高校內(nèi)部控制實(shí)施現(xiàn)狀探析

賀小燕 賴莎 余雅欣

摘要：現(xiàn)行高校管理體制下，權(quán)力運(yùn)行相對“封閉”，內(nèi)部監(jiān)督流于形于，通過內(nèi)部控制制度，完善高校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)，構(gòu)建“權(quán)力制衡”長效機(jī)制，有助于提升國家治理能力和水平。本文通過對部分廳屬高校的實(shí)地考察和調(diào)研，梳理了現(xiàn)階段高校內(nèi)部控制的實(shí)施現(xiàn)狀，通過分析高校業(yè)務(wù)層面內(nèi)控的執(zhí)行情況，發(fā)現(xiàn)內(nèi)控中存在的具體問題并提出相應(yīng)建議，有助于高校建立科學(xué)有效的內(nèi)部控制體系。

關(guān)鍵詞：高校;內(nèi)部控制;財務(wù)管理

十八大以來，全面深化改革在各個領(lǐng)域持續(xù)深入，行政事業(yè)單位財政資金安全和使用效率受到社會廣泛關(guān)注。2013年12月《教育部關(guān)于做好<行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）>實(shí)施工作的通知》明確指出：實(shí)施內(nèi)部控制規(guī)范是建立現(xiàn)代學(xué)校制度的重要舉措。為貫徹落實(shí)財政部《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》，**教育廳下發(fā)了高校內(nèi)部控制制度的調(diào)研任務(wù)，督促各高校盡快推進(jìn)內(nèi)部控制制度的建設(shè)。

內(nèi)部控制制度的建立是國家治理，依法治國等中央決策部署落地的機(jī)制，是財政預(yù)算、國庫和國有資產(chǎn)管理工作落地的機(jī)制。

一、高校內(nèi)部控制制度的現(xiàn)狀

本項(xiàng)目通過學(xué)校實(shí)地考察、代表座談會、網(wǎng)上調(diào)研、制度文獻(xiàn)檢索等方法開展調(diào)研工作，重點(diǎn)調(diào)研了高校內(nèi)部控制制度建建立健全情況、實(shí)施現(xiàn)狀、運(yùn)行效果等幾個方面。調(diào)研中發(fā)現(xiàn)各高校財務(wù)管理制度基本健全，各業(yè)務(wù)歸口部門如國資處、采購中心、人事處、科技處、教務(wù)處等也制定了相應(yīng)業(yè)務(wù)層面的內(nèi)部控制制度，并建立了重大經(jīng)濟(jì)事項(xiàng)集體研究決策制度，設(shè)立了財經(jīng)委員會、校長辦公會、黨委常委會等集體決策機(jī)構(gòu)，部分執(zhí)行了《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》。但各高校均缺乏統(tǒng)一的學(xué)校層面的內(nèi)部控制制度，頂層制度的缺失導(dǎo)致各業(yè)務(wù)部門的業(yè)務(wù)內(nèi)控處于一個零散的、無序的、甚至矛盾的狀態(tài)。

二、高校業(yè)務(wù)層面內(nèi)控的執(zhí)行情況

鑒于目前大多高校處于學(xué)校統(tǒng)一層面內(nèi)部控制制度的缺失的現(xiàn)狀，本項(xiàng)目將從業(yè)務(wù)層面內(nèi)控入手，具體調(diào)研各個業(yè)務(wù)層面內(nèi)控的執(zhí)行情況，相關(guān)調(diào)研結(jié)果如下。

（一）預(yù)算管理有待強(qiáng)化，績效監(jiān)督亟需落實(shí)

預(yù)算制度缺失，預(yù)算概念不正確。調(diào)查顯示，預(yù)算管理已受到高校的普遍重視，預(yù)算管理機(jī)制和相關(guān)流程也零星存在，但大部分高校并未建立統(tǒng)一的預(yù)算管理辦法。相關(guān)的預(yù)算管理和工作流程都處于無序化狀態(tài)，缺乏剛性約束力。業(yè)務(wù)部門普遍缺乏預(yù)算概念，上報部門預(yù)算也大都依靠個人拍腦袋予以確定，沒有真正梳理業(yè)務(wù)內(nèi)容，更談不上業(yè)務(wù)成本和效益分析。預(yù)算觀念落后，個別部門甚至覺得預(yù)算過多的限制了業(yè)務(wù)工作的開展，對預(yù)算持抵制的態(tài)度。

