“成熟型社會”構(gòu)建下的日本國土形成規(guī)劃及啟示

白淑軍 王亞吉

摘 要： 日本國土規(guī)劃歷經(jīng)近70年的系列實施與演變，基本實現(xiàn)了國土空間發(fā)展的整體均衡有序。在對已有研究進(jìn)行梳理的基礎(chǔ)上，簡要回顧和評析日本以量化擴展和開發(fā)為導(dǎo)向的前五次全國綜合開發(fā)規(guī)劃（1962—2008年，簡稱“全綜”），對以成熟型社會構(gòu)建為導(dǎo)向的日本國土形成規(guī)劃（2008—2015年）進(jìn)行深入研究，分析其規(guī)劃制定背景與戰(zhàn)略目標(biāo)、內(nèi)容體系以及實施成效。為應(yīng)對國內(nèi)經(jīng)濟社會轉(zhuǎn)型及國民價值觀轉(zhuǎn)變的時代挑戰(zhàn)，日本基于完善的國土法律保障體系，以締造“成熟型社會”的新國土形象為目標(biāo)，從全國和廣域地方雙層面制定國土形成規(guī)劃，并應(yīng)用以數(shù)據(jù)為支撐的監(jiān)測系統(tǒng)保障規(guī)劃實施成效。最后批判性借鑒日本國土形成規(guī)劃的實踐經(jīng)驗，結(jié)合我國國土空間規(guī)劃現(xiàn)狀提出經(jīng)驗和啟示，以期對國土健康可持續(xù)開發(fā)提供借鑒。

關(guān)鍵詞：日本國土形成規(guī)劃;背景目標(biāo);內(nèi)容框架;成效監(jiān)測;啟示

中圖分類號：TU984.3/.7;F292 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A? 文章編號：1674-7356（2021）-03-0030-09

引言

日本作為亞洲成系列實施國土規(guī)劃較早的國家，歷次國土規(guī)劃的實施，有效地推動了日本國土空間的均衡發(fā)展[1]。我國與日本同為人地矛盾較為突出的亞洲國家，研究日本國土規(guī)劃并從中吸取相關(guān)經(jīng)驗和教訓(xùn)，對我國具有借鑒意義[2]。日本自1962年起，每7到10年即編制一輪“國土綜合開發(fā)規(guī)劃”，自1962年至2008年，日本已完整實施五次全國綜合開發(fā)規(guī)劃（簡稱“全綜”）。自2005年后，因國土空間結(jié)構(gòu)基本形成，開發(fā)重點與規(guī)劃理念發(fā)生轉(zhuǎn)變，之后的“國土綜合開發(fā)規(guī)劃”改稱“國土形成規(guī)劃”，目前已完整實施國土形成規(guī)劃（2008—2015年），也有學(xué)者將國土形成規(guī)劃稱為第六次全國綜合開發(fā)規(guī)劃。針對過去的五次“全綜”和國土形成規(guī)劃，國內(nèi)外諸多學(xué)者進(jìn)行了較為深入的研究，吳殿廷等、蔡玉梅等、翟國方、賴深江、施源等從背景、特征、目標(biāo)、法律體系、發(fā)展規(guī)律等方面梳理了前五次“全綜”的主要內(nèi)容，并總結(jié)對我國國土規(guī)劃與開發(fā)的啟示[3-7];孫立等從規(guī)劃法規(guī)與編制過程入手，分析了五次“全綜”與國土形成規(guī)劃的差異性和創(chuàng)新點，從發(fā)展需求視角得到啟示[8]。部分學(xué)者專門針對某次國土規(guī)劃進(jìn)行評判與解讀，如中村剛治郎等、矢田俊文、馬淵誠司、鳥飼哲夫、周尚意等、張松、姜雅等[9-15]針對主要規(guī)劃內(nèi)容做了理性評判;矢田俊文圍繞國土政策對“一全綜”進(jìn)行了解讀[16]，山本匡毅圍繞經(jīng)濟環(huán)境對國土形成規(guī)劃做了分析[17]。少數(shù)學(xué)者從其他方面對日本國土規(guī)劃予以研究，如川上征雄在“全綜”的制定歷程方面單從社會背景角度做了梳理[18];劉敏等在旅游政策變遷方面對日本五次“全綜”中所涉及的變遷過程與特征進(jìn)行了考察與分析[19];逯新紅在國家發(fā)展影響方面就日本國土規(guī)劃改革對促進(jìn)城市化進(jìn)程的發(fā)展做出探討[20]。綜上，學(xué)術(shù)界對日本前六次國土規(guī)劃研究成果集中在一到五“全綜”，各學(xué)者均在所著文獻(xiàn)中提出個人見解并總結(jié)相關(guān)啟示，為后續(xù)研究打下了堅實的基礎(chǔ)。但專門對國土形成規(guī)劃的研究成果較少，國內(nèi)僅有孫立等、姜雅對國土形成規(guī)劃做過針對性研究[8，15]，其他學(xué)者所著文獻(xiàn)均是簡略提及[3-6，17]。

