農(nóng)村煤改氣政策執(zhí)行存在問題研究

摘要：近年來，為應(yīng)對大氣污染的問題并進(jìn)一步改善人民生活煤改氣政策在農(nóng)村地區(qū)持續(xù)推進(jìn)，但在政策執(zhí)行過程中出現(xiàn)了一些問題。本文以河北省保定市農(nóng)村為例，探究煤改氣政策在農(nóng)村地區(qū)執(zhí)行過程中出現(xiàn)的問題，并在進(jìn)行原因分析的基礎(chǔ)上給出了幾點(diǎn)建議。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村;煤改氣;政策執(zhí)行

一、引言

我國經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，同時伴隨著工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的發(fā)展，導(dǎo)致大氣污染日益嚴(yán)重。為進(jìn)一步解決大氣污染的問題并進(jìn)一步改善人民生活，煤改氣政策應(yīng)運(yùn)而生。

煤改氣簡言之就是讓環(huán)保能源天然氣取代煤炭。自2017年煤改氣政策實(shí)施以來，保定地區(qū)農(nóng)村普遍開始采用壁掛爐式燃?xì)獠膳?，壁掛爐不占據(jù)地面空間，空間格局布置更為合理，沒有散煤占據(jù)院落空間，不占用人工，可直接設(shè)置溫度，之前的燃煤供暖基本只能維持室內(nèi)在13～15攝氏度，煤改氣政策實(shí)施后保障供暖需求，室內(nèi)溫度在18攝氏度以上，根據(jù)設(shè)定溫度不同，散熱器內(nèi)水溫基本保持恒溫，相較于燃煤供暖，更溫暖舒適;此外，煤改氣政策實(shí)施以前，大氣污染嚴(yán)重，大氣能見度低，煤改氣政策實(shí)施以后，環(huán)境質(zhì)量有了明顯的提高，藍(lán)天顯露，霧霾天氣數(shù)量明顯減少。

本文通過以河北省保定市農(nóng)村地區(qū)為例，對農(nóng)村地區(qū)煤改氣政策執(zhí)行過程中存在的問題進(jìn)行進(jìn)一步分析和研究，找出原因并針對性地提出意見和建議。

二、煤改氣政策執(zhí)行過程中存在的問題

政策執(zhí)行是公共政策發(fā)揮實(shí)際作用、解決政策問題的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，是檢驗(yàn)政策方案完善程度的實(shí)際手段，是政策評估與修訂終結(jié)的現(xiàn)實(shí)依據(jù)。政策執(zhí)行會不斷豐富政策經(jīng)驗(yàn)，為后繼政策制定提供正反兩方面的參照依據(jù)。已經(jīng)付諸實(shí)踐的政策，是繼續(xù)執(zhí)行、或修訂，還是終止執(zhí)行，以其他方案替代，都取決于執(zhí)行的實(shí)際效果。

在本案例中，保定市農(nóng)村地區(qū)實(shí)行煤改氣政策的目的是減少大氣污染，方便農(nóng)村村民的生活。在政策執(zhí)行的這幾年，政策執(zhí)行的相關(guān)部門比較認(rèn)真地執(zhí)行了政策，使得大氣污染情況好了相對好的轉(zhuǎn)變，農(nóng)村村民生活便利情況也得到了改善，總體來看政策執(zhí)行取得了較好的效果。

但政策執(zhí)行過程中還存在著一些問題，實(shí)施效果還有待于優(yōu)化，不少問題已經(jīng)開始凸顯。通過對案例的分析可以發(fā)現(xiàn)，造成煤改氣政策執(zhí)行效果出現(xiàn)反差的原因主要有以下幾個方面：

（一）燃?xì)獯嬖诎踩[患

首先，對于村民來說，其自身的安全意識以及自我防護(hù)意識薄弱，在使用過程中很可能出現(xiàn)使用不規(guī)范、錯誤操作等問題從而引發(fā)事故。村民在實(shí)行燃?xì)馓娲济汉笕粘Ｉ钪兴龅降膯栴}，能真實(shí)反映保定市農(nóng)村煤改氣政策執(zhí)行狀況。通過調(diào)查可知，村民在用氣過程中遇到了諸如不知道如何操作、在使用時突然出現(xiàn)沒氣、在使用時出現(xiàn)屋內(nèi)管道漏氣等問題，這充分說明在實(shí)際用氣過程中村民會遇到各種問題，加強(qiáng)用氣培訓(xùn)刻不容緩。其次，農(nóng)村地區(qū)往往住戶占地面積較大，燃?xì)夤艿篱L而復(fù)雜，相鄰住戶之間距離較遠(yuǎn)，一旦發(fā)生危險的話不能得到及時救助。最后，用氣培訓(xùn)是安全用氣的關(guān)鍵一步，對政策進(jìn)行講解有利于爭取民意贏得閔心進(jìn)一步推動政策的順利執(zhí)行。村委會以及燃?xì)夤静⑽瘁槍ο嚓P(guān)用氣安全事宜對村民進(jìn)行常規(guī)用氣培訓(xùn)以及政策講解，這就導(dǎo)致村民不了解政策只是簡單地接受這個政策，作為政策的真正惠及方，這是嚴(yán)重不利于政策推行的。

