(jié)構(gòu)多樣化的需求;耕地流向園地、林地等農(nóng)用地，有的不破壞耕作層，有的破壞耕作層，再恢復(fù)為耕地還要考慮經(jīng)濟(jì)成本和社會(huì)成本。因此，從耕地保護(hù)來(lái)看，嚴(yán)格區(qū)分“耕地”和“園地”地類(lèi)，可以有效支撐對(duì)耕地“非糧化”的管控，更好地落實(shí)新修訂的《土地管理法實(shí)施條例》關(guān)于“嚴(yán)格控制耕地轉(zhuǎn)為林地、草地、園地等其他農(nóng)用地”的規(guī)定。

我們注意到這個(gè)情況，在“三調(diào)”中對(duì)“二調(diào)”時(shí)是耕地、“三調(diào)”時(shí)已不是耕地的農(nóng)用地進(jìn)行了專(zhuān)門(mén)標(biāo)注。全國(guó)共有8700多萬(wàn)畝即可恢復(fù)為耕地的農(nóng)用地和1.66億畝可以通過(guò)工程措施恢復(fù)為耕地的農(nóng)用地。如果需要，這兩類(lèi)農(nóng)用地可通過(guò)相應(yīng)措施恢復(fù)為耕地，但要付出必要的成本。

三、下一步工作考慮

下一步，我們將以習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想為指導(dǎo)，按照黨中央、國(guó)務(wù)院的決策部署，針對(duì)“三調(diào)”反映出的問(wèn)題，采取有效措施加以改進(jìn)解決。

（一）嚴(yán)格耕地保護(hù)

“三調(diào)”結(jié)果顯示，2019年末全國(guó)耕地19.18億畝。國(guó)務(wù)院2017年印發(fā)公布的《全國(guó)國(guó)土規(guī)劃綱要（2016-2030）》確定到2020年的全國(guó)耕地保有量目標(biāo)為18.65億畝，2030年的全國(guó)耕地保有量目標(biāo)為18.25億畝。從全國(guó)層面看，目前的耕地?cái)?shù)量控制在國(guó)家規(guī)劃確定的耕地保有量目標(biāo)任務(wù)內(nèi)。但綜合考慮生態(tài)建設(shè)、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展用地需求等因素，在耕地保護(hù)方面，我們絕不能掉以輕心，必須堅(jiān)持最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度。一是結(jié)合各級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃編制，以“三調(diào)”成果為基數(shù)和底圖，按照應(yīng)保盡保原則，合理確定各地耕地保有量，嚴(yán)格劃定永久基本農(nóng)田，牢牢守住18億畝耕地紅線，確保完成國(guó)家規(guī)劃確定的耕地保護(hù)目標(biāo)。二是壓實(shí)地方各級(jí)黨委和政府耕地保護(hù)目標(biāo)責(zé)任，實(shí)行黨政同責(zé)。把耕地保有量和永久基本農(nóng)田保護(hù)目標(biāo)任務(wù)帶位置逐級(jí)分解下達(dá)，作為剛性指標(biāo)嚴(yán)格考核。三是對(duì)耕地特別是永久基本農(nóng)田實(shí)行特殊保護(hù)，耕地主要用于糧食和棉、油、糖、蔬菜等農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)，永久基本農(nóng)田按糧田管理。嚴(yán)格用途管制，堅(jiān)決遏制耕地“非農(nóng)化”、嚴(yán)格管控“非糧化”，從嚴(yán)控制耕地轉(zhuǎn)為其他農(nóng)用地。四是規(guī)范完善耕地占補(bǔ)平衡，確保補(bǔ)充耕地?cái)?shù)量相等、質(zhì)量相當(dāng)。

（二）統(tǒng)籌生態(tài)建設(shè)

“三調(diào)”結(jié)果顯示，我國(guó)生態(tài)建設(shè)取得了積極成效，但生態(tài)建設(shè)格局在局部地區(qū)還不穩(wěn)定，必須堅(jiān)持最嚴(yán)格的生態(tài)環(huán)境保護(hù)制度。一是堅(jiān)持系統(tǒng)觀念，在“三調(diào)”形成的數(shù)據(jù)庫(kù)基礎(chǔ)上，科學(xué)劃定生態(tài)保護(hù)紅線，合理安排生態(tài)建設(shè)布局，納入各級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃并嚴(yán)格實(shí)施。二是尊重自然規(guī)律，對(duì)“三調(diào)”發(fā)現(xiàn)的不符合自然地理格局的土地利用方式，按照“宜耕則耕、宜林則林、宜草則草、宜濕則濕、宜荒則荒、宜沙則沙”的原則，逐步進(jìn)行調(diào)整。三是通盤(pán)安排未來(lái)生態(tài)退耕、國(guó)土綠化等生態(tài)建設(shè)，依據(jù)“三調(diào)”形成的統(tǒng)一底圖，按照“宜喬則喬、宜灌則灌、宜草則草”的原則，科學(xué)確定并帶位置下達(dá)新的綠化任務(wù)。

（三）節(jié)約集約用地

“三調(diào)”結(jié)果顯示，建設(shè)用地的增加與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的用地需求基本適應(yīng)，但粗放利用的問(wèn)題依然突出，必須堅(jiān)持最嚴(yán)格的節(jié)約用地制度。一是合理確定新增建設(shè)用地規(guī)模，科學(xué)劃定城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界，將城鎮(zhèn)建設(shè)嚴(yán)格限定在開(kāi)發(fā)邊界之內(nèi)。二是完善政府引導(dǎo)市場(chǎng)參與的城鎮(zhèn)低效用地再開(kāi)發(fā)政策體系，著力推動(dòng)城鎮(zhèn)存量建設(shè)用地開(kāi)發(fā)利用，積極盤(pán)活農(nóng)村存量用地，持續(xù)提高土地利用效率。三是強(qiáng)化節(jié)約集約用地評(píng)價(jià)，新上項(xiàng)目用地節(jié)約集約化程度應(yīng)努力達(dá)到國(guó)內(nèi)同行業(yè)先進(jìn)水平。四是大力推廣節(jié)地技術(shù)，培育節(jié)地模式和節(jié)地典型。（本刊編輯 林鳳鳴整理）

【DOI】10.12334/j.issn.1002-8536.2021.28.002

王廣華

自然資源部黨組成員、副部長(zhǎng)，國(guó)務(wù)院第三次全國(guó)國(guó)土調(diào)查領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室主任