城市交通軌道建設引入PPP模式經驗思考

□文/徐惠文

（揚州大學商學院江蘇·揚州）

［提要］PPP模式是一種新型的融資模式，較多運用于我國的交通領域。北京地鐵四號線作為我國交通軌道運輸行業(yè)第一個正式批復實施的特許經營項目，其建設和運營的成功經驗對大力推進PPP模式具有重大的借鑒意義。本文通過總結北京地鐵四號線項目的成功和不足，以期為我國城市交通軌道建設引入PPP模式提供參考。

一、引言

PPP，又稱公私合作伙伴關系，是一種自20世紀90年代以后出現(xiàn)的新型融資模式。廣義上的PPP指社會資本和政府部門為了提供公眾需要的公共產品，而達成的合作伙伴關系。一般來說，PPP模式主要有公私合作、利益共享、風險共擔這三個特點。我國在《關于2014年中央和地方預算草案的報告》中首次使用了PPP的概念，并明確提出要“推廣運用PPP模式，支持建立多元可持續(xù)的城鎮(zhèn)化建設資金保障機制”。2014年以來，我國開展的PPP項目數(shù)量達到1，619個，投入資金1.2萬億元，涵蓋了交通運輸、基礎設施建設、教育等多個方面。

根據(jù)我國PPP項目信息公開官方網站上的《全國PPP綜合信息平臺管理庫項目2021年1月報摘要》，交通運輸領域的在庫項目投資額1月凈增量占比最高，達到776億元，遠遠超過以47億元位居第二的市政工程。由此可見，相較于其他領域，PPP模式在我國城市交通運輸領域的運用更為廣泛。這一方面是因為隨著經濟社會的快速發(fā)展，人們對于交通的需求與日俱增。特別是在國家“十三五”建設時期，交通基礎設施建設任務十分繁重，對于資金的需求量巨大，僅靠政府財政資金支持難以維系；另一方面PPP模式在我國交通領域的運用案例較多，相關經驗儲備比較豐富，最早的雛形可追溯到1906年6月開工的新寧鐵路。改革開放以來，廣東電白高速公路、廣州北環(huán)高速公路、廣深高速公路等項目也為我國在城市交通軌道建設中運用PPP模式積累了寶貴的經驗。其中，北京地鐵四號線的成功實施對于在我國推廣PPP模式具有重要的借鑒意義。北京地鐵四號線是我國第一個在建設過程中運用PPP模式的地鐵線路。該項目自2004年開工后，于2009年正式運營，迄今為止運營狀況良好，為當時的北京市政府有效地緩解了交通軌道建設的資金壓力。

二、北京地鐵四號線案例分析

（一）引入競爭機制，提高運營管理水平，轉變政府職能。北京地鐵四號線項目引入的社會資本方為香港鐵路公司，該地鐵系統(tǒng)2019年營收545億港元，股東利潤119.32億港元，財力雄厚。在地鐵路線建設和管理運營方面，香港地鐵有著十分突出的專業(yè)能力和豐富經驗，為后期地鐵四號線項目的開展提供了有力的資金和技術支持。按照北京市基礎設施投資有限公司披露的數(shù)據(jù)，京投公司、香港地鐵公司和首創(chuàng)集團分別按照2∶49∶49的比例出資，注冊北京京港地鐵有限公司，主要負責項目的B部分，全程參與四號線建設，并提出了“建營合一”的先進理念。香港地鐵的加入，帶來了國際先進的地鐵建設、管理和運營經驗，同時也推動了北京市地鐵行業(yè)投資和運營主體的多元化進程，在北京市地鐵行業(yè)內形成了激勵，激活了產業(yè)活力，促進了技術、管理和服務水平的提升。