（二）采暖成本上升，煤氣銜接簡單粗暴

在實(shí)行煤改氣政策前村民普遍采用煤炭取暖的方式，此種方式在取暖期間的取暖成本在2400元左右，但實(shí)行煤改氣政策后取暖成本在3600元左右，由此可見，使用燃?xì)馓娲济喝∨杀驹鲩L了近50%【1】。且對于村民而言，對采暖成本顯著上升的接受度也不同，雖然一致認(rèn)為煤改氣政策執(zhí)行后家庭清潔程度和便利程度得到了很大的認(rèn)可。但中老年村民普遍認(rèn)為價格較為昂貴，已經(jīng)超出了自身可承受的范圍，他們更關(guān)注的是經(jīng)濟(jì)實(shí)惠。青年村民認(rèn)為實(shí)行煤改氣政策之后家庭取暖成本高于城市小區(qū)取暖成本，卻未達(dá)到相同的取暖效果，性價比不高。對于一些貧困戶村民來說，冬季的取暖成本是一個沉重的負(fù)擔(dān)。此外，煤改氣政策推出之后，政府相關(guān)部門為了盡快完成當(dāng)年下達(dá)的政策目標(biāo)，采取了比較嚴(yán)苛的手段和方式，嚴(yán)格禁止使用已儲存的煤炭，并且定期入戶檢查，如果發(fā)現(xiàn)煤炭立即沒收，這種一刀切的方式也使得村民蒙受了較大的經(jīng)濟(jì)損失。

（三）燃?xì)饩S修困難，給村民生活造成極大的不便

首先，燃?xì)獠煌诿簹猓S修困難指數(shù)較高，農(nóng)民的水平有限，無法自行維修;其次，燃?xì)馀涮自O(shè)備的定期檢查方與檢查后出現(xiàn)問題的維修方是分離的，檢查安全問題的工人與維修工人分離，檢查安全方只負(fù)責(zé)檢查燃?xì)庠O(shè)備是否出現(xiàn)問題，維修設(shè)備方只負(fù)責(zé)維修設(shè)備，這樣就會導(dǎo)致維修問題得不到及時解決、安全隱患得不到迅速消除。最后，村民在用氣過程中遇到問題報(bào)修后往往得不到及時處理，維修效率較為低下，當(dāng)農(nóng)民發(fā)現(xiàn)燃?xì)獬霈F(xiàn)問題，需要反復(fù)打電話聯(lián)系相關(guān)部門，并且報(bào)修后經(jīng)常無法得到及時維修，這些都給村民的生活造成極大的不便。

三、煤改氣政策執(zhí)行效果出現(xiàn)反差的原因

（一）政策執(zhí)行者的認(rèn)知偏差導(dǎo)致政策執(zhí)行的阻礙

政策執(zhí)行者的認(rèn)知直接會影響政策執(zhí)行的效果。如果政策執(zhí)行的過程中政策執(zhí)行者的認(rèn)知存在偏差會對政策的執(zhí)行形成阻礙，導(dǎo)致政策無法順利實(shí)施，影響政策目標(biāo)的最終實(shí)現(xiàn)。

在煤改氣政策的制度設(shè)計(jì)層面，目標(biāo)是明確的，即減少煤炭的使用量，加強(qiáng)環(huán)境污染治理，提高農(nóng)民的生活質(zhì)量。政府將2017-2020年定為藍(lán)天保衛(wèi)戰(zhàn)的行動計(jì)劃年。然而，在煤改氣政策具體執(zhí)行的過程中，其具體執(zhí)行方式有違民意。作為打贏藍(lán)天保衛(wèi)戰(zhàn)的關(guān)鍵區(qū)域，河北保定農(nóng)村地區(qū)采取了一刀切的方式進(jìn)而通通實(shí)現(xiàn)燃?xì)馓娲济海瑢τ诖蠖啻迕駜Υ娴拿禾恳膊扇〉膹?qiáng)硬的做法。盡快打響藍(lán)天保衛(wèi)戰(zhàn)的政策目標(biāo)在煤改氣執(zhí)行者之中有很強(qiáng)的影響力，基層的執(zhí)行者的態(tài)度和做法直接會影響到政策的執(zhí)行。

