防控地方隱性債務風險研究

■張國明 靳偉鳳 趙秋梅 馬 歡

隱性債務是指地方政府在法定限額之外直接或者承諾以財政資金償還以及違法提供擔保等方式舉借的債務，主要包括國有企事業(yè)單位等替政府舉借，由政府提供擔?；蜇斦Y金支付償還的債務，包括政府在設立政府投資基金、開展政府和社會資本合作（PPP）、政府購買服務等過程中，通過約定回購投資本金、承諾保底收益等形成的政府中長期支出事項等。與政府債務相比，隱性擔保債務不僅規(guī)模龐大，且多數(shù)處于隱蔽狀態(tài)，無法有效對其進行監(jiān)管，是地方財政風險重要來源。本文對地方隱性債務進行深度分析并提出政策建議。

一、地方政府隱性債務主要原因

（一）宏觀經(jīng)濟政策沖擊是隱性債務形成的根本原因

在1998年至2004年期間，國家先后兩次采取了積極財政政策。為了應對東南亞金融危機的沖擊，國家在1998-2000年之間實施了第一輪積極財政政策。為了應對2002年“911”恐怖襲擊事件帶來的國際經(jīng)濟環(huán)境的明顯惡化以及加入世界貿(mào)易組織帶來的新的競爭不確定性，國家再次啟動了新一輪擴張性財政政策。

2008年全球金融海嘯爆發(fā)之后，我國經(jīng)濟增速呈現(xiàn)連續(xù)較快下滑的態(tài)勢。為了維持經(jīng)濟平穩(wěn)增長，從2009年開始，國家采用了包括“四萬億”經(jīng)濟刺激計劃的積極財政政策和適度寬松的貨幣政策，從某種程度上助推了地方債務的進一步擴張。

從2012年開始，我國經(jīng)濟發(fā)展迎來一個“新常態(tài)”。這又促使我國在實施積極財政政策時，要由以增加有效需求為核心，轉向以增加有效供給為核心、重視供給結構的調(diào)整和供給條件的改善。2012年各地政府投資計劃達到20萬億元的規(guī)模，這么大的政府投資規(guī)模直接導致了地方政府債務的急劇膨脹。各地為了經(jīng)濟增長超前發(fā)展的一些項目、國家城市化政策以及工業(yè)化政策的實施對地方政府債務規(guī)模的膨脹都起到了不可忽略的促進作用。

（二）財政體制不完善是隱性債務形成的深層原因

1994年的分稅制改革，進一步規(guī)范了各級政府之間的收入分配關系，明確了中央政府和各級地方政府的事權與財權劃分，提高了中央財政占全國財政收入的比重，使得地方面臨巨大的財政壓力。這些都是隱性債務形成的深層原因。這是因為如果地方政府所擁有的財權不能為其所承擔的事權提供足夠的財力保障，則可能會給地方經(jīng)濟帶來相應的負面影響：一是地方政府或受財力限制不能為社會經(jīng)濟發(fā)展提供其所必需的公共產(chǎn)品，從而影響其正常發(fā)展；二是地方政府受財力限制不得不大力舉債，以滿足其事權的財力需求。因此，事權與財權的不匹配，是引發(fā)地方政府舉債行為的重要因素之一。

在分稅制體系下，稅源足、稅基寬的稅種大都劃給中央或者中央占較大比例，如國內(nèi)消費稅全部歸中央、所得稅60%歸中央等等，而地方稅收收入主要來自于大稅種的小部分，例如增值稅、企業(yè)所得稅、個人所得稅的地方分成部分，而且隨著“營改增”的順利完成，地方財權再次削弱。在這樣財權減少而事權擴大的情況下，地方的財政收入難以滿足其運行和發(fā)展的需求，通過各種渠道舉債融資彌補地方財政支出缺口成為其重要的籌資方式，從而加重了地方政府的債務負擔。

（三）法律法規(guī)體系有待健全是隱性債務形成客觀原因

在結構方面，缺乏高層次法律約束。完善的法律法規(guī)體系，不僅是實現(xiàn)地方政府債務規(guī)范管理堅實的制度基礎，也是實現(xiàn)其合法性的基本要求。同時，考慮到地方政府既是其債務管理主體，也是其舉借主體。因此，從國家層面出發(fā)，建立和完善地方政府債務管理法律法規(guī)是不可或缺的。但是，目前我國還沒有制定一部完整、科學、規(guī)范的地方政府債務管理法律法規(guī)。2015年開始實施的《預算法》從法律層面明確賦予地區(qū)政府適度舉債的權利，并在舉債主體、償債資金以及風險控制等方面做了相關規(guī)定。但新《預算法》的這些規(guī)定原則性較強、操作性不足，既沒有對地方債務管理的具體實施過程做出明確規(guī)范，也沒有相關責任的認定。雖然國務院以及財政部、審計署等部門陸續(xù)制定了一系列債務管理方面的辦法和規(guī)定，但這些行政規(guī)章與法律法規(guī)相比，一定程度上缺乏強制性和約束性。