新中國成立以來，我國便開展了一系列的國土規(guī)劃工作，但諸多原因影響下，國土規(guī)劃工作并未得以系統(tǒng)性的推進(jìn)[21]。到1998年我國正式成立國土資源部，后續(xù)啟動各省市國土規(guī)劃編制工作[22]，國土規(guī)劃工作初成規(guī)模，尤其是2017年發(fā)布的《全國國土規(guī)劃綱要（2016—2030）》代表著我國擁有了真正意義上的國土開發(fā)利用綜合指導(dǎo)控制性文件。后又相繼發(fā)布了《中共中央國務(wù)院關(guān)于統(tǒng)一規(guī)劃體系更好發(fā)揮國家發(fā)展規(guī)劃戰(zhàn)略導(dǎo)向作用的意見》 （2018年）、 《中共中央國務(wù)院關(guān)于建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實施的若干意見》 （2019年）等文件，伴隨著多次國土規(guī)劃與開發(fā)工作的部署與實施，我國國土空間結(jié)構(gòu)發(fā)生諸多變化，建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實施是當(dāng)前中央作出的重大決策部署。對即將迎來深度老齡化甚至是超老齡化社會的中國而言[23]，國土空間發(fā)展將進(jìn)入新時代[24]，面對社會變遷的新要求和新挑戰(zhàn)，我國急需從公眾參與度、與相關(guān)規(guī)劃協(xié)調(diào)度、法律體系健全度、可持續(xù)發(fā)展落實度等多方面架構(gòu)完善的國土空間規(guī)劃體系。因此，本研究將在回顧評析五次“全綜”的基礎(chǔ)上，對國土形成規(guī)劃從背景目標(biāo)到主體內(nèi)容再到實施成效進(jìn)行全面分析，通過批判性借鑒日本國土形成規(guī)劃的實踐經(jīng)驗，對我國國土空間規(guī)劃體系的構(gòu)建與開發(fā)實施提供新思路和有益借鑒，進(jìn)一步完善相關(guān)研究內(nèi)容。

一、歷程回顧——量化擴展下的“一到五全綜”

日本1950年制定《國土綜合開發(fā)法》 （簡稱“舊法”），作為國土規(guī)劃的基本法，主要涉及國土規(guī)劃的層級、審批和實施等內(nèi)容[25]。自該法制定后，日本開始東京、名古屋等重要城市的國土開發(fā)和經(jīng)濟建設(shè)，于五十年代中后期國力迅速恢復(fù)至戰(zhàn)前水平[26]，但出現(xiàn)地區(qū)發(fā)展不均衡、交通擁堵、環(huán)境污染等問題，為解決這些問題，日本1962年公示了“一全綜”，并隨著社會發(fā)展和區(qū)域格局的轉(zhuǎn)變，后續(xù)又制定和實行了四次“全綜”開發(fā)計劃[5]86（表1）。從“一全綜”的“據(jù)點式開發(fā)構(gòu)想”、 “二全綜”的大規(guī)模開發(fā)項目建設(shè)、 “三全綜”的“定住構(gòu)想”、 “四全綜”的“交流網(wǎng)絡(luò)構(gòu)想”到“五全綜”的“參與協(xié)作”開發(fā)方式，五次“全綜”均以量化擴展為基調(diào)，在增量開發(fā)的基礎(chǔ)上對公共服務(wù)、交通、通訊等基礎(chǔ)設(shè)施進(jìn)行完備擴充。雖然在實施的過程中環(huán)境公害①問題依舊嚴(yán)峻，甚至出現(xiàn)了部分地區(qū)地價上漲、地方無自主性開發(fā)情況，但是五次“全綜”的順利實施依舊是日本發(fā)展的強勁動力，促使日本建立市場經(jīng)濟秩序，調(diào)整優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，國家經(jīng)濟水平、國民生活質(zhì)量迅速提高。

二、背景目標(biāo)——國土形成規(guī)劃的制定背景與戰(zhàn)略目標(biāo)

國土形成規(guī)劃（2008—2015年）是日本歷次國土規(guī)劃的重要轉(zhuǎn)型，規(guī)劃進(jìn)一步強調(diào)以人為本思想，注重存量基礎(chǔ)上的“成熟型社會”構(gòu)建，從全國與地方雙層次制定國土規(guī)劃，實施成效顯著。

（一）制定背景：國土開發(fā)法律的更新與國民社會轉(zhuǎn)型的時代挑戰(zhàn)

