軍費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)一體化體系研究

畢思齊

摘要：軍費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)一體化是軍事經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中形成的一種標(biāo)準(zhǔn)供應(yīng)管理模式。本文通過對軍費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)一體化的具體實(shí)施進(jìn)行研究，建立集消耗、供應(yīng)、管理為一體的標(biāo)準(zhǔn)化體系，為軍隊財務(wù)管理決策、經(jīng)費(fèi)預(yù)算控制和基層部隊建設(shè)提供分析和參考。

關(guān)鍵詞：軍費(fèi)標(biāo)準(zhǔn);一體化;體系研究

一、基本定義

軍費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)一體化體系是指在軍事經(jīng)濟(jì)運(yùn)行過程中，圍繞經(jīng)費(fèi)保障目標(biāo)，以供應(yīng)實(shí)力和供應(yīng)標(biāo)準(zhǔn)為管理對象，運(yùn)用現(xiàn)代管理理論和方法，把具有緊密聯(lián)系的消耗標(biāo)準(zhǔn)、供應(yīng)標(biāo)準(zhǔn)和管理標(biāo)準(zhǔn)有機(jī)結(jié)合起來，建立起以消耗標(biāo)準(zhǔn)為基礎(chǔ)，以供應(yīng)標(biāo)準(zhǔn)為依據(jù)，以管理標(biāo)準(zhǔn)為尺度，三者系統(tǒng)集成，互聯(lián)互動，一體運(yùn)行的經(jīng)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)有機(jī)整體。

（一）消耗標(biāo)準(zhǔn)

消耗標(biāo)準(zhǔn)是指保障官兵生活、任務(wù)和部隊維持性運(yùn)轉(zhuǎn)所需的經(jīng)費(fèi)定額，是測算經(jīng)費(fèi)需求、明確開支范圍的基本依據(jù)，包括實(shí)物消耗定量標(biāo)準(zhǔn)和經(jīng)費(fèi)開支定額標(biāo)準(zhǔn)。實(shí)物消耗定量標(biāo)準(zhǔn)，即可以實(shí)體化估測，能夠明確消耗數(shù)量的數(shù)量標(biāo)準(zhǔn);經(jīng)費(fèi)開支定額標(biāo)準(zhǔn)，即難以準(zhǔn)確量化，要依據(jù)任務(wù)需求、保障內(nèi)容來確定的金額標(biāo)準(zhǔn)。

（二）供應(yīng)標(biāo)準(zhǔn)

供應(yīng)標(biāo)準(zhǔn)是指全軍對單位、人員供應(yīng)的統(tǒng)一規(guī)定，是經(jīng)費(fèi)預(yù)算管理、決算領(lǐng)報的基礎(chǔ)。供應(yīng)標(biāo)準(zhǔn)包括人員標(biāo)準(zhǔn)、資產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)、任務(wù)標(biāo)準(zhǔn)、其他標(biāo)準(zhǔn)等，是部隊管理經(jīng)費(fèi)收支、區(qū)分任務(wù)性質(zhì)、保障基本建設(shè)的根本遵循。

（三）管理標(biāo)準(zhǔn)

管理標(biāo)準(zhǔn)是指規(guī)范經(jīng)費(fèi)收支活動的管理辦法和考評標(biāo)準(zhǔn)，是部隊經(jīng)費(fèi)管理使用、進(jìn)行績效考評的基本依據(jù)，包括經(jīng)費(fèi)使用的具體管理辦法和事業(yè)任務(wù)量化的考評指標(biāo)。

二、研究背景

黨和國家領(lǐng)導(dǎo)人在十八屆三中全會中指出：健全軍費(fèi)管理制度，建立需求牽引規(guī)劃、規(guī)劃主導(dǎo)資源配置體系，健全完善經(jīng)費(fèi)物資管理標(biāo)準(zhǔn)制度體系。軍費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)一體化研究是全面建設(shè)現(xiàn)代后勤的客觀需要，也是新的形勢任務(wù)和軍隊建設(shè)發(fā)展對優(yōu)化軍事資源配置利用、嚴(yán)格經(jīng)費(fèi)管理使用的客觀要求。

