公共政策評(píng)估審計(jì)基本理論初探

鄭小榮 陳偉華

【摘 要】 公共政策評(píng)估審計(jì)是由審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)公共政策評(píng)估進(jìn)行的再評(píng)價(jià)。公共政策評(píng)估審計(jì)的直接動(dòng)因是政策評(píng)估中存在行為偏差，間接動(dòng)因則是造成這種行為偏差的各種主客觀因素。公共政策評(píng)估審計(jì)的可行性源自政府審計(jì)權(quán)威性和獨(dú)立性。公共政策評(píng)估審計(jì)的具體內(nèi)容包括評(píng)估內(nèi)容的恰當(dāng)性、評(píng)估信息的充分性和真實(shí)性、評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)的合理性、評(píng)估方法的科學(xué)性。公共政策評(píng)估審計(jì)的對(duì)象是官方的政策評(píng)估機(jī)構(gòu)。開展公共政策評(píng)估審計(jì)可以提高公共政策評(píng)估結(jié)論的可靠性。文章提出了公共政策評(píng)估審計(jì)的概念，并從公共政策評(píng)估存在的問(wèn)題和原因出發(fā)，分析了開展公共政策評(píng)估審計(jì)的必要性，同時(shí)對(duì)公共政策評(píng)估審計(jì)的內(nèi)容進(jìn)行了前瞻性的設(shè)想，為政府審計(jì)服務(wù)于國(guó)家治理和權(quán)力監(jiān)督開辟了新的路徑。

【關(guān)鍵詞】 政府審計(jì); 政策評(píng)估; 政策評(píng)估審計(jì); 審計(jì)動(dòng)因; 審計(jì)內(nèi)容

【中圖分類號(hào)】 F239.4? 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】 A? 【文章編號(hào)】 1004-5937（2021）19-0123-06

一、引言

公共政策是國(guó)家治理的基本工具，其在分配社會(huì)資源、規(guī)范社會(huì)行為和推動(dòng)社會(huì)發(fā)展等方面發(fā)揮著重要的作用。政策評(píng)估（本文中政策評(píng)估和公共政策評(píng)估同等意義）是政策過(guò)程的重要環(huán)節(jié)，通過(guò)政策評(píng)估可以使決策團(tuán)隊(duì)獲得關(guān)于政策執(zhí)行的正向或者負(fù)向反饋，通過(guò)反饋可以對(duì)政策制定環(huán)節(jié)進(jìn)行修改和調(diào)整。根據(jù)定量或者定性的方法對(duì)公共政策進(jìn)行評(píng)估可以獲得對(duì)公共政策執(zhí)行后的反饋。政策評(píng)估審計(jì)是一種政府治理主體為預(yù)防在公共政策評(píng)估過(guò)程中的機(jī)會(huì)主義傾向而形成的經(jīng)濟(jì)問(wèn)責(zé)機(jī)制，我國(guó)審計(jì)署和各地審計(jì)機(jī)關(guān)還沒(méi)有開展政策評(píng)估審計(jì)。政策評(píng)估審計(jì)不同于政策審計(jì)評(píng)估。后者是審計(jì)機(jī)關(guān)開展的公共政策評(píng)估，目前主要包括重大政策跟蹤審計(jì)和公共政策效果審計(jì)。公共政策審計(jì)評(píng)估的本質(zhì)是公共政策評(píng)估，是一種對(duì)政策的評(píng)估和直接監(jiān)督，而政策評(píng)估審計(jì)是對(duì)公共政策評(píng)估的再評(píng)估。對(duì)公共政策評(píng)估審計(jì)進(jìn)行理論研究可以完善公共政策審計(jì)研究，為審計(jì)機(jī)關(guān)適時(shí)開展公共政策評(píng)估審計(jì)提供理論參考。

二、文獻(xiàn)綜述

關(guān)于公共政策評(píng)估審計(jì)的研究，國(guó)內(nèi)外一直缺乏專門的文獻(xiàn)。筆者以公共政策評(píng)估審計(jì)為關(guān)鍵詞在Elsevier Science Direct、EBSCO ASU+BSU、Emerald等外文數(shù)據(jù)庫(kù)中進(jìn)行檢索，都沒(méi)有檢索到專門的文獻(xiàn)，只有政策審計(jì)相關(guān)的外文文獻(xiàn)研究。國(guó)內(nèi)文獻(xiàn)中以公共政策評(píng)估審計(jì)為關(guān)鍵詞在中國(guó)知網(wǎng)、萬(wàn)方等數(shù)據(jù)庫(kù)中進(jìn)行檢索，也沒(méi)有檢索到專門的文獻(xiàn)研究，但國(guó)內(nèi)文獻(xiàn)中有關(guān)于政策評(píng)估和政策跟蹤審計(jì)的相關(guān)研究。盡管缺乏對(duì)公共政策評(píng)估審計(jì)研究的直接文獻(xiàn)，但與之相關(guān)的研究卻日漸豐富，研究?jī)?nèi)容逐漸深入，概括起來(lái)主要體現(xiàn)在公共政策評(píng)估、公共政策效果審計(jì)和公共政策跟蹤審計(jì)等方面。