在完成五次國土綜合開發(fā)規(guī)劃之后，日本的社會環(huán)境與經(jīng)濟社會形勢均發(fā)生了顯著變化。1950年制定的“舊法”是五次“全綜”的法律依據(jù)，在日本國土規(guī)劃歷程中發(fā)揮巨大作用，為應(yīng)對新的時代要求，全面提高國土開發(fā)質(zhì)量，重視國土保護(hù)與利用，于2005年修訂“舊法”并更名為《國土形成規(guī)劃法》 （簡稱“新法”）。“新法”從經(jīng)濟、社會、文化等多角度引導(dǎo)國土的利用、修復(fù)與保護(hù)，規(guī)定國土形成規(guī)劃各方面內(nèi)容，結(jié)合土地使用規(guī)劃法采取相應(yīng)措施，確保日本安全、安心、美麗國土的形成。

因人口老齡化、勞動力缺失、地區(qū)人口凈移動率②減小等原因?qū)е碌貐^(qū)活力降低;與此同時伴隨著經(jīng)濟全球化帶來的強大競爭壓力，如何在人口老齡化、東亞競爭激烈的背景下，從自身出發(fā)強化本國經(jīng)濟發(fā)展的生命力，是國土形成規(guī)劃急需解決的問題。由于社會逐步成熟，國民服務(wù)社會、貢獻(xiàn)社會的意識提高;而地震、洪水、臺風(fēng)等災(zāi)害的頻發(fā)，使得國民國土安全意識日益強烈，國民價值觀與安全觀均已轉(zhuǎn)變。

日本歷次的國土綜合開發(fā)規(guī)劃在縮小地域差距、資源有效配置方面取得一定成效，但也出現(xiàn)地區(qū)個性喪失、均質(zhì)化發(fā)展問題，且產(chǎn)業(yè)人口呈現(xiàn)“一極一軸型”空間結(jié)構(gòu)分布，因此在強化各個區(qū)域自主發(fā)展的同時，急需對人口與土地進(jìn)行重組，有效提高土地利用率。

綜上，日本政府和國民已普遍認(rèn)識到量化擴展的國土開發(fā)時代已經(jīng)過去，安全、安心、美麗的“成熟型”國土?xí)r代正在到來。

（二）戰(zhàn)略目標(biāo)：“成熟型社會”的全新國土形象締造

1. 構(gòu)建東亞交流合作圈

世界各國直接投資在東亞建立生產(chǎn)網(wǎng)絡(luò)，部分地區(qū)已逐漸成為世界工廠。資本迅速累積導(dǎo)致市場吸引力增加，要求進(jìn)一步投資的呼聲持續(xù)高漲，但高速發(fā)展迫使能源需求與環(huán)境負(fù)荷增加，成為阻礙地區(qū)發(fā)展的難題。為迎接?xùn)|亞發(fā)展挑戰(zhàn)，日本將繼續(xù)加強與東亞各國在人力、物力、經(jīng)濟、技術(shù)、文化等各方面的交流與合作，創(chuàng)建國家無障礙交流平臺，形成網(wǎng)絡(luò)型產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。

2. 形成可持續(xù)發(fā)展國土

為應(yīng)對人口增長、城市擴張對基礎(chǔ)設(shè)施需求量增加這一大都市特有問題，可轉(zhuǎn)變原來修整都市內(nèi)部結(jié)構(gòu)的思想，向協(xié)調(diào)都市外部擴張范圍的整合轉(zhuǎn)變。將功能互補的都市與周邊鄉(xiāng)村視為一個都市圈單元，加大其相互之間的聯(lián)系，帶動鄉(xiāng)村農(nóng)業(yè)、漁業(yè)新發(fā)展的同時，增強整個都市圈生命力，從而形成生活易、活力高、功能全的可持續(xù)發(fā)展地域。

3. 建設(shè)抗災(zāi)防災(zāi)安全國土

大規(guī)模地震、海嘯、集中暴雨等災(zāi)害的頻發(fā)，全球變暖引發(fā)的海平面上升，導(dǎo)致災(zāi)害的廣域化、復(fù)雜化與長期化，國民對災(zāi)害的恐懼心理愈加強烈。由此日本將通過推進(jìn)防災(zāi)與減災(zāi)土地結(jié)構(gòu)的重構(gòu)，確保災(zāi)難發(fā)生時各區(qū)域中樞職能的可替代性，救援疏散活動交通網(wǎng)絡(luò)的暢通性，形成具有生命保障、防災(zāi)抗災(zāi)能力強的安全國土。

4. 管理與繼承美麗國土

高速度經(jīng)濟發(fā)展嚴(yán)重消耗森林與土地資源，導(dǎo)致部分物種滅絕。在構(gòu)建成熟型社會過程中，日本將致力于土地的妥善管理與維護(hù)。構(gòu)建人類活動與自然環(huán)境相協(xié)調(diào)的物質(zhì)循環(huán)系統(tǒng)，形成以循環(huán)共生為基點的管理型土地模式。并增強盆地地區(qū)土地利用與水循環(huán)系統(tǒng)的管理，對海域適當(dāng)使用并積極養(yǎng)護(hù)，確保美麗國土的形成。

