緩解村鎮(zhèn)耕地非農(nóng)化和非糧化的對策建議

唐歡

【摘要】農(nóng)村耕地流轉(zhuǎn)與多形式經(jīng)營模式，是現(xiàn)代中國農(nóng)業(yè)發(fā)展進(jìn)程中的必經(jīng)之路。在耕地流轉(zhuǎn)過程中多地陸續(xù)出現(xiàn)了非農(nóng)化與非糧化風(fēng)險，極大地威脅到了我國糧食安全。本文闡述了耕地非農(nóng)化與非糧化風(fēng)險定義及形成機(jī)理，非糧化和非農(nóng)化對耕地的影響，并探討了應(yīng)對“非農(nóng)化”、“非糧化”的相關(guān)建議。

【關(guān)鍵詞】非農(nóng)化;非糧化;耕地面積;解決措施

【DOI】10.12334/j.issn.1002-8536.2021.30.

農(nóng)村耕地流轉(zhuǎn)與多形式經(jīng)營模式，是現(xiàn)代中國農(nóng)業(yè)發(fā)展進(jìn)程中的必經(jīng)之路，也是耕地改革的發(fā)展趨勢。當(dāng)前，我國耕地流轉(zhuǎn)面積已達(dá)到承包耕地總面積的三成以上。整體而言，耕地流轉(zhuǎn)形勢是良好的，但其中部分地區(qū)已陸續(xù)出現(xiàn)了“非農(nóng)化”與“非糧化”風(fēng)險。為此，應(yīng)堅決貫徹落實習(xí)近平總書記關(guān)于耕地保護(hù)工作的相關(guān)指示，遵守基本原則，堅守政策底線，引導(dǎo)耕地有序健康地流轉(zhuǎn)，杜絕“非糧化”與“非農(nóng)化”趨勢的進(jìn)一步蔓延。

1、耕地非農(nóng)化與非糧化風(fēng)險定義及形成機(jī)理

1.1 耕地非農(nóng)化與非糧化風(fēng)險基本定義

耕地非農(nóng)化風(fēng)險是指流轉(zhuǎn)后的耕地未進(jìn)行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)工作，而是用在其他領(lǐng)域，從而導(dǎo)致在農(nóng)村農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)地位受到了損害。非農(nóng)化主要包括以下幾方面應(yīng)用：1）違規(guī)占用耕地綠化造林;2）超標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)綠色通道;3）違規(guī)占用耕地挖湖造景;4）占用永久基本農(nóng)田擴(kuò)大自然保護(hù)地;5）違規(guī)占用耕地從事非農(nóng)建設(shè);6）違法違規(guī)批地等六大類。

保留一定面積的耕地是穩(wěn)定農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的基礎(chǔ)條件，但隨著近年來我國耕地面積逐年降低，倘若繼續(xù)流轉(zhuǎn)為數(shù)不多的耕地，將嚴(yán)重傷害到農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的基礎(chǔ)地位，進(jìn)而造成經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)失調(diào)，釀成難以估量的經(jīng)濟(jì)損失和社會風(fēng)險。

耕地非糧化風(fēng)險是指耕地流轉(zhuǎn)后雖然仍舊從事的是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，但流轉(zhuǎn)后的耕地不是用于種糧，而是用于種植花卉，或用于養(yǎng)殖魚類、特種動物等，這些行為完全變更了耕地的基本用途，會對國家糧食生產(chǎn)儲備造成威脅。最近幾年國際上糧食危機(jī)時有發(fā)生，糧食安全也逐漸體現(xiàn)出其重要性，如果處理不好非糧化風(fēng)險，將會影響到社會穩(wěn)定性。

