優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境建設(shè)，完善個(gè)人征信法治化監(jiān)管

鄧建鵬 馬文潔

個(gè)人征信的市場(chǎng)化不僅有利于拓寬個(gè)人征信范圍與征信社會(huì)覆蓋面，更好地規(guī)范征信市場(chǎng)和服務(wù)實(shí)體經(jīng)濟(jì)，提高經(jīng)濟(jì)運(yùn)行效率，也是貫徹落實(shí)近年來(lái)黨中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于推進(jìn)社會(huì)信用體系建設(shè)、持續(xù)簡(jiǎn)政放權(quán)、優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境等一系列方針政策的重要舉措。

改革開放以來(lái)，中國(guó)從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)走向社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，從“全能政府”轉(zhuǎn)向“有限政府”。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的本質(zhì)是政府利用行政權(quán)力全面直接管理經(jīng)濟(jì)、配置資源。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)背景下，沒有獨(dú)立的市場(chǎng)主體，企業(yè)是政府職能的延伸，法律是行政權(quán)力的延伸。與此不同，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的本質(zhì)是由市場(chǎng)決定資源配置的經(jīng)濟(jì)，要求政企分開，企業(yè)在市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中優(yōu)勝劣汰，激發(fā)市場(chǎng)主體的創(chuàng)造力。

人類經(jīng)濟(jì)發(fā)展史表明，市場(chǎng)是配置資源最有效率的形式。從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)走向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，政府、企業(yè)與市場(chǎng)的關(guān)系發(fā)生了根本性變化：市場(chǎng)逐漸成為資源配置的基礎(chǔ)，企業(yè)成為真正的市場(chǎng)主體，各類市場(chǎng)要素活力迸發(fā)，經(jīng)濟(jì)得到可持續(xù)發(fā)展。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)同時(shí)也是法治經(jīng)濟(jì)，需要用法律嚴(yán)格限定政府權(quán)力，約束政府對(duì)企業(yè)經(jīng)營(yíng)的不當(dāng)干預(yù)。自中共十八大以來(lái)，在全面依法治國(guó)背景下，我國(guó)持續(xù)以法治精神優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境、推進(jìn)法治政府建設(shè)。國(guó)務(wù)院頒布的《優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境條例》（下文簡(jiǎn)稱《條例》）于2020年開始生效實(shí)施，明確優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境工作，應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持市場(chǎng)化、法治化、國(guó)際化原則，以市場(chǎng)主體需求為導(dǎo)向，以深刻轉(zhuǎn)變政府職能為核心，為各類市場(chǎng)主體投資興業(yè)營(yíng)造穩(wěn)定、公平、透明、可預(yù)期的良好環(huán)境，成為保障市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)良好運(yùn)行的重要法治保障。

我國(guó)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)、法治經(jīng)濟(jì)得到長(zhǎng)足發(fā)展的同時(shí)，也應(yīng)認(rèn)識(shí)到，由于長(zhǎng)期深受計(jì)劃經(jīng)濟(jì)與“全能政府”固有思維影響，某些領(lǐng)域政企不分、政府做市場(chǎng)的慣性依舊存在，市場(chǎng)活力沒有得到充分激發(fā)。為此，本文試圖以個(gè)人征信業(yè)為觀察視角，結(jié)合《條例》所確立的法治精神和具體要求，分析個(gè)人征信領(lǐng)域的監(jiān)管邏輯與規(guī)制手段所存在的弊端，并提出法治監(jiān)管思路，為助推中國(guó)個(gè)人征信繁榮發(fā)展提出淺見。

一、優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境與個(gè)人征信市場(chǎng)化

征信是對(duì)信用信息進(jìn)行采集、整理、保存、加工，并向信息使用者提供的活動(dòng)。其中，個(gè)人征信是基于個(gè)人資產(chǎn)狀況和經(jīng)濟(jì)交易信息，對(duì)個(gè)人未來(lái)履約能力的評(píng)價(jià)和預(yù)測(cè)，有助于解決信貸交易中的信息不對(duì)稱問題，對(duì)防范金融風(fēng)險(xiǎn)、降低融資成本及提高融資效率有益。因此，個(gè)人征信意義重大，被稱為信貸領(lǐng)域的基礎(chǔ)設(shè)施。