5. 基于“新公共主體”的區(qū)域協(xié)作

隨著尋求高質(zhì)量生活觀念的轉(zhuǎn)變，“新公共主體”③活動領(lǐng)域與活動形式的多樣化、復(fù)雜化，形成了一種創(chuàng)造超出個人利益的新公共價值觀念。在新公共價值觀念引導(dǎo)下，創(chuàng)建基于“新公共主體”的區(qū)域協(xié)調(diào)體系，與行政機構(gòu)建立有機聯(lián)系，通過組織各種私營實體的倡議與活動，對區(qū)域問題做出充分反應(yīng)并予以高效解決。

三、主體內(nèi)容——全國與廣域地方層面的雙層國土規(guī)劃

為應(yīng)對新時代挑戰(zhàn)，糾正“一極一軸型”國土空間結(jié)構(gòu)，日本國土形成規(guī)劃以高效構(gòu)筑新國土結(jié)構(gòu)為主旨，以推動廣域區(qū)塊自主發(fā)展、創(chuàng)造易于生存美麗國土為基本目標(biāo)，以締造全新國土形象為戰(zhàn)略目標(biāo)，進(jìn)行全國與廣域地方的雙層面國土規(guī)劃，最終完成國土規(guī)劃體系重構(gòu)。

（一）全國國土規(guī)劃（2008年）

1. 區(qū)域改善措施

為促進(jìn)大城市與地方相互依存的可持續(xù)發(fā)展地區(qū)的形成，在營造宜居環(huán)境的同時，利用地域差異和固有資源，通過地區(qū)間的交流與合作來維持地區(qū)活力：在提高住房質(zhì)量基礎(chǔ)上保障生活安全;通過城市與周邊地區(qū)合作，形成舒適的生活區(qū)和充滿活力的大都市區(qū);協(xié)調(diào)自然環(huán)境、生產(chǎn)基地與生活環(huán)境，締造美麗宜居的農(nóng)村漁村;促進(jìn)地區(qū)間交流與合作，增強地區(qū)吸引力;對地理、自然、社會條件惡劣的地區(qū)，因地制宜地制定振興方針。

2. 產(chǎn)業(yè)復(fù)興措施

回顧戰(zhàn)后日本經(jīng)濟發(fā)展歷程，除泡沫經(jīng)濟崩潰時期，生產(chǎn)力對經(jīng)濟增長的貢獻(xiàn)占比約1-4%，證明提高生產(chǎn)力對于地方經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展極具必要性：在東亞網(wǎng)絡(luò)型產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)下，日本將加強同各地區(qū)的協(xié)作;吸引有潛力的公司、外部資金融入，重點開發(fā)帶動廣域區(qū)塊發(fā)展的龍頭產(chǎn)業(yè);在區(qū)域產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)基礎(chǔ)上，通過保障勞動力供給，增加就業(yè)崗位，提升地區(qū)開發(fā)能力;穩(wěn)定糧食供應(yīng)，強化農(nóng)林水產(chǎn)業(yè)競爭力，對食品安全和能源結(jié)構(gòu)穩(wěn)定做出積極應(yīng)對。

3. 文化與旅游發(fā)展措施

文化可以提供連接人類心靈、相互理解和尊重的土壤環(huán)境，形成一個可以接受多元化的富足社會：在保留和傳承原有特色文化基礎(chǔ)上，正確處理產(chǎn)業(yè)與文化的關(guān)系，創(chuàng)造和豐富日本文化內(nèi)容;通過推廣旅游業(yè)，促進(jìn)以旅游業(yè)為發(fā)展導(dǎo)向的國家形成，實現(xiàn)地區(qū)活力振興。

4. 交通運輸和信息通信系統(tǒng)構(gòu)建措施

為增強個區(qū)塊間的緊密聯(lián)系與競爭，強化同東亞的交流與協(xié)作，日本將把交通信息通訊技術(shù)的發(fā)展同“新公共主體”結(jié)合，全面推進(jìn)綜合交通運輸和信息通信系統(tǒng)的建設(shè)與發(fā)展，促進(jìn)自主發(fā)展型國土的形成：推動日本同東亞聯(lián)系的便捷通暢性，構(gòu)建綜合國際運輸和信息通訊系統(tǒng);加強國家公路交通系統(tǒng)建設(shè)，促進(jìn)日本地區(qū)間交流與合作;重點建設(shè)以都市農(nóng)業(yè)、山區(qū)漁村生活圈為基礎(chǔ)的廣域交通信息通信系統(tǒng)。

