城市治理壩代化的科學化精細化智能化路徑及實踐

葉林　謝生材

習近平總書記在上?？疾鞎r強調(diào)，城市治理是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要內(nèi)容。一流城市要有一流治理，要注重在科學化、精細化、智能化上下功夫。對于城市治理現(xiàn)代化及其科學化、精細化、智能化的路徑需要深入的研究與闡釋。本文在闡明我國新型城鎮(zhèn)化發(fā)展和城市治理現(xiàn)代化體系科學內(nèi)涵的基礎上，對城市治理現(xiàn)代化的“三化”路徑進行分析，并結(jié)合廣州智慧城管建設的實踐，展現(xiàn)我國城市治理在科學化、精細化、智能化路徑上的現(xiàn)實探索、所取成效和未來方向。

一、從傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化到新型城鎮(zhèn)化

（一）城鎮(zhèn)化是城市治理的邏輯起點

沒有城市，就沒有城市治理，城鎮(zhèn)化是城市治理的邏輯起點。中國的城鎮(zhèn)化進程凸顯了三大特點。首先是復雜性，我國的城鎮(zhèn)化與工業(yè)化、信息化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化等共同推進，發(fā)展錯綜復雜，全國各大區(qū)域的城鎮(zhèn)化發(fā)展水平相差很大。第二是艱巨性，我國的城鎮(zhèn)化進程是世界各國城鎮(zhèn)化歷史上規(guī)模最大、速度最快、復雜程度非常高的發(fā)展。據(jù)第七次人口普查數(shù)據(jù)，2020年中國城鎮(zhèn)人口已達9億，占全國總?cè)丝诘?3.89%，其中流動人口3.76億，城鎮(zhèn)化正處于深入發(fā)展的關(guān)鍵時期。第三是挑戰(zhàn)性，隨著城鎮(zhèn)化的深入推進，城市之間的競爭不僅僅局限于經(jīng)濟實力，更對城市治理模式和水平提出了全面挑戰(zhàn)，亟需建立城市現(xiàn)代化治理能力和現(xiàn)代化治理體系。

（二）傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化引發(fā)的城市發(fā)展問題

我國傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化的核心是行政政策推動下的土地城鎮(zhèn)化，“攤大餅式”的空間急速擴張、資源高消耗、生態(tài)發(fā)展壓力逐漸增大等問題凸顯。傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化因其粗放的發(fā)展方式，帶來了環(huán)境污染嚴重、公共資源短缺、交通擁堵加劇、公共安全事件頻發(fā)等挑戰(zhàn)。傳統(tǒng)的城市管理體制倚重城市建設而輕城市規(guī)劃和管理，城市管理體制效率不高，部門之間的關(guān)系未理順，公眾參與機制不健全，已經(jīng)無法適應新型城鎮(zhèn)化的轉(zhuǎn)型。

（三）新型城鎮(zhèn)化需要城市治理現(xiàn)代化

新型城鎮(zhèn)化的核心是以人為本的城鎮(zhèn)化，是以城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、節(jié)約集約、高效治理、生態(tài)綠色、文化傳承為特征的可持續(xù)發(fā)展模式。從傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化到新型城鎮(zhèn)化的轉(zhuǎn)型過程中，單純依靠傳統(tǒng)的城市管理理念和手段已經(jīng)難以適應發(fā)展需求，城市管理需要進行相對應的變革。城市治理現(xiàn)代化是新型城鎮(zhèn)化的應有之義和必然趨勢，城市治理體系和治理能力現(xiàn)代化的發(fā)展，將推進新型城鎮(zhèn)化的轉(zhuǎn)型和以人為本的目標實現(xiàn)。

二、城市治理現(xiàn)代化的科學內(nèi)涵與“三化”路徑

（一）城市治理現(xiàn)代化的科學內(nèi)涵

全面提升城市現(xiàn)代化治理能力，是國家治理體系和治理能力建設的重要內(nèi)容。黨的十九大報告提出，我國全面深化改革的總目標是完善和發(fā)展中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。城市治理是國家治理體系的基礎和重要組成部分，如何實現(xiàn)城市治理現(xiàn)代化是實現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化的基礎性問題。城市治理現(xiàn)代化的科學內(nèi)涵包括以下四個方面的內(nèi)容：

一是治理理念。堅持以科學發(fā)展觀為指導，認識、尊重和遵循科學的城市發(fā)展規(guī)律，堅持以人民為中心，為人民管好城市的原則。在認識、尊重和遵循科學規(guī)律的基礎上，堅持用心善治、科學規(guī)劃的理念，形成系統(tǒng)科學全面精細的治理體系。

二是治理主體。堅持“人民城市人民建、人民城市人民管”的基本理念。城市治理現(xiàn)代化包含了政府、公眾和社會組織等多元主體參與的內(nèi)在要求，需要協(xié)同合作，打造共建共治共享的治理格局。