在內(nèi)容方面，存在權責分離、追責規(guī)定缺失等問題。一是地方政府擁有舉債權，但審批權則由中央承擔，中央在審批過程中，考慮到其與地方在信息方面差異，難免會與地方協(xié)商、妥協(xié)，從而導致行政監(jiān)管無法發(fā)揮控制債券發(fā)行的作用。二是現(xiàn)有法律法規(guī)中，監(jiān)管程序以及處罰性規(guī)定較少，且沒有較為詳細責任追究機制，從而導致債券發(fā)行缺乏必要監(jiān)管措施。三是我國地方舉債權限劃分較為分散，缺乏專門、統(tǒng)一的債務管理機構，現(xiàn)有規(guī)定對各部門分散的管理權責劃定較為混亂，造成債務管理過程中存在部門越位、資金使用責任不清、規(guī)模失控等多重問題。

（四）管理模式滯后是隱性債務形成的直接原因

當前，我國地方債采取行政約束管理模式。這種模式的特征是中央對各地區(qū)債務實施統(tǒng)一管控。但我國疆土遼闊，各地區(qū)經(jīng)濟環(huán)境復雜多變，從而給中央統(tǒng)一管理造成了不便。這是因為部分地區(qū)會利用信息優(yōu)勢，迫使中央接受各地區(qū)虛報的融資需求，從而導致債務規(guī)模失控，使得中央不可避免的為地方救助“兜底”。

債務管理模式存在問題主要體現(xiàn)在：一是相關法律法規(guī)內(nèi)容尚不健全，沒有形成完整的規(guī)則體系。例如現(xiàn)行的財預〔2015〕225號文和財預〔2017〕35號文規(guī)定了債務總限額確定方法，但是并未對地區(qū)財力、債務管理績效等相關影響因素做出明確的界定，也尚未對債務限額確定規(guī)范程序進行詳細的解釋和說明，這不僅造成相關法規(guī)的實行缺乏可操作性，也會導致債務約束機制失效和混亂。二是中央和地方之間權責劃分不合理。隨著財政分權改革不斷深化，地方在享有一定程度獨立財權的同時，也承擔了必要的職責。特別是隨著城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展以及城市公共服務需求的快速增長，地方政府被賦予了更多的職責。具體而言，中央負責全國范圍內(nèi)經(jīng)濟的宏觀調(diào)控和行政立法，而地方政府須更多承擔自身公共物品的供給和服務職責。按照現(xiàn)行《預算法》規(guī)定，省級政府具有舉債權。但是從當前實際來看，我國城鎮(zhèn)化建設主要集中于市、縣級政府。舉債權限過小，是地方融資亟待解決問題。三是投資主體市場化程度較低。從承銷商結構實際數(shù)據(jù)來看，地方債券投資主體相對來說較為簡單。因此，從我國當前實際來看，需進一步改革行政約束的地方債務管理模式。

二、防范與化解地方政府隱性債務的政策建議

（一）加快財政體制改革

在政府事權和支出責任配置上，按照“放管服”改革的精神，適度加大地方政府的財權，下放中央政府管理的事權，進一步優(yōu)化地方政府在增加收入和經(jīng)濟事業(yè)發(fā)展上的體制機制。具體包括，一是推進財稅改革，培育稅基穩(wěn)定主體稅源，例如資源稅、環(huán)境保護稅等。尤其是近年來隨著不動產(chǎn)登記政策推進，房產(chǎn)稅將成為地方收入的依托。此外，還應適度增加落后地區(qū)稅收權限，以解決該地區(qū)財政困境。二是規(guī)范轉移支付。改革稅收返還制度，整合轉移支付內(nèi)容。在這一過程中，既要根據(jù)各地區(qū)實際情況，科學合理地分配資金，促使資金偏向于邊遠地區(qū)；也要規(guī)范轉移支付資金的使用方式，從而增強其規(guī)范性、透明度，進而提高資金使用效率，還可以通過加快省以下轉移支付制度的建立和健全，來確保支出責任的落實。