（一）公共政策評(píng)估

公共政策評(píng)估是對(duì)公共政策效果、效能以及價(jià)值所進(jìn)行的檢測(cè)、評(píng)價(jià)和判斷，公共政策評(píng)估的主體往往是由特定主體開展的。公共政策評(píng)估分為內(nèi)部評(píng)估和外部評(píng)估，內(nèi)部評(píng)估和外部評(píng)估的評(píng)估主體不同，公共政策的評(píng)估主體逐漸多元化。國(guó)內(nèi)有較多文獻(xiàn)研究公共政策評(píng)估，主要從公共政策評(píng)估的內(nèi)涵、基本原則、評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)、評(píng)估方法等方面進(jìn)行，而厘清公共政策評(píng)估研究的脈絡(luò)是研究公共政策評(píng)估審計(jì)的基礎(chǔ)。

關(guān)于公共政策評(píng)估的內(nèi)涵和意義，李帆等[ 1 ]認(rèn)為公共政策評(píng)估是國(guó)家治理現(xiàn)代化的重要組成部分，其核心功能是識(shí)別某項(xiàng)政策因果效應(yīng)。除了從公共政策評(píng)估的功能來(lái)定義公共政策的內(nèi)涵外，周澤將和陳駿[ 2 ]從公共政策評(píng)估關(guān)注的內(nèi)容入手，認(rèn)為公共政策評(píng)估發(fā)展的初期，主要側(cè)重公共政策的效率，隨著公共政策評(píng)估研究的深入，多元化價(jià)值觀逐漸被引入公共政策評(píng)估。

公共政策評(píng)估的基本問(wèn)題是價(jià)值問(wèn)題。關(guān)于公共政策評(píng)估的基本原則，李琪等[ 3 ]認(rèn)為不同的公共政策在評(píng)估框架、標(biāo)準(zhǔn)與手段問(wèn)題上存在差異，但公共政策評(píng)估的基本原則包括公平與效率、事實(shí)與價(jià)值、超前與適用等維度，這也是目前學(xué)界公認(rèn)的公共政策評(píng)估的基本原則。趙書松等[ 4 ]認(rèn)為公共政策的評(píng)估價(jià)值取向經(jīng)過(guò)三個(gè)階段的變化，新時(shí)期我國(guó)公共政策的評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)該具有均衡性價(jià)值取向，符合我國(guó)五大發(fā)展理念中的均衡價(jià)值。

關(guān)于公共政策的評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)，李琪等[ 3 ]將公共政策分為宏觀政策、產(chǎn)業(yè)政策、微觀政策、改革政策和社會(huì)政策，根據(jù)公共政策的分類，提出政策的評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)該是多元化的，宏觀政策的評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)是穩(wěn)定性、戰(zhàn)略性、權(quán)威性，產(chǎn)業(yè)政策的評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)是精準(zhǔn)性、功能性和前瞻性，社會(huì)政策的評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)是普惠性、漸進(jìn)性、敏感性等，為不同的公共政策評(píng)估提供了具體的評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)。

關(guān)于公共政策的評(píng)估方法，胡詠梅和唐一鵬[ 5 ]認(rèn)為公共政策評(píng)估中可以用到工具變量法、倍差法、匹配法、斷點(diǎn)回歸設(shè)計(jì)等計(jì)量方法模型，且在政策評(píng)估方法的革命中，因果推斷模型的應(yīng)用范圍越來(lái)越廣。劉瑋辰等[ 6 ]提出公共政策評(píng)估方法的反事實(shí)框架，精確定義了公共政策因果效應(yīng)，這有利于有效選擇和運(yùn)用因果推斷方法開展政策評(píng)估。公共政策的評(píng)估有理性主義和構(gòu)建主義兩種主要思想，理性主義認(rèn)為政策評(píng)估是對(duì)既定目標(biāo)實(shí)現(xiàn)程度的測(cè)量，構(gòu)建主義則認(rèn)為評(píng)估最主要的任務(wù)不是關(guān)注目標(biāo)實(shí)現(xiàn)程度，而是識(shí)別協(xié)調(diào)利益相關(guān)者的利益訴求和政策主張。鄞益奮[ 7 ]認(rèn)為公共政策評(píng)估需要綜合運(yùn)用理性主義和構(gòu)建主義。除了關(guān)注評(píng)估模型，還有不少學(xué)者關(guān)注評(píng)估指標(biāo)體系的構(gòu)建。應(yīng)曉妮等[ 8 ]提出了公共政策評(píng)估的評(píng)估方法選擇和指標(biāo)體系，構(gòu)建了逐級(jí)等權(quán)法和主客觀賦權(quán)法等指標(biāo)權(quán)重的確定方法，明確提出評(píng)估指標(biāo)的選擇要做到客觀與主觀相結(jié)合、定性指標(biāo)和定量指標(biāo)相結(jié)合、共性指標(biāo)與個(gè)性指標(biāo)相結(jié)合、當(dāng)期指標(biāo)與未來(lái)指標(biāo)相結(jié)合。溫美榮[ 9 ]認(rèn)為政府部門政策評(píng)估實(shí)踐需求模式包括政策體系、政策措施、政策產(chǎn)出、政策問(wèn)題和政策建議五個(gè)方面，結(jié)合具體政策評(píng)估實(shí)踐可以進(jìn)一步探索由梳理政策體系、總結(jié)政策措施、測(cè)量政策產(chǎn)出、判定政策問(wèn)題和提出政策建議環(huán)節(jié)構(gòu)成的5P模式的具體流程。溫美榮和馬若熙[ 10 ]認(rèn)為企業(yè)績(jī)效管理中關(guān)鍵績(jī)效指標(biāo)體系（KPI）同樣能夠應(yīng)用到公共政策評(píng)估中。