三是治理目標。城市治理現(xiàn)代化的目標是解決在傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化過程中出現(xiàn)的各種城市問題，維持城市公共秩序，提供精準高效的公共服務，使城市成為宜居宜業(yè)宜游的空間，真正做到人民城市為人民，提高城市生活質(zhì)量。

四是治理方式。相較于傳統(tǒng)的城市管理更多采用行政強制和政策指令的管理方式，城市治理現(xiàn)代化需要充分運用新一代信息技術(shù)等更加智能化和更加精細化的方式進行治理，解決城市發(fā)展中的問題，從而實現(xiàn)城市讓生活更美好的愿景。

（二）城市治理現(xiàn)代化的科學化、精細化、智能化路徑

國家“十四五”規(guī)劃和2035年遠景目標綱要提出，要不斷提升城市治理科學化、精細化、智能化水平，推進市域社會治理現(xiàn)代化，指明了實現(xiàn)我國城市治理現(xiàn)代化的科學化、精細化、智能化的方向和路徑。

1.科學化——城市治理現(xiàn)代化的核心理念

城市有其自身的內(nèi)在特點和發(fā)展規(guī)律，城市治理要遵循科學的城市發(fā)展規(guī)律。傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化過程中遇到的諸多問題，歸根結(jié)底在于缺乏對城市發(fā)展規(guī)律的科學認知，不尊重和不順應城市發(fā)展規(guī)律。要實現(xiàn)城市治理現(xiàn)代化，核心就是要科學化治理，以認識和尊重科學的城市發(fā)展規(guī)律為基礎和前提，通過科學的理念和方式治理城市。

2.精細化——城市治理現(xiàn)代化的管理落點

城市治理精細化，就是將精細化理念融入城市治理，將城市治理工作做精、做準、做細、做實、做到位。為此，需要一方面梳理和編織一套系統(tǒng)全面而精密的城市治理體系、制度、流程和環(huán)節(jié)，覆蓋城市規(guī)劃、建設和管理的全過程，為精細化管理提供制度保障。

3.智能化——城市治理現(xiàn)代化的技術(shù)手段

國家“十四五”規(guī)劃和2035年遠景目標綱中強調(diào)，運用數(shù)字技術(shù)推動城市管理手段、管理模式、管理理念創(chuàng)新，精準高效滿足群眾需求。要實現(xiàn)城市治理的科學化和精細化，需要變革傳統(tǒng)的治理手段，以智能化的方式推進城市治理改革。要以大數(shù)據(jù)、物聯(lián)網(wǎng)、云計算、人工智能等新一代信息技術(shù)為手段，對信息進行全方位高效采集，在海量數(shù)據(jù)的基礎上，有效整合、分析數(shù)據(jù)，為城市治理的政策制定、高效執(zhí)行提供支持，形成智慧化的治理體系。

三、推動城市治理科學化、精細化、智能化的廣州智慧城管實踐

近年來，廣州市進行了城市治理科學化、精細化、智能化的一系列實踐探索。

（一）智能化手段更進一步

數(shù)據(jù)采集全覆蓋。運用信息技術(shù)，通過各類物聯(lián)網(wǎng)傳感器和城管網(wǎng)格化管理等方式，同時運用“四標四實”的成果，采集城市基礎部件和城管事件等數(shù)據(jù)，實現(xiàn)對城市運行管理的全方位感知。

數(shù)據(jù)融合全場景。由于城市管理事項較為復雜和綜合，單靠城管掌握的數(shù)據(jù)有時難以充分實現(xiàn)數(shù)據(jù)價值，需要通過與其他部門掌握的數(shù)據(jù)進行融合，擴展數(shù)據(jù)價值，為城市管理職能履行提供便利。

數(shù)據(jù)分析全自動。以被列為廣州市第一批數(shù)字轉(zhuǎn)型優(yōu)質(zhì)應用場景的視頻智能分析系統(tǒng)為例，該系統(tǒng)能夠通過視頻智能分析算法，實現(xiàn)對攝像畫面中出現(xiàn)的占道經(jīng)營等九大類城市管理問題進行智能分析和識別，做到問題發(fā)現(xiàn)、拍攝取證、任務分派、執(zhí)行監(jiān)督等環(huán)節(jié)自動化。

（二）以智能化手段支撐科學化理念

城市運行規(guī)律的認知科學化。通過數(shù)據(jù)采集、融合、分析，實現(xiàn)城市運行規(guī)律的展現(xiàn)和可視化，建立城市運行規(guī)律的科學認知，并以此輔助決策，實現(xiàn)從經(jīng)驗決策向科學決策轉(zhuǎn)變。

城市運行管理的組織科學化。城市管理問題相對多元，許多事務需要城市管理相關(guān)部門的上下級或者與其他部門協(xié)同完成，通過智能化手段可以建立更加扁平、高效的溝通機制，打造高度協(xié)同且效率更優(yōu)的城市管理體系。以城市生活垃圾分類為例，廣州市推進了垃圾分類基礎數(shù)據(jù)采集、第三方檢查和電子化考核，形成了市、區(qū)、街鎮(zhèn)、村社四級考核體系，推動垃圾分類的運行管理組織體系實現(xiàn)科學化，有效推進了長年以來成為城市管理難題的城市生活垃圾分類工作。

