芻議新型舉國(guó)體制

劉亞東

較之計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期的舉國(guó)體制，中國(guó)的新型舉國(guó)體制無論形式還是內(nèi)容都應(yīng)該發(fā)展和創(chuàng)新，必須在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下發(fā)揮作用。使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用，是新型舉國(guó)體制的根本遵循。

2017年以來，美國(guó)在高新技術(shù)領(lǐng)域?qū)χ袊?guó)企業(yè)、高等院校、研究機(jī)構(gòu)的制裁和封鎖不斷加碼，迄今中國(guó)已有近300家企業(yè)、組織或個(gè)人被列入“實(shí)體清單”。于是很多人提出，用舉國(guó)體制來解決我們的“卡脖子”問題。這種主張?jiān)诰W(wǎng)上和網(wǎng)下都引起熱議。

在我看來，對(duì)舉國(guó)體制做出客觀理性的分析和判斷，要義有三：其一，肯定它的有效性和歷史功績(jī);其二，承認(rèn)它的局限性，進(jìn)而興利除弊;其三，新型舉國(guó)體制必須在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下發(fā)揮作用。

一、舉國(guó)體制演繹了集中力量辦大事的光榮與輝煌

舉國(guó)體制體現(xiàn)了社會(huì)主義國(guó)家集中力量辦大事的政治優(yōu)勢(shì)。和計(jì)劃經(jīng)濟(jì)一樣，中國(guó)的舉國(guó)體制來源于蘇聯(lián)。所謂舉國(guó)體制，是指國(guó)家集中配置有限的資源，最大限度調(diào)動(dòng)社會(huì)各方面力量，以實(shí)現(xiàn)特定目標(biāo)的工作體系和運(yùn)行機(jī)制。作為舉國(guó)體制的表征，集中力量辦大事是一種非均衡發(fā)展戰(zhàn)略。有限資源的集中使用，可以讓某些尖端技術(shù)或重大項(xiàng)目在短時(shí)間內(nèi)實(shí)現(xiàn)超越國(guó)家總體實(shí)力的跨越式發(fā)展。

新中國(guó)成立后，在運(yùn)用舉國(guó)體制方面有著豐富的實(shí)踐，比如1956年出臺(tái)的《12年科學(xué)技術(shù)發(fā)展規(guī)劃》、“兩彈一星”以及《國(guó)家中長(zhǎng)期科學(xué)和技術(shù)發(fā)展規(guī)劃綱要（2006—2020）》的重大專項(xiàng)等。

上世紀(jì)50年代初，朝鮮戰(zhàn)場(chǎng)上彌漫出來的核訛詐硝煙，讓中國(guó)人下定決心要搞出自己的核武器。然而，中蘇關(guān)系逐漸惡化以及60年代初的嚴(yán)重自然災(zāi)害，讓剛剛起步的原子彈工程差一點(diǎn)夭折。

1961年，國(guó)防工業(yè)委員會(huì)工作會(huì)議在北戴河召開。議題凝重而尖銳：蘇聯(lián)老大哥縮回援助之手后，中國(guó)的核武器項(xiàng)目還能不能再搞下去。賀龍、聶榮臻、羅瑞卿等幾位將帥的態(tài)度勿庸置疑。陳毅更是個(gè)性鮮明地操著鄉(xiāng)音說：“中國(guó)人就是把褲子當(dāng)了，也要把原子彈搞出來。”持反對(duì)意見的人也針鋒相對(duì)：“老總啊，你還是把褲子提上吧，光著屁股是搞不了原子彈的。”

要原子彈還是要吃飯，一個(gè)關(guān)乎國(guó)計(jì)，一個(gè)關(guān)乎民生。缺少核盾牌，戰(zhàn)爭(zhēng)的威脅始終懸在頭頂。而老百姓沒飯吃，社會(huì)無法穩(wěn)定。最終毛澤東拍板：“對(duì)尖端武器的研究試制工作，仍應(yīng)抓緊進(jìn)行，不能放松或下馬。”