在世界范圍內(nèi)，近百年來(lái)個(gè)人征信行業(yè)基本形成了四種發(fā)展模式：公共征信模式、市場(chǎng)化征信模式、會(huì)員制征信模式以及“政府+市場(chǎng)”混合征信模式。市場(chǎng)化模式是服務(wù)“提供機(jī)制”的市場(chǎng)化，個(gè)人征信市場(chǎng)化意味著允許民間機(jī)構(gòu)開辦個(gè)人征信業(yè)務(wù)。當(dāng)下，市場(chǎng)化個(gè)人征信模式在全球經(jīng)濟(jì)體中的占比逐漸增加，尤其在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和開放水平較高的國(guó)家中逐漸成為主流模式。正如行業(yè)專家朱煥啟指出，根據(jù)世界銀行發(fā)布的《2020營(yíng)商環(huán)境報(bào)告（DB2020）》，在營(yíng)商環(huán)境便利度排名前20的經(jīng)濟(jì)體中，有市場(chǎng)化個(gè)人征信機(jī)構(gòu)的經(jīng)濟(jì)體占比高達(dá)95%，僅有市場(chǎng)化個(gè)人征信機(jī)構(gòu)的經(jīng)濟(jì)體占比約65%。這些民營(yíng)征信體系較為完善的國(guó)家，信息保護(hù)力度、普惠金融發(fā)展質(zhì)量以及經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平均較高。

市場(chǎng)化個(gè)人征信機(jī)構(gòu)的培育、發(fā)展壯大與營(yíng)商環(huán)境的優(yōu)化相輔相成。近年來(lái)，我國(guó)一直在進(jìn)行個(gè)人征信市場(chǎng)化的探索，將競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制和市場(chǎng)力量引入到征信服務(wù)的供給之中，構(gòu)建“政府+市場(chǎng)”雙輪驅(qū)動(dòng)的征信市場(chǎng)發(fā)展模式。在2006年，中國(guó)人民銀行征信中心成立（下文簡(jiǎn)稱“央行征信中心”），自此形成政府主導(dǎo)的個(gè)人征信格局。央行征信管理局局長(zhǎng)萬(wàn)存知曾指出，央行征信中心的業(yè)務(wù)難以對(duì)持牌金融機(jī)構(gòu)以外的債務(wù)人負(fù)債信息做到全覆蓋。這客觀上要求在央行征信中心之外，再培育一些社會(huì)征信機(jī)構(gòu)，主要在持牌金融機(jī)構(gòu)之外，采集債務(wù)人的信用信息提供征信服務(wù)，實(shí)現(xiàn)與央行征信中心錯(cuò)位發(fā)展、功能互補(bǔ)?？傊瑐€(gè)人征信的市場(chǎng)化不僅有利于拓寬個(gè)人征信范圍與征信社會(huì)覆蓋面，更好地規(guī)范征信市場(chǎng)和服務(wù)實(shí)體經(jīng)濟(jì)，提高經(jīng)濟(jì)運(yùn)行效率，也是貫徹落實(shí)近年來(lái)黨中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于推進(jìn)社會(huì)信用體系建設(shè)、持續(xù)簡(jiǎn)政放權(quán)、優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境等一系列方針政策的重要舉措。

二、嚴(yán)格管制下我國(guó)個(gè)人征信發(fā)展困境

2013年《征信業(yè)管理?xiàng)l例》確立了中國(guó)征信業(yè)在有限監(jiān)管下的市場(chǎng)化發(fā)展方向。與企業(yè)征信不同，個(gè)人征信行業(yè)涉及隱私保護(hù)等問題，因此監(jiān)管思路也存在較大差異：個(gè)人征信經(jīng)營(yíng)者在市場(chǎng)準(zhǔn)入方面存在較大的限制，應(yīng)經(jīng)監(jiān)管機(jī)構(gòu)嚴(yán)格審批。直至目前，僅兩家征信機(jī)構(gòu)獲得個(gè)人征信牌照，其中一家尚未正式運(yùn)行?；厮菸覈?guó)個(gè)人征信市場(chǎng)的建設(shè)歷程，我國(guó)個(gè)人征信市場(chǎng)化仍未取得突破性進(jìn)展，存在個(gè)人征信準(zhǔn)入管制過嚴(yán)、政府過度干預(yù)市場(chǎng)、準(zhǔn)入細(xì)則不透明等問題。比如，缺乏明確公開的個(gè)人征信準(zhǔn)入細(xì)則，已獲批的個(gè)人征信公司，大股東與政府存在密切關(guān)系，有的征信公司不僅是“運(yùn)動(dòng)員”，而且具有影響“裁判員”的隱性權(quán)力，征信機(jī)構(gòu)市場(chǎng)化色彩不足。這些現(xiàn)狀未能及時(shí)推進(jìn)行業(yè)的快速繁榮發(fā)展，并且有可能背離了優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境與構(gòu)建法治政府的內(nèi)在要求。