（二）政策執(zhí)行所需資源的匱乏，導(dǎo)致政策執(zhí)行的困境

所謂政策執(zhí)行資源，就是在政策執(zhí)行過程中，有利于政策制定和執(zhí)行的各種物質(zhì)的、制度的和精神的條件。如果政策執(zhí)行所需的物質(zhì)和資金不具備，政策是無法順利執(zhí)行的。

在實(shí)施煤改氣政策過程中，對于村民而言，自身的收入難以承擔(dān)上漲近一半的取暖成本，在現(xiàn)行政府補(bǔ)貼期限之后，大多數(shù)村民都會選擇間斷性開燃?xì)馊∨姆绞絹磉M(jìn)行取暖。對于燃?xì)夤径裕細(xì)夤境袚?dān)著巨大的資金壓力，存在著資金資源匱乏的危機(jī)，亟需政府協(xié)調(diào)和幫助，在氣價返還的過程中，下游燃?xì)馄髽I(yè)往往不能及時收到上游供氣企業(yè)的返還款，這給下游的燃?xì)馄髽I(yè)帶來了很大的資金流動風(fēng)險和資金壓力。此外，農(nóng)村燃?xì)馐袌龃嬖谥ò踩珘毫Α⒊杀緣毫?、協(xié)調(diào)壓力在內(nèi)的多方壓力，就安裝天然氣設(shè)施設(shè)備來說，農(nóng)村地區(qū)的住戶的安裝成本遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于城市地區(qū)。在這個過程中，燃?xì)馄髽I(yè)承擔(dān)著巨大的資金壓力，存在著資金資源匱乏的危機(jī)。

（三）監(jiān)督機(jī)制對政策執(zhí)行的影響

政策執(zhí)行的監(jiān)督機(jī)制是政策得以忠實(shí)、有效貫徹執(zhí)行的重要條件。

在該案例中，很明顯我們可以看到，缺乏有效的監(jiān)督管理機(jī)制。應(yīng)該建立起縣、鄉(xiāng)、村三級煤改氣監(jiān)督管理網(wǎng)絡(luò)和維修網(wǎng)絡(luò)體系，并定期對煤改氣的相關(guān)工作進(jìn)行檢查，清除不合格的燃?xì)馄髽I(yè)和燃?xì)饩S修質(zhì)檢企業(yè)以及不合理的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，形成燃?xì)鈾z修一條龍服務(wù)，從而有效地保障政策的有效執(zhí)行。但在河北省保定市的不少地方，并沒有建立起有效的監(jiān)督機(jī)制，村民作為政策的直接面向群體并沒有成為政策的監(jiān)督主體，這樣政策在執(zhí)行過程中難免會被扭曲。

從上面的分析可知，以上方面的因素導(dǎo)致政策執(zhí)行效果不顯著，這表明，如果不注意政策執(zhí)行的影響因素，即使具備良好的政策，也未必能夠徹底解決農(nóng)村煤改氣過程中存在的問題。因此，在農(nóng)村煤改氣政策執(zhí)行過程中，必須輔以執(zhí)行者認(rèn)知方面、資源匱乏方面、監(jiān)督機(jī)制方面等方面的改革。

四、解決煤改氣政策執(zhí)行過程中存在問題的對策建議

（一）充分發(fā)揮燃?xì)夤咀饔?/p>

首先，燃?xì)夤驹谕晟凭W(wǎng)管入戶的基礎(chǔ)上，更要持續(xù)完善煤改氣相關(guān)基礎(chǔ)設(shè)施，縮短維修時間，為農(nóng)村安全有效用氣提供相應(yīng)保障，提升村民的安全感。其次，燃?xì)夤緫?yīng)該根據(jù)村落規(guī)模大小設(shè)置與之相匹配的維修點(diǎn)，在村落內(nèi)部培養(yǎng)當(dāng)?shù)氐奶卦O(shè)維修人員，因地制宜，解決報(bào)修反饋慢的問題。與此同時政府應(yīng)當(dāng)協(xié)調(diào)資源調(diào)配，幫助燃?xì)夤臼枭L(fēng)險，更好地讓燃?xì)夤景l(fā)揮自身作用，推進(jìn)煤改氣這一政策順利實(shí)行。