此外，該項目通過明文條款，清楚地劃分了北京市政府和社會資本在投資、建設、運營等各個環(huán)節(jié)中應當履行的義務和享有的權利。按照協(xié)議規(guī)定，北京市政府主要承擔對項目建設和運營情況的監(jiān)測任務，這有利于北京市政府從公共基礎設施服務的提供者身份逐漸轉變?yōu)橐粋€監(jiān)管者的角色，跳脫傳統(tǒng)政府職能的束縛和局限，有助于實現(xiàn)政府職能的轉變和升級。

（二）合理設置投融資結構，充分發(fā)揮各方優(yōu)勢，實現(xiàn)政企雙贏。根據(jù)協(xié)議規(guī)定，北京地鐵四號線工程分為兩部分，其中第一部分主要為地鐵樓等土木建造，投資額占比70%，由京投公司負責，屬于政府方的投資部分；第二部分主要由京港地鐵負責，主要是機電設備建設，屬于社會資本方的投資部分。

北京地鐵四號線中，政府和社會資本的出資比例為7∶3。雖然北京市政府占據(jù)更高的投資比例，但在北京四號線的日常運營過程中，北京市政府并不出手干涉，而是充分給予京港公司獨立運營的空間?！侗本┑罔F4號線特許經營協(xié)議》規(guī)定，北京市政府僅擁有4號線定價權、建設和運營監(jiān)管權以及特殊情況下的介入權。這在很大程度上保證了運營公司的獨立性，提高了地鐵運營的效率水平。此外，京港地鐵設置的2∶49∶49的股權比例，保證了三方中不存在絕對控股方，這有利于充分調動各方積極性，大力發(fā)揮彼此的優(yōu)勢，達到政企雙贏的效果。

（三）遵守契約精神，提升政府信譽，加強監(jiān)管力度。孫學工（2015）通過調研發(fā)現(xiàn)，在PPP項目實施的過程中，政府方以換屆、財務問題等理由違反合約的現(xiàn)象時有出現(xiàn)。合作企業(yè)卻常常會因為顧慮政企關系而放棄訴諸法律手段?？梢哉f，在PPP模式中，政府憑借其行政權力往往處于較為有利的形勢，而這也成為了一些地方政府肆意“毀約”的原因。長此以往，社會資本對于政府的信任程度將逐漸降低，以至于一些地方政府在尋找PPP項目的合作伙伴時陷入窘境。

在北京地鐵四號線項目中，北京市政府和企業(yè)雙方建立了良好的合作關系。通過簽署《特許經營協(xié)議》等重要文件，有效地明確了各方的責任義務，做到風險共擔、利益共享。各方嚴格遵守《特許經營協(xié)議》的條約，從項目開展到完工運營，從未出現(xiàn)過重大的矛盾沖突和協(xié)議缺陷，實現(xiàn)了工程的順利運營。

（四）重視前期規(guī)劃和設計，為項目開展打下良好基礎。城市軌道交通的建設是一項非常復雜的工程，投資巨大，涵蓋土木工程、金融、法律、財務等各個方面的知識。北京市政府從2003年就開始著手制訂北京地鐵四號線的建設方案，經歷了前期籌劃、研討和批復、談判與協(xié)議簽署四個階段，歷經三年，才最終于2006年正式簽訂《特許經營協(xié)議》。得益于前期周密的頂層設計，北京地鐵四號線項目才能夠避免在建設和運營的過程中出現(xiàn)混亂。（圖1）

圖1 北京地鐵四號線投資結構圖

三、思考與建議

北京地鐵四號線的成功建設與運營為在我國城市交通軌道建設領域推廣PPP模式發(fā)揮了示范性作用，但這其中也出現(xiàn)了許多問題。就PPP模式本身而言，它是一種基礎設施投資的提供方式。PPP模式的目的和意義就在于減輕政府的財政資金壓力，但在北京地鐵四號線項目中，北京市政府每年提供的財政補貼高達7億元，而該項目引入的社會資本也不過46億元，在這種情況下，北京市政府實際上只是把“長期資金負擔”轉化成了“短期資金負擔”，政府的財政資金壓力依舊很重。因此，四號線項目中，政府財政資金的過度介入導致了PPP模式沒能發(fā)揮其應有的優(yōu)勢。