5. 防災(zāi)抗災(zāi)措施

日本作為易發(fā)生災(zāi)害國家，國民防災(zāi)減災(zāi)意識普遍較高。將從長遠(yuǎn)角度建設(shè)強抗災(zāi)能力的國土結(jié)構(gòu)，確保在全國任何地方因受災(zāi)處于困境的國民均可以得到幫助，以國家保障促進(jìn)安全、安心國土形成：在自助、互助、公助相互平衡基礎(chǔ)上開展全國運動，個人、家庭、社區(qū)、公司及各種組織均需進(jìn)行日常防災(zāi)貢獻(xiàn)和行動;對受災(zāi)地區(qū)迅速組織重建，采取措施應(yīng)對二次受災(zāi);全國范圍繼續(xù)專注于防災(zāi)硬件設(shè)施維護(hù)與管理，并輔以多種減災(zāi)軟措施，建立完整的地區(qū)防災(zāi)管理系統(tǒng)（圖1）。

6. 土地資源與海域利用和保護(hù)措施

日本通過對土地與水資源的長期使用和養(yǎng)護(hù)，獲得維持生存的食物和水。但也面臨國土與海洋資源利用率低，環(huán)境惡化，因谷物木材價格上漲導(dǎo)致的未來進(jìn)出口環(huán)境不明朗等嚴(yán)峻形勢。因此，將加強河流流域國土管理，完善應(yīng)對干旱措施，改善水源水質(zhì);與國民合作進(jìn)行包括造林在內(nèi)的多樣性森林養(yǎng)護(hù)工作，確保下一代順利繼承美麗森林;提高農(nóng)業(yè)用地利用率，在多主體參與下保護(hù)農(nóng)業(yè)用地與用水;建立全面政策與戰(zhàn)略協(xié)議，提高海洋資源利用率;強化國民的美麗國土管理與可持續(xù)發(fā)展意識。

7. 環(huán)境保護(hù)和景觀形成措施

因超負(fù)荷社會經(jīng)濟活動，自然環(huán)境的穩(wěn)定性已遭到破壞，為實現(xiàn)人與自然和諧共生，未來日本國土管理將在國家、地方公共實體、企業(yè)、當(dāng)?shù)鼐用?、非營利組織（NPO）等共同參與協(xié)作下，加速科學(xué)技術(shù)發(fā)展，提高環(huán)境、景觀等綜合國土質(zhì)量。構(gòu)建人類活動與自然環(huán)境相協(xié)調(diào)的物質(zhì)循環(huán)系統(tǒng)，防止全球變暖加劇;維護(hù)并形成完善的生態(tài)網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng);將人與自然的關(guān)系視為一類景觀，全面提升此類景觀質(zhì)量。

8.“新公共主體”區(qū)域發(fā)展措施

區(qū)域發(fā)展的承載者既有政府還包括各類私人實體，在環(huán)境惡化、人口結(jié)構(gòu)與區(qū)域結(jié)構(gòu)變化基礎(chǔ)上，除了傳統(tǒng)的公有區(qū)域外，將建立以“新公共主體”為支撐的發(fā)展區(qū)域，提出相應(yīng)發(fā)展方針。制定相應(yīng)保障措施，確保“新公眾主體”對于改善環(huán)境的參與度;鼓勵“新公共主體”積極投入到道路、河流、港口等基礎(chǔ)設(shè)施的維護(hù)與建設(shè)中;有效利用私人行為者的正確舉措和積極活動推動區(qū)域發(fā)展。

（二）廣域地方國土規(guī)劃（2009年）

1. 廣域地方規(guī)劃制定的基本思路

2005年修訂出臺的“新法”，對廣域地方規(guī)劃的制定做出了明確規(guī)范，把全國劃分為東北圈、首都圈、北陸圈、中部圈、近畿圈、西部圈（包括鳥取、島根、岡山、廣島、山口五縣）、四國圈和九州圈八個地方圈層。從宏觀區(qū)域視角出發(fā)，根據(jù)地方圈自身情況，以增強地區(qū)國際競爭力、確保國民生活安全、增進(jìn)自然經(jīng)濟與社會文化關(guān)聯(lián)度為目的，經(jīng)廣域地方規(guī)劃委員會審議，由多方力量共同參與制定各圈層的未來發(fā)展框架和廣域地方國土規(guī)劃（圖2）。

2. 制定獨特的區(qū)域發(fā)展規(guī)劃

國土形成規(guī)劃旨在從國家和廣域地方雙層面建設(shè)美麗、安全、安心的日本，在制定地方國土規(guī)劃時，基本框架以全國規(guī)劃為主，規(guī)劃內(nèi)容具有地方獨特性。從地方情況分析區(qū)域特色、制定獨特區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略、基于獨特區(qū)域戰(zhàn)略重點選擇資源投入三方面作為制定廣域地方國土規(guī)劃的必要考慮因素，并從地方在東亞地區(qū)的區(qū)位獨特性、基于街區(qū)特征的各市區(qū)戰(zhàn)略合作途徑、地區(qū)針對全國范圍共同問題的特定解決措施和區(qū)塊固有問題的解決措施四個方面審查規(guī)劃內(nèi)容，以充分展示地方圈的區(qū)域特征（表2）。