1962年11月17日，劉少奇在中央政治局會(huì)議上宣布，經(jīng)毛澤東批準(zhǔn)，中共中央決定由15人組成中央專門委員會(huì)，簡(jiǎn)稱“中央專委”。中央專委起初專門負(fù)責(zé)領(lǐng)導(dǎo)原子彈的研制，1965年3月以后又加上了導(dǎo)彈。中央專委由國(guó)務(wù)院總理周恩來任主任，其余14人中，有包括聶榮臻在內(nèi)的7名副總理和7名政府部長(zhǎng)。

原子彈的研制僅新材料就需要5600多種，非動(dòng)員全國(guó)的科技力量不可。在中央專委的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，政府主導(dǎo)了決策、評(píng)審、管理、協(xié)調(diào)、研究和使用的全過程。黨政軍民、各行各業(yè)都為原子彈研制大開綠燈。先后有26個(gè)部委、20個(gè)省區(qū)的900多家科研機(jī)構(gòu)、大專院校和工廠參加攻關(guān)會(huì)戰(zhàn)。

1964年10月16日15時(shí)，中國(guó)第一顆原子彈爆炸成功。中國(guó)由此成為世界上第五個(gè)擁有核爆炸能力的國(guó)家。此前3個(gè)多月，“東風(fēng)二號(hào)”中近程地地導(dǎo)彈于1964年6月29日試射成功。1966年10月27日9時(shí)整，核導(dǎo)彈轟鳴著從發(fā)射陣地直插蒼穹。9分14秒后，羅布泊彈著區(qū)傳來核導(dǎo)彈精確命中目標(biāo)、在預(yù)定高度實(shí)現(xiàn)核爆炸的消息?！皟蓮棥苯Y(jié)合，終于使中國(guó)具備了真正意義上的核威懾力量。三年半以后，1970年4月23日，“東方紅一號(hào)”人造地球衛(wèi)星發(fā)射成功。

從“兩彈一星”到戰(zhàn)略核潛艇，從三峽工程到青藏鐵路，從載人航天到超級(jí)計(jì)算，從月表取壤到登陸火星……舉國(guó)體制的杰作一次又一次地演繹著集中力量辦大事的光榮與輝煌。

舉國(guó)體制根植于我們的傳統(tǒng)文化。不同于西方社會(huì)，中國(guó)歷史上自秦始皇以后，再?zèng)]有出現(xiàn)像管仲、呂不韋那樣在政治上也能叱咤風(fēng)云的商人。漢武帝在文化上“罷黜百家，獨(dú)尊儒術(shù)”，在經(jīng)濟(jì)上施行“鹽鐵專營(yíng)”，更催生“大一統(tǒng)”的中國(guó)傳統(tǒng)文化特質(zhì)，其后傳承2000余年，從而為當(dāng)代中國(guó)集中力量辦大事的倫理和精神提供了發(fā)育的沃土。

“兩彈一星”是在特殊時(shí)代背景中誕生的。1945年第一顆原子彈爆炸成功，1946年第一臺(tái)通用數(shù)字電子計(jì)算機(jī)亮相，1947年半導(dǎo)體晶體管出現(xiàn)，其后集成電路問世……世界新技術(shù)革命與剛剛建立的新中國(guó)不期而遇。面對(duì)那個(gè)滿目瘡痍、一窮二白的爛攤子和險(xiǎn)惡的國(guó)際環(huán)境，為實(shí)現(xiàn)國(guó)家戰(zhàn)略目標(biāo)，集成全社會(huì)人力、物力、財(cái)力，組織實(shí)施一系列重大工程，這成為中國(guó)共產(chǎn)黨奪取政權(quán)后的必然選擇，它讓新中國(guó)站穩(wěn)了腳跟。