現(xiàn)代戰(zhàn)爭打的不只是作戰(zhàn)能力，更是保障能力。首先，建立一套符合我軍特色的軍費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)制度，推進(jìn)軍費(fèi)供應(yīng)保障標(biāo)準(zhǔn)化，是建設(shè)現(xiàn)代化后勤的基礎(chǔ)要求和根本保障，有利于戰(zhàn)略資源的合理配置。其次，隨著我國安全形勢的變化和戰(zhàn)略計劃的推進(jìn)，軍隊遂行多樣化軍事任務(wù)和非戰(zhàn)爭軍事行動逐漸增多，要求后勤保障既能滿足客觀需求，又要做到精準(zhǔn)精確。再次，軍費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)一體化建設(shè)程度是檢驗保障效能的有效方式，通過各項標(biāo)準(zhǔn)的明確量化，一方面能提升保障人員的主動服務(wù)意識，另一方面也為審計檢查提供了重要抓手。

根據(jù)文獻(xiàn)資料，美軍已經(jīng)建立了以大數(shù)據(jù)管理為支撐的軍費(fèi)管理體系，后勤保障裝備綜合先進(jìn)，財務(wù)管理信息化程度較高。俄羅斯始終堅持寓軍于民、軍民結(jié)合的統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，提高軍用經(jīng)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的通用化程度。各軍事強(qiáng)國不僅僅局限于消耗數(shù)據(jù)的采集和分析，更是將軍費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)化工作自上而下推開，建立了較為完善的供應(yīng)保障路徑和標(biāo)準(zhǔn)法規(guī)體系。而我軍軍費(fèi)管理主要依托紙質(zhì)報表、電子報表、數(shù)據(jù)文件等工具，是數(shù)據(jù)的初級利用。這樣的弊端是工作周期長、時效性差、成本高，整體報告的精確性和可靠性不足。而基層軍費(fèi)收支管理一般是通過黨委會集體決策，在決議過程中往往都是在以往同類事項費(fèi)用支出數(shù)的基礎(chǔ)上，根據(jù)預(yù)算期內(nèi)的變化因素進(jìn)行適當(dāng)調(diào)整并最后確定，缺乏具體的標(biāo)準(zhǔn)和數(shù)據(jù)支撐，沒有形成一套與部隊實(shí)際相結(jié)合的數(shù)據(jù)采集和標(biāo)準(zhǔn)化制定體系。

三、建設(shè)構(gòu)想

2008年以來，原軍委總后勤部在全軍試點(diǎn)推行一體化標(biāo)準(zhǔn)體系改革，在經(jīng)費(fèi)保障的精細(xì)化、標(biāo)準(zhǔn)化、制度化、規(guī)范化方面取得了一定經(jīng)驗和成效。但改革試點(diǎn)工作因理論基礎(chǔ)不足、數(shù)據(jù)采集困難、標(biāo)準(zhǔn)制定滯后等原因最終沒有推開，影響了軍費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)化、制度化、規(guī)范化管理的實(shí)施效果。一個體系的建設(shè)需要科學(xué)的工作方法和配套的制度支撐，更需要明確的建設(shè)原則和目標(biāo)任務(wù)。筆者結(jié)合自身在軍隊某基層單位和某師級機(jī)關(guān)8年工作經(jīng)驗和累積數(shù)據(jù)，對軍費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)一體化體系建設(shè)提出如下構(gòu)想。

（一）基本原則

一是要立足自身財力，保障合理需求。建立軍費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)一體化體系，必須以保障事業(yè)任務(wù)的完成和官兵基本生活為牽引，既要完成任務(wù)，又要合理分配財力，將財力配置到最需要的地方。

二是要堅持科學(xué)量化，便于規(guī)范操作。根據(jù)部隊生活和任務(wù)需求，科學(xué)擬定供應(yīng)、消耗標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)化保障。建立科學(xué)的績效考評體系，細(xì)化量化考評標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)范體系運(yùn)行程序。

三是要注重配套協(xié)調(diào)，確保有序進(jìn)行。統(tǒng)籌好消耗、供應(yīng)和管理這三要素的關(guān)系，按照保障對象和經(jīng)費(fèi)消耗的特點(diǎn)規(guī)律，明確各環(huán)節(jié)的工作和責(zé)任，確保標(biāo)準(zhǔn)之間的銜接通暢。

（二）目標(biāo)任務(wù)

破解經(jīng)費(fèi)供需矛盾，建立以消耗標(biāo)準(zhǔn)為基礎(chǔ)、供應(yīng)標(biāo)準(zhǔn)為依據(jù)、管理標(biāo)準(zhǔn)為尺度的一體化經(jīng)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)體系。