1.2 耕地非農(nóng)化與非糧化風(fēng)險的形成機(jī)理

1.2.1 客觀原因

利潤差異是耕地流轉(zhuǎn)過程中形成非農(nóng)化與非糧化的客觀成因。其中，經(jīng)濟(jì)利益上看，非農(nóng)化風(fēng)險來源于耕地非農(nóng)化使用與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)使用存在巨大差異。隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，耕地的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)使用逐漸處于下風(fēng)，尤其是大型城市周邊耕地，進(jìn)行商業(yè)使用，比如進(jìn)行房地產(chǎn)開發(fā)，會使耕地價值翻幾十倍。因為巨額利益的誘惑，部分企業(yè)或個人不顧相關(guān)法律規(guī)定，私自將農(nóng)業(yè)用地流轉(zhuǎn)為商業(yè)用地、非農(nóng)用地。

而非糧化風(fēng)險則是因為在不同農(nóng)業(yè)生產(chǎn)類型中種糧產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)效益較低（如圖1）。用耕地來種植糧食還是種植經(jīng)濟(jì)作物，其利潤也存在較大差距。并且根據(jù)目前國際形勢來看，我國糧食價格相較于發(fā)展程度相近國家、發(fā)達(dá)國家的糧食價格偏低。相關(guān)報告顯示，種糧收益若除開生產(chǎn)成本投入后所剩無幾，而若是改種經(jīng)濟(jì)作物或養(yǎng)殖特種動物，收益便得到了顯著提升。實現(xiàn)成本最小化和利潤最大化是有效市場下經(jīng)濟(jì)個體的天然動力，因此，非糧化風(fēng)險客觀上是由耕地種糧的低收益化所造成的。

1.2.2 主觀原因

農(nóng)民對耕地流轉(zhuǎn)后使用情況的漠不關(guān)心是造成非農(nóng)化與非糧化的主觀原因。為追求經(jīng)濟(jì)效益的最大化，部分農(nóng)民難擋高額租賃收益的誘惑，往往選擇租賃耕地;另外，目前農(nóng)民群體中外出務(wù)工人數(shù)不斷增加，導(dǎo)致耕地閑置現(xiàn)象也隨之持續(xù)增多。相關(guān)調(diào)研指出，一些耕作環(huán)境較差的耕地被閑置，農(nóng)民不愿意去耕作;若有人出資承包這些耕地，農(nóng)民大多愿意簽下租賃合同。農(nóng)民作為耕地的直接受益者，其自身對耕地流轉(zhuǎn)使用漠不關(guān)心的態(tài)度可見一斑。

再者，地方政府與基層干部的管理不力也是成因之一。我國相關(guān)政策規(guī)定：農(nóng)村耕地的所有權(quán)歸集體所有，但隨著時代發(fā)展，“集體”的概念變得愈發(fā)模糊不清，是鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體還是村集體？目前許多地方政府一味追求GDP，持續(xù)進(jìn)行招商引資，工作的重點都圍繞著工程、項目，難以分心關(guān)注耕地流轉(zhuǎn)情況。而在引進(jìn)的農(nóng)業(yè)企業(yè)中，真正從事糧食種植的少之又少。這也進(jìn)一步加劇了非農(nóng)化與非糧化的形成。

2、“非糧化”和“非農(nóng)化”對耕地的影響

2.1 非糧化、非農(nóng)化對生產(chǎn)力的影響

2.1.1 可逆性

為研究耕地流轉(zhuǎn)后不同使用方式對糧食安全的不同影響，可借助可逆性這個概念?？赡嫘允侵父氐氖褂梅绞桨l(fā)生變化后，重新恢復(fù)到適宜種糧的土壤狀態(tài)的難易程度，可借助恢復(fù)成本來進(jìn)行觀察，花費成本越大，則耕地可逆性越小。對耕地流轉(zhuǎn)后的使用方式進(jìn)行排列，可以更加直觀地顯示出不同方式可逆性的不同。

可按照可逆性的高低將耕地的不同使用方式排成一個序列圖（如圖2），從左往右是一個從可逆到不可逆的一個連續(xù)的變化過程。可以看到，非糧化處于左側(cè)，非農(nóng)化處于右側(cè)，整體來說非糧化的可逆性高于非農(nóng)化，我們對于“非糧化”和“非農(nóng)化”可逆性的分析，可以直觀地反映出二者對于土壤的破壞程度。