（二）完善地方政府債務管理法律法規(guī)

1.健全完善地方債務治理法規(guī)體系。為提高地方債務的治理水平，須細化和完善與之相對應的法規(guī)體系。具體來說，一是明確界定權責邊界。債券舉借、使用以及償還涉及政府、金融機構、項目建設單位等多個部門，以法規(guī)條例的形式，對債券相關利益主體的權力和職責進行確認，可有效避免權責分離現(xiàn)象。二是規(guī)范現(xiàn)有債券管理部門職責。債務運行過程中，需要多部門協(xié)作監(jiān)督和約束項目的規(guī)范運行。因此，理順這些職能部門之間交叉或協(xié)作關系，對于風險防控至關重要。三是完善各類債務管理中程序性規(guī)定的細則內(nèi)容，確保債務運行規(guī)范化和標準化，從不同的多角度和方位構建地方政府債券治理法規(guī)體系。

2.制定出臺地方政府債務管理法律法規(guī)。法律法規(guī)是宏觀監(jiān)控體系的組成部分，是規(guī)范和約束政府和公民行為的準則。因此，地方政府債務管理只有以法律法規(guī)的形式運行，才能確保其得到規(guī)范而有效的實施。國務院應從全局和長遠發(fā)展的角度出發(fā)，研究出臺《地方政府債務管理條例》，對債券發(fā)行進行規(guī)范管理，防止過度舉債現(xiàn)象的發(fā)生。明確債務管理原則、發(fā)債主體資格、舉借規(guī)模、使用范圍、償還債務以及信息披露等規(guī)定。建立健全債務規(guī)模和風險預警機制，嚴格監(jiān)控地方政府債務運行的每一個環(huán)節(jié)。同時，按照事權財權相統(tǒng)一的原則設置審批權限，地方人大建立監(jiān)督檢查機制，各級紀檢監(jiān)察部門加強紀律監(jiān)督和追責機制。

3.設置綜合性債務管理協(xié)調(diào)機構。從我國實際來看，中央負責地方政府債務的制度制定和審批，地方負責貫徹執(zhí)行。從運行機制來看，發(fā)改委、財政部、審計署、商業(yè)銀行以及地方人大等多個部門都承擔地方債務管理的部分職責，管理權限比較分散，這樣容易造成各職能部門之間出現(xiàn)各自為政、推諉扯皮現(xiàn)象，不利于債務管理。因此，在國務院和各級地方政府設置綜合性的債務管理聯(lián)席機構很有必要，主要負責地區(qū)融資計劃論證、項目建設資金的落實以及相關信息統(tǒng)計與披露等職能，確保地方政府債務管理的安全性和持續(xù)性。

（三）堅持制度約束為主、行政控制為輔的管理模式

1.債務管理模式主要取決于預算管理和市場監(jiān)管能力。目前，由于金融市場不健全、財務信息透明度不高等問題的存在，導致市場秩序無法正確引導地方政府舉債行為，如果拋開政府監(jiān)管而采取市場約束的模式，地區(qū)政府出于當?shù)厣鐣徒?jīng)濟發(fā)展需求，往往會不顧得失的超額舉債。

2.目前，我國是借助行政手段來控制地方舉債行為的。這種行政控制模式使得地方舉債權限受到中央控制。這種管理模式可能會導致中央對地方債“兜底”，進而造成債務規(guī)模失控。因此，單純的行政管理模式并不是控制債務規(guī)模的最佳選擇，從實際情況來看，地方與中央之間缺乏一定互動性，這就導致中央與地方之間也無法通過協(xié)商管理債務。

3.制度約束模式要求中央通過自身制定財政約束，對地方舉債實施管控。該模式有利于監(jiān)控債務規(guī)模，但要求政府擁有完整且詳細制度體系。很明顯，現(xiàn)階段我國在地方債治理領域規(guī)則體系并不完善，從而使得制度體系缺乏必要約束力。總體而言，我國尚不具備制度約束的相關財政規(guī)則。通過分析可知，我國目前宜采用以制度約束為核心、行政控制為輔的管理模式，這不僅有利于避免舉債規(guī)模失控，還能逐步完善中央與地方行政權力的運行機制。

4.制度約束可以采取多種方式綜合施治。各級政府要樹立爭取正確的政績觀，上級政府對下級政府規(guī)定明確的負債紅線，把負債指標納入上級政府的考核指標，加強紀律審查監(jiān)督，把負債情況納入上級黨委的巡視巡察范圍，對違規(guī)責任人給予必要的黨紀政紀處分等。