（三）內(nèi)容方法

1.立足數(shù)據(jù)采集，科學(xué)確定消耗水平

2011年，總部要求在全軍部分軍以下單位建立經(jīng)費(fèi)消耗數(shù)據(jù)采集報告制度，這對當(dāng)時及時掌握部隊標(biāo)準(zhǔn)經(jīng)費(fèi)供應(yīng)管理情況，具有重要的意義。但從制度執(zhí)行的情況來看，一些小散遠(yuǎn)基層單位因人員編制少，任務(wù)分工不明確，經(jīng)費(fèi)開支難以進(jìn)行區(qū)分采集;同時受慣性思維約束、保密制度要求和技術(shù)條件限制，多是靠人工進(jìn)行登記，消耗數(shù)據(jù)采集效率低下，信息失真較為嚴(yán)重。

精準(zhǔn)抓好數(shù)據(jù)采集的“第一道關(guān)口”是后續(xù)數(shù)據(jù)分析和標(biāo)準(zhǔn)制定的基礎(chǔ)性工作，也是重中之重。首先要提前籌劃好數(shù)據(jù)采集的具體單位和范圍。要選擇代表性強(qiáng)、涵蓋范圍廣、具有普適性的試點(diǎn)單位，不要一上來就“啃硬骨頭”，選擇的部隊?wèi)?yīng)涵蓋海、陸、空、火箭軍、武警等多兵種各個單位，選擇的經(jīng)費(fèi)可先在行政消耗性經(jīng)費(fèi)基礎(chǔ)上再擴(kuò)展至其他經(jīng)費(fèi)科目。其次要制定詳實(shí)、細(xì)致、可執(zhí)行的數(shù)據(jù)采集計劃。區(qū)分不同類型經(jīng)費(fèi)明確采集周期，采集周期越短信息越精準(zhǔn)，但是工作量也越大，可執(zhí)行性也會降低，各單位要根據(jù)部隊實(shí)際把握好這個周期。

在做好數(shù)據(jù)采集的基礎(chǔ)上，要從軍費(fèi)開支的時間、價格、經(jīng)費(fèi)量、任務(wù)相關(guān)性等方面入手，結(jié)合軍隊財務(wù)管理系統(tǒng)，建立信息數(shù)據(jù)庫，發(fā)現(xiàn)其中的規(guī)律，并進(jìn)行歸納總結(jié)。在制定消耗標(biāo)準(zhǔn)時不能簡單地“一刀切”，而是要結(jié)合事業(yè)任務(wù)、人員變動、需求調(diào)整等客觀因素，建立動態(tài)調(diào)整的標(biāo)準(zhǔn)制定機(jī)制。

2.依托經(jīng)費(fèi)預(yù)算，動態(tài)修訂供應(yīng)標(biāo)準(zhǔn)

軍費(fèi)預(yù)算是部隊事業(yè)部門根據(jù)軍事任務(wù)籌劃、項目論證審批和上年經(jīng)費(fèi)使用情況，對開支需求進(jìn)行測算，用以保障年度開支的基本依據(jù)。我軍預(yù)算中的預(yù)算收入，其中很大一部分是按照人員、單位和業(yè)務(wù)實(shí)力計領(lǐng)的標(biāo)準(zhǔn)計領(lǐng)經(jīng)費(fèi)。預(yù)算支出，主要在預(yù)算收入的范圍之內(nèi)編報具體開支內(nèi)容，也就是所謂的“量入為出”。

因此供應(yīng)標(biāo)準(zhǔn)的制定與調(diào)整，直接決定著部隊消耗標(biāo)準(zhǔn)的區(qū)間和上限。

隨著國力日益提升，我國軍費(fèi)投入規(guī)模逐年增長，各項軍費(fèi)計領(lǐng)標(biāo)準(zhǔn)也在逐步增加。但是從歷年經(jīng)費(fèi)預(yù)算的執(zhí)行情況來看，經(jīng)費(fèi)供應(yīng)標(biāo)準(zhǔn)與實(shí)際消耗水平并不相稱，有些科目甚至相差甚遠(yuǎn)。一方面，上級機(jī)關(guān)應(yīng)該根據(jù)部隊建設(shè)需要和發(fā)展方向，考慮不同兵種、不同類型部隊之間的差異，全面衡量和重新測算經(jīng)費(fèi)供應(yīng)標(biāo)準(zhǔn);另一方面，應(yīng)結(jié)合部隊經(jīng)費(fèi)預(yù)算開支實(shí)際，根據(jù)消耗水平的變化，建立動態(tài)調(diào)整的供應(yīng)標(biāo)準(zhǔn)渠道。