中國(guó)央行在2015年初印發(fā)了《關(guān)于做好個(gè)人征信業(yè)務(wù)準(zhǔn)備工作的通知》，要求當(dāng)時(shí)的芝麻信用等八家機(jī)構(gòu)做好個(gè)人征信業(yè)務(wù)試點(diǎn)工作，計(jì)劃下發(fā)個(gè)人征信牌照。在試點(diǎn)籌備階段，這八家機(jī)構(gòu)推出了基于大數(shù)據(jù)的個(gè)人征信產(chǎn)品，如芝麻信用、騰訊征信等。然而，后來(lái)監(jiān)管者認(rèn)為，在個(gè)人征信業(yè)務(wù)的獨(dú)立性、個(gè)人信息隱私權(quán)益保護(hù)、公正性三個(gè)方面，上述待批機(jī)構(gòu)沒有一家能夠達(dá)到監(jiān)管要求。中國(guó)人民銀行由此轉(zhuǎn)變了先前民營(yíng)機(jī)構(gòu)可獨(dú)立申請(qǐng)個(gè)人征信牌照的發(fā)展思路，審慎發(fā)放個(gè)人征信牌照。

政府與市場(chǎng)“聯(lián)合共建”似乎成為了近年獲取牌照的思路。中國(guó)互聯(lián)網(wǎng)金融協(xié)會(huì)與上述八家待批機(jī)構(gòu)聯(lián)合共建百行征信，并于2018年2月22日獲得我國(guó)首張個(gè)人征信業(yè)務(wù)牌照。其中，互金協(xié)會(huì)持股36%，其他八個(gè)股東分別持股8%。據(jù)監(jiān)管者的定位，百行征信主要通過互聯(lián)網(wǎng)征信，向互聯(lián)網(wǎng)金融消費(fèi)者提供服務(wù)，與央行傳統(tǒng)征信業(yè)務(wù)形成互補(bǔ)。但長(zhǎng)期“一家獨(dú)大”的百行征信也面臨著一些瓶頸。比如，百行征信成立后，征信專家吳晶妹仍指出，我國(guó)征信市場(chǎng)的主要矛盾仍未解決，即人民大眾對(duì)多樣化機(jī)構(gòu)、多層次與多福利的征信產(chǎn)品和服務(wù)的需要，與現(xiàn)有征信機(jī)構(gòu)單調(diào)、產(chǎn)品和服務(wù)同質(zhì)化、不能滿足需要的矛盾依舊存在。當(dāng)前征信服務(wù)的現(xiàn)狀與行業(yè)市場(chǎng)化的理想之間存在較大背離。我國(guó)的民營(yíng)征信機(jī)構(gòu)覆蓋率較低，已成為營(yíng)商環(huán)境建設(shè)中的短板，進(jìn)而影響了中國(guó)在一些指標(biāo)上的全球排名。作為世行《2020營(yíng)商環(huán)境報(bào)告（DB2020）》十項(xiàng)評(píng)估指標(biāo)之一，中國(guó)“獲得信貸”（Getting Credit）排名近四年卻在下跌，由全球第62名跌至第80名，成為營(yíng)商環(huán)境的短板。這一短板嚴(yán)重影響中國(guó)營(yíng)商環(huán)境的整體排名，亟須予以改善。

總之，我國(guó)民營(yíng)征信機(jī)構(gòu)覆蓋率較低，除央行征信中心以外，當(dāng)前百行征信、樸道征信兩家持牌機(jī)構(gòu)大股東在股權(quán)結(jié)構(gòu)與人事構(gòu)成方面均體現(xiàn)出政府背景。由于樸道征信尚未正式開展業(yè)務(wù)，中國(guó)當(dāng)前僅一家持牌市場(chǎng)化個(gè)人征信機(jī)構(gòu)在正式運(yùn)營(yíng)，與世界第二大經(jīng)濟(jì)體身份很不相稱。個(gè)人征信行業(yè)的市場(chǎng)活力沒有被充分激發(fā)，服務(wù)水平仍有很大的提升空間，監(jiān)管政策值得反思。