四、實施監(jiān)測——基于戰(zhàn)略目標(biāo)基礎(chǔ)上的實施成效監(jiān)測

國土形成規(guī)劃自國會審議通過開始，為確保其順利實施、有效推進(jìn)和便于管理，國土交通省及相關(guān)部門決定，自2009年起對其推行過程進(jìn)行全面系統(tǒng)的記錄與分析，監(jiān)測系統(tǒng)根據(jù)相應(yīng)指標(biāo)審核規(guī)劃實施成效，并將結(jié)果以統(tǒng)計報告形式公示，便于國民使用監(jiān)督權(quán)。統(tǒng)計報告主要由5個戰(zhàn)略目標(biāo)實施進(jìn)展情況、各監(jiān)測部門執(zhí)行度與國民意識調(diào)查三部分組成（圖3）。

在2015年公示的全國規(guī)劃監(jiān)測報告中，戰(zhàn)略目標(biāo)實施進(jìn)展情況部分每個戰(zhàn)略目標(biāo)均會對應(yīng)次級戰(zhàn)略目標(biāo)，選取相應(yīng)的代表性指標(biāo)作為評價要素，監(jiān)測規(guī)劃實施進(jìn)展與成效。以戰(zhàn)略目標(biāo)——建設(shè)抗災(zāi)防災(zāi)安全國土為例，倡導(dǎo)減災(zāi)觀的防災(zāi)減災(zāi)對策推進(jìn)和強抗災(zāi)能力的國土結(jié)構(gòu)再構(gòu)建是其對應(yīng)的次級戰(zhàn)略目標(biāo)。結(jié)果顯示國民對促進(jìn)減災(zāi)的觀點普遍認(rèn)可，相關(guān)減災(zāi)政策正在推進(jìn)，但災(zāi)后地區(qū)抗災(zāi)能力重構(gòu)進(jìn)展不明顯，日本需重視對災(zāi)后地區(qū)重建工作（表3）。

五、啟示與借鑒

（一）國土規(guī)劃法律保障體系的完善

縱觀日本五次“全綜”和國土形成規(guī)劃的制定實施，都離不開其專門法律體系的保障，尤其是在國土形成規(guī)劃制定前，日本政府及相關(guān)部門對相關(guān)法律進(jìn)行了修訂，法律體系更為完備。當(dāng)前我國國土規(guī)劃的法律體系急需進(jìn)一步完善，應(yīng)盡快制定國土規(guī)劃的基本法和各區(qū)域國土規(guī)劃專項法，形成由上到下逐層級推進(jìn)的法律體系，保障國土規(guī)劃從制定到實施的順利進(jìn)行。

（二）廣域全球視角下的國土規(guī)劃

日本在國土形成規(guī)劃中針對人口老齡化、經(jīng)濟活力不足、全球化競爭壓力等問題，提出構(gòu)建東亞交流合作圈的目標(biāo)，形成廣域型產(chǎn)業(yè)網(wǎng)絡(luò)，助力本國發(fā)展。我國早在2010年便超越日本成為世界第二大經(jīng)濟體，但同時也因金融危機、人口結(jié)構(gòu)變化、資源短缺等原因經(jīng)濟發(fā)展進(jìn)入新常態(tài)。在全面建成小康社會建設(shè)關(guān)鍵時期，面對經(jīng)濟下行發(fā)展、國際競爭壓力增強、自然環(huán)境惡化等多重挑戰(zhàn)下，我國國土規(guī)劃應(yīng)從全球區(qū)域視角出發(fā)，充分發(fā)揮自身優(yōu)勢，堅定推進(jìn)“一帶一路”建設(shè)，通過國際交流與合作為自身發(fā)展帶來機遇。

（三）區(qū)域協(xié)同的國土可持續(xù)發(fā)展

可持續(xù)發(fā)展問題是人類生存急需解決的根本問題，它不單單涉及到土地?zé)o序開發(fā)、資源無節(jié)制濫用、環(huán)境肆意破壞等導(dǎo)致的人類生存環(huán)境惡化問題;還涵蓋到大城市與地方之間如何相互依存發(fā)展的問題。日本在國土形成規(guī)劃中著重強調(diào)“美麗國土的管理與繼承”，并針對促進(jìn)地區(qū)間的交流與合作提出相應(yīng)措施。我國在處理國土開發(fā)、利用與保護(hù)之間關(guān)系的同時，應(yīng)從區(qū)域協(xié)同的角度探討國土空間的可持續(xù)策略，協(xié)調(diào)好都市區(qū)之間、都市區(qū)內(nèi)部、都市區(qū)與區(qū)域之間的發(fā)展關(guān)系，提出相應(yīng)的發(fā)展建議。1）針對城市地區(qū)，加強城市與周邊地區(qū)的交流與合作，以城市發(fā)展帶動其邊緣區(qū)發(fā)展，改善發(fā)展不均衡、邊緣區(qū)發(fā)展滯后現(xiàn)狀。2）針對鄉(xiāng)村地區(qū)，協(xié)調(diào)好居住環(huán)境、生產(chǎn)環(huán)境與自然環(huán)境三者之間關(guān)系，在整合鄉(xiāng)村數(shù)量規(guī)模的同時，注重鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，保證村民生活基本需求。3）針對自然條件和社會條件比較惡劣的地區(qū)，需要依據(jù)地方特殊條件，制定符合地區(qū)現(xiàn)狀的發(fā)展方針。