2.1.2耕地生產(chǎn)率

非糧化、非農(nóng)化對耕地生產(chǎn)率也有造成一定的影響。耕地非糧化會改變耕作層的性質(zhì)，例如：用于種植蔬菜、水果的耕地與養(yǎng)殖魚類的耕地相比，前者不會破壞到耕地的耕作層，很容易就能夠完全恢復(fù)到原有的狀態(tài)，后者則完全破壞了耕地耕作層，要恢復(fù)到適宜種糧的土壤狀態(tài)需要付出更大的代價，因此非糧化對糧食安全的破壞理應(yīng)受到更多重視，有關(guān)部門應(yīng)給予嚴(yán)格限制。非糧化仍然處于大農(nóng)業(yè)范圍內(nèi)，是農(nóng)業(yè)內(nèi)部結(jié)構(gòu)的調(diào)整，其對土壤的破壞在一定程度上是具有可逆性的。

而非農(nóng)化則會對耕地造成不可逆的破壞，并降低農(nóng)業(yè)用地面積。耕地長期閑置會降低其土壤肥力，而資本進(jìn)入后將耕地用于非農(nóng)化經(jīng)營，如興建工廠、旅游觀光設(shè)施、商品房開發(fā)等，會對土壤造成極大的污染與破壞，耕地上興建的設(shè)施也會大幅提升土壤恢復(fù)的經(jīng)濟(jì)花費，這不是一般農(nóng)業(yè)生產(chǎn)能夠承擔(dān)的經(jīng)濟(jì)代價，最終導(dǎo)致耕地難以再次進(jìn)行糧食種植，對糧食安全造成根本性損害。

2.1.3 為糧食供給帶來新挑戰(zhàn)

我國的糧食需求包括基本口糧、種植用糧、飼料用糧、工業(yè)用糧以及糧食日常損耗，基本口糧需求目前表現(xiàn)出下降走勢，水果、蔬菜、肉制品能夠一定程度上代替基本口糧，降低基本口糧的供應(yīng)壓力，但隨之而來是飼料用糧需求尤其是工業(yè)用糧需求的不斷攀升，使得整體糧食需求持續(xù)增加，對糧食供給平衡造成了不小的沖擊。

2.2 耕地非糧化、非農(nóng)化對國家糧食安全的影響

非糧化、非農(nóng)化都在一定程度上變更了耕地使用方式，減少了種糧面積從而降低了整體糧食產(chǎn)量。其中，非糧化的影響表現(xiàn)為擴(kuò)張性、隱蔽性，因為根據(jù)公式：種糧面積 = 耕地總面積 × 種植指數(shù)，在種植指數(shù)一定的情況下，種糧面積會隨著耕地總面積的減少而不斷減少;并且農(nóng)民一味追求高利潤而忽視糧食種植，使得糧食產(chǎn)量出現(xiàn)了大幅波動，從而導(dǎo)致農(nóng)作物生產(chǎn)結(jié)構(gòu)失衡，。一旦出現(xiàn)糧食緊缺的問題，要恢復(fù)非糧化后的耕地質(zhì)量則需要付出較大代價。

而非農(nóng)化的影響則更加直接。2004年我國糧食自給率首次低于95%，而產(chǎn)生原因便是2003年的大面積耕地流失;2008年之后中國糧食自給率再未高于95%且呈現(xiàn)持續(xù)下滑趨勢，與之對應(yīng)的是農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)口量持續(xù)提升，因此政府提出了“谷物基本自給，口糧絕對安全”的新的農(nóng)業(yè)發(fā)展要求。

3、應(yīng)對“非農(nóng)化”、“非糧化”的相關(guān)建議

盡管“非糧化”和“非農(nóng)化”都會對糧食安全造成不良影響，但二者本質(zhì)上存在一定差異，因此應(yīng)制定具有差異性的有效措施。

3.1 劃分糧食生產(chǎn)主體功能區(qū)