三、個(gè)人征信行業(yè)監(jiān)管的法治路徑優(yōu)化

當(dāng)前，中國(guó)個(gè)人征信業(yè)的監(jiān)管實(shí)際上主要表現(xiàn)為過度準(zhǔn)入管制，持牌經(jīng)營(yíng)的市場(chǎng)化個(gè)人征信機(jī)構(gòu)極為有限，行業(yè)缺乏充分市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，影響了征信產(chǎn)品與服務(wù)質(zhì)量，特別是在個(gè)人信貸領(lǐng)域，不利于防范金融風(fēng)險(xiǎn)。從法治視角考察我國(guó)個(gè)人征信業(yè)的監(jiān)管邏輯可知，過度準(zhǔn)入管制在合法性與必要性等方面存在再思考的余地。

近年來(lái)，國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人高度重視個(gè)人征信業(yè)的發(fā)展及其存在的問題。2020年5月，《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于新時(shí)代加快完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的意見》要求“健全覆蓋全社會(huì)的征信體系”。李克強(qiáng)總理于2020年11月25日主持召開國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議，會(huì)議決定“促進(jìn)征信業(yè)發(fā)展提質(zhì)的措施”，“積極穩(wěn)妥推進(jìn)個(gè)人征信機(jī)構(gòu)準(zhǔn)入，加大征信業(yè)開放力度”。2020年12月25日，中國(guó)人民銀行副行長(zhǎng)陳雨露在國(guó)務(wù)院政策例行吹風(fēng)會(huì)上指出“中國(guó)征信市場(chǎng)的發(fā)展將迎來(lái)黃金發(fā)展期。征信業(yè)堅(jiān)持市場(chǎng)化、法治化和科技化的發(fā)展方向”。2021年1月，中國(guó)人民銀行發(fā)布《征信業(yè)務(wù)管理辦法（征求意見稿）》。

上述征信行業(yè)新動(dòng)態(tài)均表明：市場(chǎng)化征信機(jī)構(gòu)已成為推動(dòng)行業(yè)發(fā)展、持續(xù)優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境的重要力量。尤其在全面深化體制改革、政府依法簡(jiǎn)政放權(quán)的大背景下，我國(guó)征信行業(yè)必須堅(jiān)持市場(chǎng)化與法治化發(fā)展方向。我們認(rèn)為，應(yīng)高度重視習(xí)近平總書記提出的“法治是最好的營(yíng)商環(huán)境”這一命題，結(jié)合《優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境條例》等近年重要規(guī)范所確立的法治精神和具體要求，分析個(gè)人征信領(lǐng)域的監(jiān)管邏輯與規(guī)制手段存在的弊端，從如下路徑調(diào)整個(gè)人征信業(yè)的監(jiān)管政策：

第一，監(jiān)管者應(yīng)調(diào)整監(jiān)管重心，放松準(zhǔn)入管制，促進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)，提升事中事后的監(jiān)管質(zhì)效。市場(chǎng)化改革的本質(zhì)在于“政府瘦身”與“市場(chǎng)回歸”。在過去較長(zhǎng)時(shí)間，實(shí)踐中個(gè)人征信業(yè)的過度準(zhǔn)入管制，致使市場(chǎng)缺乏競(jìng)爭(zhēng)，造成少量征信機(jī)構(gòu)寡頭壟斷局面，可能涉嫌“濫用行政權(quán)力排除、限制競(jìng)爭(zhēng)”（《條例》第21條）。市場(chǎng)化與法治化要求“最大限度減少政府對(duì)市場(chǎng)資源的直接配置，最大限度減少政府對(duì)市場(chǎng)活動(dòng)的直接干預(yù)，加強(qiáng)和規(guī)范事中事后監(jiān)管” （《條例》第3條）、“以市場(chǎng)主體需求為導(dǎo)向，以深刻轉(zhuǎn)變政府職能為核心”（《條例》第4條）。我國(guó)個(gè)人征信市場(chǎng)的空間巨大，但縱觀其過去的十多年，發(fā)展速度尚不容樂觀，市場(chǎng)可容納多家個(gè)人征信機(jī)構(gòu)，未來(lái)應(yīng)該存在一個(gè)多層次、多元化的個(gè)人征信體系。無(wú)論是進(jìn)一步提升中國(guó)在世行營(yíng)商環(huán)境報(bào)告排名，還是促進(jìn)個(gè)人征信業(yè)產(chǎn)品質(zhì)量與服務(wù)水平，均應(yīng)及時(shí)放松個(gè)人征信業(yè)的準(zhǔn)入機(jī)制，推動(dòng)行業(yè)的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，用政府權(quán)力的“減法”換取市場(chǎng)活力的“加法”，通過多元生產(chǎn)者間的競(jìng)爭(zhēng)降低成本、提高效率和質(zhì)量。