城市運行治理的參與科學化。智慧城管建設能夠推動公眾和媒體等社會力量參與城市治理，推動城市治理更加具有回應性和問責性。以城市管理問題投訴辦理系統(tǒng)為例，廣州市市民群眾和媒體可以通過12345熱線、城市管理和綜合執(zhí)法局網(wǎng)站等方式對城市管理問題進行反映和投訴，相關(guān)部門將及時回應、迅速處置并反饋結(jié)果，形成具有廣州特色的“令行禁止、有呼必應”模式。

（三）以智能化手段推動精細化管理

管理對象精細化。智能化水平也可更進一步使城市管理對象更細化，能夠精細到具體單個城市部件的管理?；诔鞘泄芾淼拇髷?shù)據(jù)庫，對于垃圾壓縮站、污水井蓋、燃氣設施等城市基礎部件和城市管理基本對象，形成具體到單個城市管理要素的管理系統(tǒng)，進行統(tǒng)一的監(jiān)控和管理。

管理人員精細化。隨著智能化水平的進步和提升，管理主體和對應的管理責任能夠更加精細、明確地落實到個人，為城市管理做精、做細、做實提供巨大推力。以廣州城市管理問題投訴辦理系統(tǒng)為例，從審核立案，到任務分派，再到處置人員，整個過程主體明確，相應的績效考核與責任主體清晰，為更具激勵與問責的城市管理提供支撐。

管理制度精細化。智能化水平的進步也推動了管理制度的精細化，包括對原有制度進行細化、量化等調(diào)整或者增加新的配套制度，推動整個城市管理制度更加完善。以數(shù)據(jù)共享交換為例，廣州城市管理和綜合執(zhí)法局與廣州市政務服務數(shù)據(jù)管理局共同建立了數(shù)據(jù)質(zhì)量管理制度，劃分了管理邊界與責任邊界，明確了各主體角色，通過跨部門合作，更好地推進數(shù)據(jù)標準化建設。

四、進一步推進科學化、精細化、智能化實踐，助力城市治理現(xiàn)代化

（一）形成尊重規(guī)律、科學謀劃的治理理念

通過智慧城管建設在“三化”路徑上的邁進，協(xié)助城市管理者形成尊重規(guī)律、科學謀劃的治理理念，推動城市管理者認識和尊重相應領域的城市運行管理規(guī)律，促進城市管理者積極運用這一規(guī)律以實現(xiàn)大數(shù)據(jù)輔政，推動從經(jīng)驗決策向科學決策的轉(zhuǎn)變，形成規(guī)劃建設管理全周期的科學謀劃和精細管理。

（二）構(gòu)建多元協(xié)同有序共治的治理主體

通過智慧城管建設在“三化”路徑上的邁進，構(gòu)建多元協(xié)同有序共治的治理主體格局。通過智慧城管流轉(zhuǎn)系統(tǒng)，有效促進上下層級之間、不同部門之間的協(xié)同工作。在此基礎上，公眾、媒體等社會力量能夠作為城市治理領域的需求方和監(jiān)督方，推動城市治理更加具有回應性和問責性，實現(xiàn)有效參與和有效治理。

（三）推進精細管理、精準服務的治理目標

通過智慧城管建設在“三化”路徑上的邁進，有力推進精細管理和精準服務的治理目標。解決傳統(tǒng)城市管理工作相對粗放、管理對象和主體模糊不清、服務水平難以保障、難以精細管理和服務等問題。完善管理人員責任細化、管理對象清晰明確、管理制度執(zhí)行嚴格的體制，推動城市管理工作整體進入精細化階段，對不同服務需求的市民的城管服務進行更加精準的匹配。

（四）掌握智能高效、便捷可靠的治理方法

通過智慧城管建設在“三化”路徑上的邁進，城市管理部門與科技企業(yè)開展合作，積極探索運用前沿技術(shù)，開發(fā)適應于城市管理業(yè)務場景的技術(shù)，如視頻智能分析系統(tǒng)等。技術(shù)與相對應的精細制度配套，可提高城市管理中的問題發(fā)現(xiàn)和處置能力，助推城市治理能力現(xiàn)代化。

以科學化、精細化、智能化為路徑的現(xiàn)代化城市治理將隨著新型城鎮(zhèn)化建設的深入而成大勢以趨之。未來一段時間，城市治理現(xiàn)代化的發(fā)展路徑將遵循這“三化”的方向進行系統(tǒng)設計，轉(zhuǎn)變城市治理方式、提高治理水平，全面推進城市治理體系和治理能力的現(xiàn)代化建設。

（責任編輯：陳希文）