二、用舉國(guó)體制包打天下的想法既不客觀也不現(xiàn)實(shí)

但不可否認(rèn)，集中力量辦大事要付出巨大的民生代價(jià)。同時(shí)，無論主觀動(dòng)機(jī)如何，“集中力量”辦出的大事客觀上難以保證全是對(duì)事和好事。而且，正是由于“集中力量”，一旦出錯(cuò)，造成的損失和危害也更具災(zāi)難性。我們的國(guó)家也確曾為此付出過高昂代價(jià)。

此外，以往舉國(guó)體制下的集中力量辦大事以計(jì)劃經(jīng)濟(jì)為前提，其消極面往往還表現(xiàn)為：短期的高效率掩蓋了長(zhǎng)期的低效率，時(shí)間的高效率掩蓋了經(jīng)濟(jì)的低效率，個(gè)案的高效率掩蓋了整體的低效率。

從市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)角度看，原子彈是另類。因?yàn)樗皇巧唐?，沒有成本和知識(shí)產(chǎn)權(quán)等問題，也不用考慮市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力。甚至在很多情形下，人們對(duì)它的關(guān)注是有無，而不是好壞。所以，“兩彈一星”精神沒有過時(shí)，但以往舉國(guó)體制作為當(dāng)今發(fā)展科學(xué)和技術(shù)的一種體制安排，不具有普遍意義。

先說科學(xué)。科學(xué)有自己的發(fā)展規(guī)律。特別是基礎(chǔ)科學(xué)研究，其目的是揭示宇宙本質(zhì)，探索自然奧秘，有著強(qiáng)烈的非功利屬性。任何一種科學(xué)發(fā)現(xiàn)或成果，都必須在適宜的學(xué)術(shù)氛圍中經(jīng)過自由探索取得，而不可能在運(yùn)動(dòng)式的突擊中完成。比如萬有引力定律，它是特定時(shí)代的特定科學(xué)家，在特定環(huán)境里激發(fā)特定靈感的產(chǎn)物，而不可能是攻關(guān)或者會(huì)戰(zhàn)的結(jié)果。

再說技術(shù)。從縱向看，技術(shù)的發(fā)展是一個(gè)持續(xù)漸進(jìn)、永無止境的過程，而且需要市場(chǎng)的牽引和創(chuàng)新生態(tài)的培育。中國(guó)亟待攻克的所有核心技術(shù)都不是靜止的堡壘，而是日新月異、動(dòng)態(tài)發(fā)展的過程。人們關(guān)注它們從0到1，同樣也關(guān)注從1到10，到100，到1000……

就拿高端芯片制造來說，英特爾公司創(chuàng)始人之一戈登·摩爾1965年提出了著名的摩爾定律：當(dāng)價(jià)格不變時(shí)，集成電路上可容納的晶體管數(shù)量，每18到24個(gè)月便會(huì)增加一倍，性能也提升一倍。摩爾定律揭示了信息技術(shù)進(jìn)步的速度，持續(xù)了半個(gè)多世紀(jì)。如果在以往舉國(guó)體制下發(fā)展集成電路，長(zhǎng)期不計(jì)成本的大規(guī)模投入，無論如何都令人無法想象。

從橫向看，卡脖子的現(xiàn)象在各行各業(yè)普遍存在。而且，卡脖子清單上的絕大多數(shù)項(xiàng)目都不是單一的產(chǎn)品或技術(shù)，而是產(chǎn)品集群或技術(shù)集群。顯然，以往舉國(guó)體制無法解決制約中國(guó)現(xiàn)代化進(jìn)程的這些量大面廣的核心技術(shù)瓶頸問題。

在路徑比較清晰的條件下實(shí)現(xiàn)某個(gè)具體目標(biāo)，舉國(guó)體制每每表現(xiàn)出驚人的效能。比如，在一些缺乏群眾基礎(chǔ)的體育比賽項(xiàng)目中，我們的運(yùn)動(dòng)員仍能破紀(jì)錄、奪金牌，為國(guó)爭(zhēng)光。但是，重大科學(xué)發(fā)現(xiàn)及理論突破、原創(chuàng)性技術(shù)發(fā)明及創(chuàng)新，通常都是舉國(guó)體制力所不能及的。