（四）文化要素與旅游產(chǎn)業(yè)的提升發(fā)展

日本的國土形成規(guī)劃，注重對日本文化的創(chuàng)新與保護(hù)，注重通過旅游業(yè)帶動地區(qū)活力。文化作為區(qū)域振興、地域認(rèn)同的根基，為人類帶來了精神上的快樂與滿足，促進(jìn)創(chuàng)造力的培育。中國是文明古國，擁有著上下五千年的中華文明，文化是中華民族最大的財富和資源要素。在國土開發(fā)規(guī)劃中，應(yīng)當(dāng)加強對文化要素的挖掘、弘揚、保護(hù)和發(fā)展，以文育人、以文化人，提升民族文化自信，發(fā)揮文化動力和軟實力。當(dāng)前我國正處于創(chuàng)新驅(qū)動與新舊動能轉(zhuǎn)化的發(fā)展時期，旅游業(yè)是當(dāng)前促進(jìn)經(jīng)濟發(fā)展的新動力，結(jié)合區(qū)域特色，創(chuàng)建以旅游業(yè)為導(dǎo)向的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)新模式，以此來營造地區(qū)發(fā)展的新氣象，應(yīng)是國土開發(fā)與規(guī)劃過程中眾多區(qū)域的價值取向。需要注意的是，旅游更是感受中華文化的一種有效途徑，需正確處理旅游業(yè)與文化的關(guān)系，將二者有效融合、良性互促，避免旅游業(yè)發(fā)展中的文化產(chǎn)業(yè)雷同化、低俗化。

（五）國際國內(nèi)交通網(wǎng)絡(luò)與通信系統(tǒng)的構(gòu)建

交流與溝通是地區(qū)間發(fā)展的有效途徑，而交通網(wǎng)絡(luò)與信息系統(tǒng)則是有效溝通的重要媒介。日本為強化同東亞的交流，加強地區(qū)間的交流，創(chuàng)新性的將“新公共主體”與交通信息通信技術(shù)的發(fā)展相結(jié)合，全面推進(jìn)綜合交通信息通訊系統(tǒng)建設(shè)。1）構(gòu)建較為完善的國際交通信息通訊系統(tǒng)，當(dāng)前我國與世界各國在政治、經(jīng)濟、文化各方面對話的廣度和深度不斷增加，為提高同世界交流的高效性和便捷性，應(yīng)運行高新數(shù)字化技術(shù)，建設(shè)完善的綜合性國際運輸和信息通訊系統(tǒng)。2）注重國家道路硬件網(wǎng)絡(luò)與交通信息系統(tǒng)建設(shè)，在保障國內(nèi)地區(qū)間交流與合作順利進(jìn)行的基礎(chǔ)上，要確保鄉(xiāng)村地區(qū)道路、信息網(wǎng)絡(luò)的質(zhì)量和通達(dá)性，形成線下實體道路和線上虛擬網(wǎng)絡(luò)完美結(jié)合的“城市—鄉(xiāng)村”全域范圍的交通信息通訊系統(tǒng)。

（六）防災(zāi)抗災(zāi)減災(zāi)系統(tǒng)的形成

日本因其地理位置的原因，成為極易發(fā)生臺風(fēng)、地震、暴雨等自然災(zāi)害的國家，故日本非常注重安全、安心國土的建設(shè)。我國同作為自然災(zāi)害頻發(fā)的國家，尤其是地震與洪澇災(zāi)害的頻發(fā)給國家安全、經(jīng)濟發(fā)展及民眾心理帶來極大沖擊，因此構(gòu)建具有強抗災(zāi)能力、強防災(zāi)減災(zāi)意識的國土防災(zāi)抗災(zāi)減災(zāi)系統(tǒng)迫在眉睫。1）加強災(zāi)害意識，為提升應(yīng)對災(zāi)害能力和反應(yīng)力，應(yīng)在全國范圍開展日常防災(zāi)和抗災(zāi)知識主題教育，強化民眾災(zāi)害意識。2）在全國建立有關(guān)災(zāi)害的自助、互助、公助平臺和基地。3）加強災(zāi)害應(yīng)急軟件系統(tǒng)與硬件設(shè)施的建設(shè)與維護(hù)，確保災(zāi)害發(fā)生時，能夠迅速展開援救工作，降低災(zāi)害損失，有序組織重建。