除此之外，關于我國PPP項目的申報和開展流程的明文規(guī)定尚未完善，缺乏明確的要求，導致項目開展拖沓、社會資本信任不足而持續(xù)觀望、稅費重復繳納等諸多問題的出現(xiàn)。

針對北京地鐵四號線項目實施過程中出現(xiàn)的問題和成功經驗，本文提出以下幾點建議：

（一）推動PPP模式規(guī)范化、法制化建設。近年來，我國雖然出臺了諸多規(guī)范PPP模式運作的文件，但大多是以指導意見、通知和管理辦法的形式生效，并未形成系統(tǒng)的法律體系，PPP模式中各方的權利與義務、項目開展所需的文件和實施流程等，都缺少權威的法律文件予以界定。這無疑增加了實施PPP模式的難度，大部分項目都只能采取一事一議的方式進行協(xié)商溝通，大大拖延了項目完工的時間。

我國應當加快PPP立法的進程，通過明確的法律條文來增強社會資本對于PPP模式的信任，明晰PPP模式的法律認定、適用范圍、合同的法律屬性等。在沒有明確的PPP法律法規(guī)的情況下，由于PPP模式一般都是由政府牽頭，如果政府方進行違約，社會資本方常常處于弱勢地位。因此，通過法律明確項目過程中雙方的責任與義務，合理劃分政府方和社會資本方的利益分配，保障社會資本方的收益權和因政府違約而尋求賠償?shù)臋嗬?，讓社會資本看到獲利的可能性和長期合作的可行性，規(guī)范PPP模式的運用。

（二）轉變思想觀念和政府職能定位，充分發(fā)揮PPP模式的作用。目前，我國政府PPP模式運用存在著普遍的政府“重融資，輕管理”的問題，嚴重地制約著PPP模式的健康持續(xù)發(fā)展和效用發(fā)揮。就PPP模式本身而言，其促使私人部門的資金轉移到基礎設施建設中，而不是單純地依靠金融機構。通過引入企業(yè)相互借鑒合作，在不同領域打造可以建立長期合作關系的伙伴企業(yè)，為未來潛在的PPP項目開展積累人脈，而不是什么都由政府一手包辦。正如《特許協(xié)議》規(guī)定的，北京市政府僅擁有北京地鐵四號線的定價權、建設和運營監(jiān)督權以及特殊情況下的介入權。政府應當主動轉變自身職能定位，積極承擔起監(jiān)管者的責任。適當放權，激活企業(yè)自主性，使各方充分發(fā)揮自己的優(yōu)勢。

（三）推進票制票價調整機制。投入的資本是否能收回并帶來可觀的回報，這是引入社會資本的關鍵問題。社會資本方獲取的投資回報主要來源有票價、政府補貼和其他經營收入。由于我國地鐵的準公益性屬性，票價維持在較低的水平。而為了保持一定的利潤和持續(xù)的運營，政府必須要通過補貼等形式對社會資本進行一定的支持。制定合理的地鐵票價定價機制，既有利于吸引社會資本的投資，也有利于緩解政府的資金壓力。

王灝（2004）通過搜集數(shù)據(jù)證明“政府劃限價水平，運營商定具體價格”的票價機制比較順應PPP模式在城市軌道交通項目中的運作要求。在這種票價政策下，政府方規(guī)定地鐵票的原始價格，根據(jù)票價調整歷史情況確定調整年限，再基于當年的居民消費物價指數(shù)等制定價格變動系數(shù)上限，運營公司可以在政府規(guī)定的價格浮動水平間自主定價。

在這種票價機制下，社會資本方既可以得到較為可觀的回報收益，也可以在未來的競爭中通過價格的靈活性保持優(yōu)勢。此外，明確透明的票價機制也有利于博得社會資本方的信任。對于政府而言，更容易在招商階段接觸到更多感興趣的社會資本合作伙伴，進而形成社會資本方和政府方的雙贏局面。