預(yù)算目標(biāo)不明確，預(yù)算績效管理理念缺乏，預(yù)算績效目標(biāo)不全面，支出績效目標(biāo)缺乏依據(jù)。目前財政部門及教育主管部門布置給下級的預(yù)算績效考核及項(xiàng)目績效評價大多流于形式，高校業(yè)務(wù)部門不配合，財務(wù)部門迫于完成上級任務(wù)的壓力和時間的緊迫性，大多越俎代庖，粗制濫造的編制項(xiàng)目績效評價報告，支出績效目標(biāo)考核報告。同時預(yù)算績效考核結(jié)果難以利用，缺乏有效的獎懲制度。

2018年中共中央國務(wù)院出臺的《關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績效管理的意見》對預(yù)算績效管理提出新要求，財政部要求各單位加快建成全方位、全過程、全覆蓋的預(yù)算績效管理體系，提高財政資源配置效率和使用效益，增強(qiáng)政府公信力和執(zhí)行力。

（二）資產(chǎn)管控不夠嚴(yán)格，資源配置尚需優(yōu)化

調(diào)查顯示，大多數(shù)高校都設(shè)立了專門的資產(chǎn)管理部門。資產(chǎn)處置能夠按照規(guī)定辦理，但部分高校對于貴重資產(chǎn)、危險資產(chǎn)、保密性資產(chǎn)等沒有指定專人管理，資產(chǎn)信息化程度不高，數(shù)據(jù)準(zhǔn)確性不強(qiáng)。部分單位存在賬實(shí)不符、帳帳不符的情況。另部分高校未制定定期開展實(shí)物資產(chǎn)清查盤點(diǎn)工作，高校每年至少應(yīng)進(jìn)行一次全面的清查盤點(diǎn)，做到帳帳相符、帳卡相符、賬實(shí)相符。同時應(yīng)強(qiáng)化資產(chǎn)變動信息的及時性，國有資產(chǎn)管理信息系統(tǒng)應(yīng)對資產(chǎn)信息進(jìn)行動態(tài)化管理，防止國有資產(chǎn)流失。

調(diào)查中還發(fā)現(xiàn)，許多國有資產(chǎn)處于閑置狀態(tài)，特別是一些科研設(shè)備購置多年還處于未開封狀態(tài)。國有資源浪費(fèi)嚴(yán)重，未能合理有效配置。

（三）采購管理尚需加強(qiáng)，合同管理需要建立

《中華人民共和國政府采購法》自2003年1月1日起實(shí)施以來，財政廳政府采購處每兩年都會公布采購協(xié)議供貨等相關(guān)事項(xiàng)的通知。目的就是規(guī)范政府采購，提高財政資金使用效益，維護(hù)國家和社會公共利益。然調(diào)查顯示，大部分高校普遍存在違反政府采購的行為，具體表現(xiàn)有：非定點(diǎn)單位車輛維修、非定點(diǎn)供應(yīng)商采購、規(guī)避政府采購、無預(yù)算采購、未按計劃采購等。 部分高校尚未建立政府采購內(nèi)部管理制度，有的單位雖有制度，卻無人執(zhí)行，制度流于形式。

加強(qiáng)高校合同管理，是單位內(nèi)部控制的重要手段。合同管理過程就是合同風(fēng)險的控制過程。然部分高校并未建立合同管理組織體制，未明確合同管理歸口部門，未建立財會部門和合同歸口管理部門的溝通協(xié)調(diào)機(jī)制。另部分高校合同雖有歸口管理部門，但未對合同履行情況實(shí)施有效監(jiān)控，未能強(qiáng)化合同履行過程的監(jiān)督和效果的檢驗(yàn)及分析，未建立合同的動態(tài)跟蹤管理制度。

（四）信息孤島普遍存在，數(shù)據(jù)治理更待加強(qiáng)

大多高校雖已進(jìn)行業(yè)務(wù)活動模塊的信息化建設(shè)，但仍無法打通各業(yè)務(wù)模塊間的技術(shù)壁壘，無法實(shí)現(xiàn)業(yè)務(wù)部門間的數(shù)據(jù)共享，及時更新。業(yè)務(wù)部門之間仍需通過工作人員手工錄入數(shù)據(jù)、更新數(shù)據(jù)，工作重復(fù)性強(qiáng)，數(shù)據(jù)質(zhì)量不高，效率低下。高校應(yīng)積極推動信息化進(jìn)程，提升信息化水平，構(gòu)建業(yè)財融合統(tǒng)一平臺，形成預(yù)算、績效、收支、采購、人事、資產(chǎn)、基建和合同互聯(lián)互通的數(shù)據(jù)網(wǎng)絡(luò)，破解技術(shù)壁壘、打通信息孤島，提高數(shù)據(jù)治理能力。