（七）實施成效監(jiān)測體系的創(chuàng)建

為有效監(jiān)測與促進(jìn)國土開發(fā)規(guī)劃的實施，日本建立了針對實施成效的監(jiān)測體系，自2009年起對國土形成規(guī)劃的執(zhí)行過程與效果進(jìn)行全面系統(tǒng)的記錄、分析并公之于眾。目前我國正處于國土空間規(guī)劃體系構(gòu)建的轉(zhuǎn)型時期，在規(guī)劃實施環(huán)節(jié)應(yīng)著重考慮實施監(jiān)測體系的創(chuàng)建，確保規(guī)劃目標(biāo)得以貫徹，保障規(guī)劃效果。以國土規(guī)劃戰(zhàn)略目標(biāo)和重點項目為監(jiān)測重點，建立科學(xué)、客觀、完善的評價指標(biāo)體系，增加部門執(zhí)行力和公眾參與度兩個評價因子，對規(guī)劃實施進(jìn)度與效果進(jìn)行定量評價，分年度連續(xù)評估，用簡單明了的數(shù)據(jù)、圖表、文字表述等形式形成評估報告并公示，在公示欄處設(shè)置意見箱，便于公眾閱覽和理解，使用自己的監(jiān)督權(quán)，促進(jìn)國土規(guī)劃與開發(fā)的有效實施。

（八）公眾參與廣度與深度的增加

隨著經(jīng)濟發(fā)展、人民收入水平不斷提高，我國的主要矛盾已經(jīng)發(fā)生改變，當(dāng)前地區(qū)發(fā)展不平衡、教育醫(yī)療資源分布不均等、貧富差距大等社會問題成為新主要矛盾④解決的阻礙。公眾的社會意識、價值觀、法律意識、維權(quán)意識不斷增強，以主人翁的角色參與到國家建設(shè)、城市發(fā)展并服務(wù)國家、奉獻(xiàn)社會的訴求形成并日益強烈。我國在日后的國土規(guī)劃中，應(yīng)堅持以滿足人民群眾日益增長的對美好生活的需求為出發(fā)點和落腳點，以公眾視角著重解決地區(qū)發(fā)展、資源分配不均衡問題。竭力提升公眾對于國土空間規(guī)劃參與的廣度和深度，并結(jié)合實施成效監(jiān)測體系進(jìn)行評價。1）成立由普通群眾為主體的公眾規(guī)劃參與團體，制定相應(yīng)保障措施，確保該團體對于國土規(guī)劃的參與度。2）鼓勵個人、公眾團體、企業(yè)等投入到道路、河流、基礎(chǔ)設(shè)施等的維護(hù)與建設(shè)中，增強公眾的責(zé)任意識和對美麗國土空間的保護(hù)意識，有效利用公眾的積極行為改善生活環(huán)境、推動區(qū)域發(fā)展，促進(jìn)健康、美麗國土空間的形成。

注釋：

①? 環(huán)境公害：由于人類活動而引起的環(huán)境污染和生態(tài)系統(tǒng)破壞，對公眾安全、健康、生命、財產(chǎn)以及生產(chǎn)和生活造成的嚴(yán)重危害。

②? 地區(qū)人口凈移動率：一個區(qū)域內(nèi)遷入人口與本地人口的百分比。

③“新公共主體”：由個人、非營利組織（NPO）、企業(yè)等民間主體組成，除了傳統(tǒng)公共空間還將活動擴展到公共與私人之間的中間領(lǐng)域，用于支持當(dāng)?shù)鼐用裆?，發(fā)揮保持地區(qū)活力能力的團體稱為“新公共主體”。

④? 新主要矛盾：人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。

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Japanese Land Formation Plan under the “Mature Society” and

Its Lessons

BAI Shujun1，2， WANG Yaji1

（1. School of Architecture & Art Design， Hebei University of Technology， Tianjin， 300401， China;

2. Department of City & Regional Planning， University of North Carolina at Chapel Hill， Chapel Hill， NC 27599， United States）

Abstract： After nearly 70 years of implementation and evolution， Japan′s national land use planning has basically achieved an overall balanced and orderly development. On the basis of combing the existing research， Japan′s top five national comprehensive development plans （1962—2008）， which are guided by quantitative expansion and development， are briefly reviewed and evaluated. In-depth study of the Japanese land formation plan （2008—2015） based on the mature society as well as analysis of its planning background and strategic objectives， content system and implementation effectiveness are carried out. In order to cope with the transformation of domestic economic， social and national values， Japan is based on a sound national legal security system， with the goal of creating a new national image of "mature society"， formulating national land formation plans from both national and wide-area localities， and applies the data-supported monitoring system to ensure the effectiveness of the implementation of the plan. Finally， the author comments on Japanese and Chinese experiences to provide reference for the sustainable development of China′s land planning.

Key words： Japanese Land Formation Plan; background and target; content framework; implementation effect monitoring; lessons