科學(xué)研究和技術(shù)開發(fā)的很多重大難題都具有高度不確定性，用舉國(guó)體制來包打天下的想法既不客觀，也不現(xiàn)實(shí)。美國(guó)上世紀(jì)70年代試圖用舉國(guó)體制來攻克癌癥，卻以失敗告終，便是一個(gè)例證。

事實(shí)上，西方發(fā)達(dá)國(guó)家也有許多國(guó)家科技發(fā)展計(jì)劃，如歐洲的尤里卡計(jì)劃，日本的科學(xué)技術(shù)立國(guó)戰(zhàn)略，美國(guó)的曼哈頓工程、阿波羅登月計(jì)劃、星球大戰(zhàn)計(jì)劃等。

半導(dǎo)體產(chǎn)業(yè)是戰(zhàn)略性、基礎(chǔ)性、先導(dǎo)性產(chǎn)業(yè)。20世紀(jì)80年代，日本憑借低價(jià)格、高質(zhì)量等優(yōu)勢(shì)，不斷搶占市場(chǎng)份額，嚴(yán)重威脅美國(guó)的龍頭老大地位。1986年，日本首次以44%的市場(chǎng)份額超越美國(guó)。而且，當(dāng)時(shí)全球半導(dǎo)體市場(chǎng)排名前三位的都是日本公司，排名前十位的公司中日本占了6家，美國(guó)僅有3家。

為提高在集成電路設(shè)計(jì)和制造方面的競(jìng)爭(zhēng)力并奪回優(yōu)勢(shì)地位，美國(guó)仿效日本組織大規(guī)模集成電路技術(shù)合作研究的模式，于1987年由美國(guó)國(guó)防科學(xué)委員會(huì)和半導(dǎo)體協(xié)會(huì)共同牽頭成立“半導(dǎo)體制造技術(shù)戰(zhàn)略聯(lián)盟（SEMATECH）”。SEMATECH最初包括AT&T、IBM、Intel等11家半導(dǎo)體企業(yè)，后來發(fā)展成13家半導(dǎo)體私營(yíng)公司與國(guó)防部所屬機(jī)構(gòu)共同參與的研發(fā)聯(lián)合體。

半導(dǎo)體產(chǎn)業(yè)的發(fā)展往往需要全產(chǎn)業(yè)鏈的上中下游聯(lián)動(dòng)，而SEMATECH正是協(xié)調(diào)這種聯(lián)動(dòng)機(jī)制的組織。作為非營(yíng)利組織，SEMATECH有一個(gè)中心管理機(jī)構(gòu)，研究人員和管理人員都來自各成員企業(yè)。在SEMATECH的運(yùn)行機(jī)制中，政府的職能除了經(jīng)費(fèi)投入，主要體現(xiàn)在協(xié)調(diào)國(guó)防部所屬機(jī)構(gòu)與成員企業(yè)的關(guān)系，并以SEMATECH董事會(huì)和技術(shù)顧問委員會(huì)成員的身份，制定規(guī)則、監(jiān)督管理以及評(píng)價(jià)技術(shù)進(jìn)步狀況。

美國(guó)通常強(qiáng)調(diào)政府不干預(yù)市場(chǎng)和企業(yè)，所以SEMATECH的出現(xiàn)十分引人注目。1987年啟動(dòng)后運(yùn)行到1995年，SEMATECH終于幫助美國(guó)半導(dǎo)體產(chǎn)業(yè)重新坐上世界第一把交椅。耐人尋味的是，隨著SEMATECH順利運(yùn)轉(zhuǎn)，美國(guó)政府于1996年退出了該組織。