監(jiān)管在放寬準(zhǔn)入的同時(shí)，注重強(qiáng)化事中事后的規(guī)范化監(jiān)管，并將監(jiān)管與行業(yè)激勵(lì)相結(jié)合。政府以完善行業(yè)法規(guī)為基礎(chǔ)，對(duì)征信業(yè)務(wù)實(shí)施分類監(jiān)管，按征信對(duì)象、業(yè)務(wù)類型等不同采取差異化監(jiān)管措施，對(duì)非征信數(shù)據(jù)報(bào)告類的征信業(yè)務(wù)實(shí)施包容審慎監(jiān)管;將監(jiān)管重心調(diào)整到對(duì)征信業(yè)務(wù)行為的規(guī)制，比如要求征信機(jī)構(gòu)保障消費(fèi)者接入、查詢和修改其信息的權(quán)利;對(duì)征信企業(yè)間的勾結(jié)串通或利益輸送往來(lái)的規(guī)制;規(guī)范征信企業(yè)的信息披露制度等。

值得注意的是，當(dāng)下許多平臺(tái)的類征信業(yè)務(wù)正進(jìn)行著合規(guī)化轉(zhuǎn)型，積極申領(lǐng)個(gè)人征信牌照。以螞蟻集團(tuán)為例，2021年4月12日，人民銀行等金融管理部門再次聯(lián)合約談螞蟻集團(tuán)，并督促螞蟻集團(tuán)形成了全面可行的整改方案。其中一項(xiàng)重要的整改內(nèi)容就是“打破信息壟斷，嚴(yán)格落實(shí)《征信業(yè)管理?xiàng)l例》要求，依法持牌經(jīng)營(yíng)個(gè)人征信業(yè)務(wù)，遵循‘合法、最低、必要原則收集和使用個(gè)人信息，保障個(gè)人和國(guó)家信息安全?！?隨后，螞蟻集團(tuán)發(fā)文回應(yīng)，將“申設(shè)個(gè)人征信公司，依法持牌、合法合規(guī)經(jīng)營(yíng)個(gè)人征信業(yè)務(wù)，加強(qiáng)個(gè)人資訊保護(hù)，有效防范數(shù)據(jù)濫用”。此次整改也成為類征信業(yè)務(wù)的革新契機(jī)。如若監(jiān)管層為螞蟻集團(tuán)下發(fā)了個(gè)人征信牌照，其“合規(guī)路徑”也將成為其他平臺(tái)“類征信”業(yè)態(tài)合規(guī)轉(zhuǎn)型的風(fēng)向標(biāo)。

第二，突破“政企不分”的企業(yè)發(fā)展固有困境，“政府背景”不應(yīng)成為個(gè)人征信牌照的無(wú)形要求，更不應(yīng)當(dāng)成為企業(yè)隱性的競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)。當(dāng)前，個(gè)人征信領(lǐng)域“政府做市場(chǎng)”的管制慣性仍然頑強(qiáng)地存在。從現(xiàn)有兩家市場(chǎng)化個(gè)人征信機(jī)構(gòu)的股權(quán)結(jié)構(gòu)和人事結(jié)構(gòu)來(lái)看，“政府背景”事實(shí)上成為個(gè)人征信業(yè)“無(wú)形”的準(zhǔn)入門檻，恐不符合“公開透明”（《條例》第4條）、“統(tǒng)一開放”（《條例》第5條）、“權(quán)利平等、機(jī)會(huì)平等、規(guī)則平等”（《條例》第10條）的法治精神要求。企業(yè)主體自身市場(chǎng)化不足，將來(lái)可能會(huì)引發(fā)新的行業(yè)發(fā)展困境。

民商法專家方流芳曾指出，公司在近代中國(guó)從短暫興起跌進(jìn)困境，主要原因在于“政企不分”的死結(jié)沒有解開?！肮贍I(yíng)”“官辦”“官督商辦”的傳統(tǒng)根深蒂固。而只有當(dāng)公司作為民事主體獨(dú)立存在以后，它才能從行政性壟斷的載體變?yōu)橥苿?dòng)競(jìng)爭(zhēng)的工具。是故，真正的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)、法治經(jīng)濟(jì)需要堅(jiān)決維護(hù)公平競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)環(huán)境，即“政府背景”不應(yīng)成為個(gè)人征信行業(yè)的隱形準(zhǔn)入門檻，行業(yè)的準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)更為公開透明，為民營(yíng)資本乃至外資進(jìn)入個(gè)人征信領(lǐng)域創(chuàng)造良好的制度環(huán)境，營(yíng)造公平的、充分的競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)。