3.健全法規(guī)制度，合理提出管理要求

軍隊編制體制改革、軍民融合式發(fā)展和社會化保障等都對軍費(fèi)管理的傳統(tǒng)模式帶來了沖擊，老舊的法規(guī)制度文件存在內(nèi)容更新慢、系統(tǒng)性差、適應(yīng)性不足等諸多問題，一直為官兵所詬病。建立健全標(biāo)準(zhǔn)化管理制度是適應(yīng)新發(fā)展理念的重要舉措，也是經(jīng)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)一體化體系建設(shè)的重要組成部分。

建立標(biāo)準(zhǔn)化管理制度體系，首先要吸收現(xiàn)有法規(guī)制度的精華和經(jīng)驗，對法規(guī)制度進(jìn)行收集整合，并結(jié)合部隊新形勢變化和任務(wù)要求進(jìn)行制度創(chuàng)新。要主動傾聽基層官兵，特別是基層財務(wù)人員的意見和心聲，對不合理的制度和不適用的規(guī)定進(jìn)行廢除。在做好主動保障的基礎(chǔ)上，建立一套重點(diǎn)突出、目標(biāo)明確的管理考評指標(biāo)體系，并做好與審計、巡視等其他財務(wù)檢查制度的融合統(tǒng)一。

4.統(tǒng)籌要素關(guān)系，實(shí)現(xiàn)一體化體系融合

經(jīng)費(fèi)供應(yīng)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范的主要是標(biāo)準(zhǔn)制定層，也就是上層的對下供應(yīng);消耗標(biāo)準(zhǔn)要求的是基層執(zhí)行層，即下層的直接支出;管理標(biāo)準(zhǔn)明確的是監(jiān)管層，以及對執(zhí)行層的考核。三者相輔相成而又相互制約，是軍費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)一體化建設(shè)中不可或缺的要素。

首先，在上層規(guī)劃和組織領(lǐng)導(dǎo)層，就要建立強(qiáng)力的領(lǐng)導(dǎo)和辦事機(jī)構(gòu)，建立由軍委機(jī)關(guān)牽頭領(lǐng)導(dǎo)、業(yè)務(wù)部門主抓負(fù)責(zé)、基層部隊具體推進(jìn)的層級體系。軍費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)一體化體系建設(shè)是涉及軍隊建設(shè)各方面的系統(tǒng)性工程，要處理好此項改革與其他部隊改革的關(guān)系，要確保目標(biāo)一致、進(jìn)程相隨。要成立工作專班擬制具體實(shí)施方案，統(tǒng)一部隊思想，強(qiáng)力推進(jìn)實(shí)施。

其次，要統(tǒng)籌好消耗標(biāo)準(zhǔn)、供應(yīng)標(biāo)準(zhǔn)和管理標(biāo)準(zhǔn)改革的整體進(jìn)程。供應(yīng)標(biāo)準(zhǔn)制定機(jī)關(guān)要進(jìn)行充分的調(diào)查研究，廣泛聽取意見，對供應(yīng)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行優(yōu)化、細(xì)化，充分考慮標(biāo)準(zhǔn)的可執(zhí)行性?；鶎訄?zhí)行單位要落實(shí)上級要求，配合做好數(shù)據(jù)采集工作，及時將信息反饋給標(biāo)準(zhǔn)制定部門。財務(wù)管理部門要在我軍現(xiàn)行財經(jīng)管理法規(guī)制度基礎(chǔ)上，及時進(jìn)行調(diào)整，并做好新規(guī)定與老制度的銜接。

四、結(jié)語

從軍費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)的現(xiàn)狀來看，還存在著標(biāo)準(zhǔn)覆蓋面窄、保障適應(yīng)性差、內(nèi)容更新不及時等情況，客觀上也存在采集設(shè)備不夠先進(jìn)、部隊協(xié)調(diào)難度大等諸多因素。但軍費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)一體化體系建設(shè)如同基礎(chǔ)科學(xué)理論研究一樣，雖然短期內(nèi)無法看到顯著成果，但對我軍未來發(fā)展建設(shè)的經(jīng)費(fèi)調(diào)配保障有著舉足輕重的作用。后續(xù)，如何依托大數(shù)據(jù)管理提高標(biāo)準(zhǔn)數(shù)據(jù)研究的深度，如何解決體系建設(shè)中的供需矛盾問題，都需要進(jìn)一步進(jìn)行研究。