（二）加強(qiáng)政府監(jiān)管

由于燃?xì)饩哂泄卜?wù)民生工程的特殊屬性，不同于一般性商業(yè)貿(mào)易活動，不僅需要供需雙方的協(xié)調(diào)配合，而且需要政企間的通力合作，更需要政府部門進(jìn)行監(jiān)管。為了使政策得到更為準(zhǔn)確地執(zhí)行，首先，在后續(xù)與煤改氣相關(guān)的政策制定過程中政府相關(guān)部門應(yīng)該對政策的執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)等給予更為明確的規(guī)定，要充分考慮村民的實(shí)際接受程度和接受能力，在政策的執(zhí)行過程中政府相關(guān)部門要進(jìn)行動態(tài)性的監(jiān)管并收集涉及到的群體的反饋信息，如果發(fā)現(xiàn)異?，F(xiàn)象及時對具體政策的具體方式進(jìn)行修改完善;其次，要落實(shí)相關(guān)地方政府相關(guān)部門的監(jiān)管責(zé)任并且就細(xì)則事項(xiàng)落實(shí)相關(guān)部門的安全責(zé)任，做到有問題可追責(zé)，無問題可預(yù)防;最后，建立煤改氣政策資金專項(xiàng)監(jiān)管制度，對資金的使用，政府相關(guān)部門要加強(qiáng)監(jiān)管，防止出現(xiàn)資金亂用、挪用等現(xiàn)象。

（三）加大財(cái)政補(bǔ)貼力度，穩(wěn)定氣源

政府應(yīng)該在以往補(bǔ)貼政策的基礎(chǔ)上，做好進(jìn)一步調(diào)研，具體問題具體分析，對一些有困難的地區(qū)或者用戶增加財(cái)政補(bǔ)貼力度，并且制定合理公平的補(bǔ)貼方案。同時為進(jìn)一步穩(wěn)定燃?xì)馐袌觯瑓f(xié)助燃?xì)馄髽I(yè)提供給煤改氣政策的農(nóng)村實(shí)施地的村民以相對合理的取暖價格，同時也要對供氣企業(yè)進(jìn)行相應(yīng)政策補(bǔ)貼，這樣通過壓低成本的方式來進(jìn)一步降低氣價，真正做到使各方利益能夠良好協(xié)調(diào)的基礎(chǔ)上推進(jìn)煤改氣政策的有序穩(wěn)定進(jìn)行，使得這項(xiàng)政策惠及各方。

（四）村委會因地制宜發(fā)揮作用

村民委員會是村民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾性自治組織，與村民聯(lián)系最為緊密，最可以了解到本農(nóng)村的實(shí)際情況，因地制宜采取措施。首先，村委會應(yīng)該及時定期公示與煤改氣相關(guān)的政策，確保村民知曉，并在此基礎(chǔ)上通過講解煤改氣政策執(zhí)行的背景以及實(shí)行煤改氣政策帶來的便利以及環(huán)境上的改善，讓農(nóng)村地區(qū)的村民真正了解這項(xiàng)政策并進(jìn)一步提高農(nóng)村地區(qū)村民的環(huán)保意識。其次，村委會應(yīng)針對性地對村民進(jìn)行用氣安全方面的培訓(xùn)，讓村民真正了解使用燃?xì)獾陌踩氈约靶枰⒁獾陌踩马?xiàng)，能夠真正做到自行處理常規(guī)問題、不盲目違規(guī)操作設(shè)備、正確安全使用設(shè)備。最后，村委會要做好“中間人”的角色，村委會與村民的接觸最多，最可以直接了解村民對煤改氣政策執(zhí)行過程中的存在的問題的最真實(shí)的想法，所以村委會應(yīng)該定期收集村民們的意見和意見反饋給上級部門，這樣也更可以方便有關(guān)部門對癥下藥，解決村民最關(guān)心的問題。

五、結(jié)語

政策執(zhí)行是介于政策制定和政策調(diào)整之間的重要環(huán)節(jié)，通過政策執(zhí)行可以發(fā)現(xiàn)原有政策制定過程中存在的問題，從而為政策的進(jìn)一步調(diào)整提供依據(jù)。在政策調(diào)整的過程中，要充分發(fā)揮民主討論精神，也要充分考慮政策涉及的利益相關(guān)方的聲音，充分考慮到社會價值觀念和各方利益要求。

本文通過以河北省保定市農(nóng)村地區(qū)為例，對農(nóng)村地區(qū)煤改氣政策執(zhí)行過程中出現(xiàn)的問題進(jìn)行進(jìn)一步分析和研究，并在找出原因的基礎(chǔ)上進(jìn)一步提出一些對策和建議，一方面有利于農(nóng)村地區(qū)煤改氣政策順利落實(shí)，另一方面有利于促進(jìn)農(nóng)村地區(qū)村民生活的進(jìn)一步得到改善和環(huán)保意識的進(jìn)一步增強(qiáng)。

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作者簡介：

張小兵（1992.3-），女，漢族，籍貫：河北保定，行政管理專業(yè)、碩士研究生，研究方向：行政改革。