美國(guó)及西方其他發(fā)達(dá)國(guó)家實(shí)施其科技發(fā)展計(jì)劃過程中，在體現(xiàn)國(guó)家意志的同時(shí)，更多地引入了市場(chǎng)機(jī)制，這是值得我們學(xué)習(xí)和借鑒的。

三、新型舉國(guó)體制具有更加豐富的內(nèi)涵與外延

較之計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期的舉國(guó)體制，中國(guó)的新型舉國(guó)體制無論形式還是內(nèi)容都應(yīng)該發(fā)展和創(chuàng)新，必須在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下發(fā)揮作用。使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用，是新型舉國(guó)體制的根本遵循，具體包括以下幾個(gè)方面。

第一，摒棄“中國(guó)和外國(guó)”思維。應(yīng)該明確這樣的理念，新型舉國(guó)體制的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)都不是閉關(guān)自守，因?yàn)橹袊?guó)沒有能力也沒有必要與全世界競(jìng)爭(zhēng)。當(dāng)代科學(xué)、技術(shù)以及相關(guān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展到這樣的程度，以至于任何國(guó)家都不可能在每個(gè)技術(shù)領(lǐng)域都做到世界第一;任何國(guó)家都不可能完全依靠自己的力量解決所有的創(chuàng)新難題。實(shí)行新型舉國(guó)體制，要求我們以更加開放的心態(tài)擁抱全球創(chuàng)新，努力融入世界產(chǎn)業(yè)鏈，積極參與國(guó)際分工與合作。同時(shí)，要把盡可能多的核心技術(shù)掌握在自己手里，形成有效的制衡和交換能力，以擺脫對(duì)國(guó)外技術(shù)單方面依賴的困境。

第二，轉(zhuǎn)變政府職能。重大攻關(guān)項(xiàng)目一般都具有基礎(chǔ)性、公共性和通用性等特點(diǎn)，因而離不開政府的統(tǒng)籌和布局。但新型舉國(guó)體制應(yīng)當(dāng)規(guī)避以往走過的彎路，特別要破解盲目上馬、政府包辦、不計(jì)成本等老大難問題。建立科學(xué)化、民主化的目標(biāo)任務(wù)決策機(jī)制，是新型舉國(guó)體制的題中應(yīng)有之義。在實(shí)施過程中，政府推動(dòng)項(xiàng)目的方法和手段也應(yīng)當(dāng)改變，要在更大程度上實(shí)現(xiàn)從領(lǐng)導(dǎo)到引導(dǎo)、從指揮到服務(wù)、從定規(guī)劃到定規(guī)則的角色轉(zhuǎn)換。

第三，深化科技體制改革。由于突出強(qiáng)調(diào)社會(huì)資源融合與系統(tǒng)能力集成，所以新型舉國(guó)體制應(yīng)能更加有效地統(tǒng)籌各方面力量，以柔性方式更好地滿足技術(shù)創(chuàng)新的需求。在新型舉國(guó)體制架構(gòu)內(nèi)，必須賦予研發(fā)單位獨(dú)立、完整的法人格和自主權(quán);鼓勵(lì)新型研發(fā)機(jī)構(gòu)探索各種符合創(chuàng)新規(guī)律的管理模式;將重大項(xiàng)目的實(shí)施與研發(fā)機(jī)構(gòu)的能力建設(shè)結(jié)合起來;以任務(wù)為導(dǎo)向，利益為驅(qū)動(dòng)，項(xiàng)目為紐帶，構(gòu)建生機(jī)盎然的“政產(chǎn)學(xué)研用”協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)的創(chuàng)新群落和戰(zhàn)略科技力量體系。