（五）建設(shè)項(xiàng)目管控不足，實(shí)施規(guī)劃偏離度大

高?；A(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目屬于重大項(xiàng)目，必選建立嚴(yán)格的財務(wù)管理制度和內(nèi)部控制制度。高校普遍存在建設(shè)項(xiàng)目論證不充分、經(jīng)濟(jì)責(zé)任不明確、項(xiàng)目概預(yù)算編制與實(shí)際執(zhí)行差異較大、項(xiàng)目投資完成率不高、單位專業(yè)技術(shù)能力及實(shí)施監(jiān)控能力不夠等諸多問題。此外，項(xiàng)目的檔案管理亟待加強(qiáng)和完善，應(yīng)設(shè)置專門崗位或指定專人負(fù)責(zé)工程檔案的管理和保管工作。

三、建議及措施

（一）構(gòu)建完善的內(nèi)部控制體系，營造良好的內(nèi)部控制環(huán)境。

《內(nèi)控規(guī)范》中明確規(guī)定了行政事業(yè)單位負(fù)責(zé)人對內(nèi)控的建立健全和有效實(shí)施負(fù)責(zé)。首先高校領(lǐng)導(dǎo)應(yīng)當(dāng)正確履行“第一責(zé)任人”的職責(zé)，將內(nèi)部控制工作放在重要的位置來抓。要改變“以行政權(quán)力為主導(dǎo)”的管理思維及定勢，加強(qiáng)各級領(lǐng)導(dǎo)及相關(guān)人員在內(nèi)控方面的培訓(xùn)、學(xué)習(xí)、強(qiáng)化內(nèi)部控制崗位職責(zé)意識，使內(nèi)部控制變成全員高度自覺行為。其次，高校應(yīng)完善內(nèi)部控制制度，建立科學(xué)的預(yù)算管理制度、實(shí)行校務(wù)公開和會計信息披露制度、構(gòu)建多層次的經(jīng)濟(jì)責(zé)任制度。最后，應(yīng)加強(qiáng)內(nèi)部控制機(jī)構(gòu)、隊伍建設(shè)。高校應(yīng)當(dāng)根據(jù)事業(yè)發(fā)展需要，設(shè)立財務(wù)機(jī)構(gòu)、審計機(jī)構(gòu)、配備專職財會、審計人員，明確崗位設(shè)置與職責(zé)分工，做到責(zé)權(quán)利一致，使內(nèi)控落到實(shí)處。

（二）構(gòu)建風(fēng)險評估機(jī)制，有效降低辦學(xué)風(fēng)險。高校應(yīng)當(dāng)建立經(jīng)濟(jì)活動風(fēng)險定期評估機(jī)制，成立風(fēng)險評估小組，具體負(fù)責(zé)實(shí)施風(fēng)險評估;風(fēng)險評估至少每年一次。風(fēng)險評估工作，要從僅注重會計領(lǐng)域，擴(kuò)展到基本建設(shè)、校產(chǎn)管理、科研管理等諸多領(lǐng)域。

（三）強(qiáng)化信息化建設(shè)力度。信息與溝通是建立與實(shí)施有效內(nèi)部控制的主要條件，是內(nèi)控的生命線。高校應(yīng)重視信息網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的應(yīng)用，構(gòu)建高校內(nèi)部教學(xué)、人事制度、科研項(xiàng)目、行政工作、財務(wù)管理信息網(wǎng)絡(luò)，有效整合業(yè)務(wù)網(wǎng)絡(luò)，做到數(shù)據(jù)互聯(lián)互通，以便學(xué)校能及時正確應(yīng)對內(nèi)外部突發(fā)事件。

參考文獻(xiàn)：

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[2]李敏.高校內(nèi)部控制體系建設(shè)研究[J].會計師.2010（11）：47-48

作者簡介：

賀小燕，女，碩士，注冊會計師，高級會計師，西南醫(yī)科大學(xué)財務(wù)處。

賴莎，女，碩士，中級會計師，西華大學(xué)地方合作與服務(wù)處。

余雅欣，女，碩士，西南醫(yī)科大學(xué)財務(wù)處。

備注：本論文是西南醫(yī)科大學(xué)2015年校級《高校內(nèi)部控制體系構(gòu)建》課題成果。