政府、有關(guān)單位與農(nóng)民個體均應(yīng)對“非糧化”給予重視，防止非糧化繼續(xù)蔓延。政府應(yīng)將糧食安全納入績效考核，建立健全與耕地使用范圍相關(guān)的法律法規(guī)，以法律的約束力量界定非糧化范圍并完善相關(guān)管理措施，并劃分出一定數(shù)量的耕地作為永久糧田來確保糧食產(chǎn)量與質(zhì)量，推行糧食種植的專業(yè)化生產(chǎn)以提升糧食利潤。

另外，政府應(yīng)對農(nóng)民針對流轉(zhuǎn)耕地的行為進(jìn)行一定的約束與引導(dǎo)，向農(nóng)民普及非糧化的負(fù)面影響，調(diào)動農(nóng)民種植糧食的主觀能動性，樹立“糧地糧用”的正確意識;借助財政手段提升糧食補(bǔ)貼率和項目的針對性，讓普惠政策切實向種糧農(nóng)民傾斜，使堅持進(jìn)行糧食種植的農(nóng)民能夠獲得真正的實惠。

3.2 堅守耕地紅線建立城鄉(xiāng)資源流動渠道

對于非農(nóng)化，政府要進(jìn)行嚴(yán)格限制。一方面，要引進(jìn)良性資本進(jìn)入農(nóng)業(yè)領(lǐng)域，更新農(nóng)業(yè)生產(chǎn)技術(shù)與相關(guān)配套設(shè)備、設(shè)施，延伸農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展;另一方面，對引進(jìn)資本嚴(yán)加審核限制，對其資質(zhì)和動機(jī)進(jìn)行辨識，并嚴(yán)控流轉(zhuǎn)量，預(yù)防非農(nóng)化程度擴(kuò)大。持續(xù)推動“工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)，城市反哺農(nóng)村”的經(jīng)營策略。創(chuàng)新發(fā)展糧食供給制度，吸引人才返鄉(xiāng)，培養(yǎng)新型農(nóng)業(yè)生產(chǎn)主體;建立農(nóng)業(yè)金融體系，利用各種金融工具為糧食種植農(nóng)戶、企業(yè)提供信貸便利。

3.3 規(guī)范政府行為發(fā)揮市場力量

可對防治非糧化和非農(nóng)化方面實行清單管理制度。對于地方政府，應(yīng)推行正面清單管理制度，限制政府主體在經(jīng)濟(jì)活動中的職權(quán);對于市場中的各個經(jīng)濟(jì)主體，應(yīng)推行負(fù)面清單管理制度，即為各個經(jīng)濟(jì)主體的除法律禁止行為外的一切合法經(jīng)濟(jì)行為開設(shè)綠燈，充分發(fā)揮市場的作用。地方政府應(yīng)尊重農(nóng)民自身意愿，不可以下指標(biāo)、定任務(wù)的方式逼迫農(nóng)民流轉(zhuǎn)耕地;建立糧食價格動態(tài)管理機(jī)制，避免出現(xiàn)城鄉(xiāng)剪刀差的現(xiàn)象，在保證耕地種糧質(zhì)量與產(chǎn)量的基礎(chǔ)上，引導(dǎo)市場逐漸形成資本與農(nóng)業(yè)有機(jī)結(jié)合的新形態(tài)。

結(jié)語：

綜上，非糧化、非農(nóng)化危害巨大，應(yīng)當(dāng)引起有關(guān)單位的高度重視，在防治非糧化、非農(nóng)化工作中，尊重農(nóng)民自身意愿，不強(qiáng)派指標(biāo)、任務(wù);嚴(yán)守耕地紅線，審慎對待資本引入，要讓工商資本發(fā)揮推動農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展的作用;并規(guī)范政府行為，尊重市場，充分發(fā)揮市場力量，引導(dǎo)其良性健康的發(fā)展，從而切實有效地保障國家糧食安全。

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