第四，營(yíng)造創(chuàng)新生態(tài)系統(tǒng)。作為新型舉國(guó)體制的攻堅(jiān)目標(biāo)，半導(dǎo)體芯片、航空發(fā)動(dòng)機(jī)之類的技術(shù)集群或產(chǎn)品集群往往都依托于創(chuàng)新生態(tài)，而這種創(chuàng)新生態(tài)通常是世界各國(guó)成百上千家企業(yè)在數(shù)十年的競(jìng)爭(zhēng)與合作中構(gòu)建的。任何國(guó)家要想提升自己的創(chuàng)新體系效能，必須實(shí)現(xiàn)創(chuàng)新治理能力現(xiàn)代化，包括持續(xù)優(yōu)化自己的創(chuàng)新生態(tài)系統(tǒng)。所以，新型舉國(guó)體制只有與創(chuàng)新生態(tài)系統(tǒng)產(chǎn)生良性交流與互動(dòng)，才能獲得更具生命力的全球競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)。

第五，發(fā)揮企業(yè)主體、主導(dǎo)和主角作用。關(guān)鍵核心技術(shù)創(chuàng)新性強(qiáng)、發(fā)展變化快，而且面臨更大的市場(chǎng)不確定性。所以，必須注重在與市場(chǎng)需求的耦合中創(chuàng)造價(jià)值，用市場(chǎng)需求倒逼前端技術(shù)創(chuàng)新。在此過程中，企業(yè)必須當(dāng)仁不讓地發(fā)揮主體、主導(dǎo)和主角作用。經(jīng)過改革開放40多年快速發(fā)展，我國(guó)已經(jīng)擁有一大批優(yōu)秀高新技術(shù)企業(yè)。它們作為國(guó)民經(jīng)濟(jì)中最活躍、最富有創(chuàng)造性的要素，應(yīng)該成為新型舉國(guó)體制的中流砥柱。

第六，構(gòu)建開放的平臺(tái)。以國(guó)家政策和資金為引導(dǎo)，廣泛吸納各方面力量（包括國(guó)外力量）參與，鼓勵(lì)不同市場(chǎng)主體運(yùn)用市場(chǎng)機(jī)制開展合作。國(guó)有研究機(jī)構(gòu)和企事業(yè)單位無疑將繼續(xù)發(fā)揮重要作用，但民營(yíng)企業(yè)作為新鮮血液的注入，將成為新型舉國(guó)體制的新引擎，也是區(qū)別以往舉國(guó)體制的最顯著標(biāo)志。

第七，投融資渠道多元化。重大攻關(guān)項(xiàng)目的投資通常都是規(guī)模大、周期長(zhǎng)、風(fēng)險(xiǎn)高，在以往舉國(guó)體制中全部由政府承擔(dān)。但是，財(cái)政砸錢的單一模式今天難于為可持續(xù)創(chuàng)新和發(fā)展提供保障。隨著社會(huì)資本不斷壯大，新型舉國(guó)體制的項(xiàng)目實(shí)施現(xiàn)在完全可以做到政府不唱獨(dú)角戲，改由包括風(fēng)險(xiǎn)投資在內(nèi)的社會(huì)各方面力量合作完成。多元化的投融資渠道是新型舉國(guó)體制的必然選擇。

第八，保護(hù)知識(shí)產(chǎn)權(quán)。為充分調(diào)動(dòng)參與主體的積極性，新型舉國(guó)體制應(yīng)根據(jù)創(chuàng)新活動(dòng)的規(guī)律和特點(diǎn)，建立目標(biāo)考核體系并制定知識(shí)產(chǎn)權(quán)激勵(lì)方案;探索政府資助項(xiàng)目的專利權(quán)向發(fā)明人或設(shè)計(jì)人、中小企業(yè)轉(zhuǎn)讓的辦法或利益分配機(jī)制，從而讓投資者和科研人員更多地分享研發(fā)成果商業(yè)轉(zhuǎn)化形成的收益;力求在知識(shí)產(chǎn)權(quán)的獲取、歸屬、分配、轉(zhuǎn)移等方面，符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)原則、國(guó)家利益和國(guó)際慣例。