山西省財(cái)政可持續(xù)發(fā)展面臨的風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)及對策建議

■劉煜晶

近年來，山西省財(cái)政在保障“三?！?，支持打好三大攻堅(jiān)戰(zhàn)，促進(jìn)高質(zhì)量轉(zhuǎn)型等全省重大戰(zhàn)略方面發(fā)揮了重要支撐和保障作用。但與此同時(shí)，也面臨財(cái)政收入增速放緩、財(cái)政支出剛性增長、政府債務(wù)持續(xù)增加、各類地方金融風(fēng)險(xiǎn)向財(cái)政擠壓等風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)。面對“十四五”全方位推進(jìn)高質(zhì)量發(fā)展的歷史重任，必須切實(shí)統(tǒng)籌好經(jīng)濟(jì)發(fā)展和經(jīng)濟(jì)安全、財(cái)政發(fā)展和財(cái)政安全，推動財(cái)政提質(zhì)增效、更可持續(xù)。

一、當(dāng)前山西省財(cái)政可持續(xù)發(fā)展面臨的風(fēng)險(xiǎn)

“十三五”期間，山西經(jīng)濟(jì)實(shí)現(xiàn)了由斷崖式下滑到走出困境、再到轉(zhuǎn)型發(fā)展呈現(xiàn)強(qiáng)勁態(tài)勢的重大轉(zhuǎn)折。全省財(cái)政主動適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)，克服煤炭價(jià)格波動、新冠肺炎疫情等因素影響，全力確保財(cái)政平穩(wěn)運(yùn)行，收支規(guī)模不斷擴(kuò)大，財(cái)政實(shí)力持續(xù)增強(qiáng)，為全省經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展提供了堅(jiān)實(shí)的物質(zhì)基礎(chǔ)和財(cái)力保障。但受供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革、減稅降費(fèi)以及新冠肺炎疫情等因素的影響，山西省地方財(cái)政運(yùn)行面臨著財(cái)政收入增幅回落、財(cái)政支出剛性增長、收支缺口不斷加大、債務(wù)規(guī)模逐年上升，縣級財(cái)政困難矛盾加劇等風(fēng)險(xiǎn)，地方財(cái)政可持續(xù)發(fā)展面臨較大困難。

（一）財(cái)政收入波動增長，增速趨于放緩

“十三五”期間，山西省財(cái)政運(yùn)行總體穩(wěn)定，一般公共預(yù)算收入指標(biāo)達(dá)到預(yù)期，實(shí)現(xiàn)了“十三五”規(guī)劃“全省一般公共預(yù)算收入五年累計(jì)完成8552億元，年均增長3.5%”的目標(biāo)。山西省產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)較為單一，以資源型產(chǎn)業(yè)為主，受產(chǎn)能過剩、資源品價(jià)格低位運(yùn)行等影響，2015-2016年，財(cái)政收入連續(xù)兩年較大幅度下滑，財(cái)政運(yùn)行遇到了嚴(yán)重沖擊。隨著國家推行供給側(cè)改革以及全省“兩轉(zhuǎn)”和經(jīng)濟(jì)社會轉(zhuǎn)型高質(zhì)量發(fā)展的要求，2016年下半年財(cái)政收入降幅開始收窄。2017年，隨著煤炭價(jià)格上升，山西省財(cái)政逐步改變了減收困境，一般公共預(yù)算收入增速實(shí)現(xiàn)了正增長。2018年，一般公共預(yù)算收入規(guī)模突破2000億大關(guān)，收入增長率創(chuàng)近年新高。2019年，山西省嚴(yán)格落實(shí)國家各項(xiàng)減稅降費(fèi)政策，在切實(shí)減輕企業(yè)稅收負(fù)擔(dān)的同時(shí)，對地方收入影響較大，增速放緩，僅為2.4%。2020年由于疫情的沖擊，經(jīng)濟(jì)運(yùn)行造成較大下行壓力，全省一般公共預(yù)算收入比上年下降2.2%?？傮w來看，從2016年至今，山西省在一般公共預(yù)算收入規(guī)模不斷擴(kuò)大下，總體呈劇烈波動的增長趨勢。

（二）財(cái)政支出剛性增長，收支缺口增大

“十三五”期間，山西省財(cái)政著力于減開支、調(diào)結(jié)構(gòu)，將寶貴的財(cái)政資金用于“六穩(wěn)”“六保”“六新”和轉(zhuǎn)型發(fā)展等方面，財(cái)政?；?、保戰(zhàn)略作用有效發(fā)揮。2016—2020年，全省民生支出占一般公共預(yù)算八成以上，改革發(fā)展成果更多惠及人民群眾。實(shí)施大規(guī)模減稅降費(fèi)，在激發(fā)創(chuàng)新活力、優(yōu)化經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、促進(jìn)居民消費(fèi)等方面發(fā)揮了重要作用。與此同時(shí)，山西省一般公共預(yù)算支出呈現(xiàn)臺階式剛性增長趨勢，一般公共預(yù)算支出增長率由2016年的0.17%波動上漲至2020年的8.4%。省本級政府財(cái)政支出規(guī)模增速較慢，支出比重基本穩(wěn)定，市縣級政府財(cái)政支出增速較快，收支缺口呈逐步增大趨勢?！笆奈濉笔巧轿魇∪轿煌七M(jìn)高質(zhì)量發(fā)展的關(guān)鍵期，預(yù)計(jì)一般公共預(yù)算支出將持續(xù)增加。

（三）政府債務(wù)較快增長，風(fēng)險(xiǎn)總體可控

近年來，山西省債務(wù)負(fù)擔(dān)率略低于全國平均水平，但相較于中部六省平均水平較高，債務(wù)負(fù)擔(dān)率不斷上升。2016—2020年，山西省債務(wù)余額年增速和全省債務(wù)負(fù)擔(dān)率均有較大上升。政府債務(wù)主要集中于市本級，個(gè)別地市債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)居高不下。目前，全省政府債務(wù)債務(wù)率低于財(cái)政部最新的120%警戒線，債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)總體穩(wěn)定可控。

（四）縣級財(cái)政增收乏力，自給能力較低

山西省縣級財(cái)政在發(fā)展區(qū)域特色經(jīng)濟(jì)，支持農(nóng)業(yè)、工業(yè)、城鎮(zhèn)化、產(chǎn)業(yè)扶貧等方面發(fā)揮了積極的作用。2016-2020年，山西省縣級一般公共預(yù)算收入占全省43.5%，縣級一般公共預(yù)算支出占全省61.2%，在全省財(cái)政支出中占大頭；縣級財(cái)政供養(yǎng)人員每年平均117.72萬人，占全省財(cái)政供養(yǎng)人員的70.5%，成為全省“三?！敝髁?。與此同時(shí)，山西省縣級財(cái)政收入基礎(chǔ)薄弱，財(cái)源結(jié)構(gòu)單一，持續(xù)增收乏力，財(cái)力總體緊張?？h級承擔(dān)的財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任在不斷加大，支出剛性逐年增加，縣級財(cái)政自給能力較低。

二、山西省財(cái)政可持續(xù)發(fā)展風(fēng)險(xiǎn)的成因分析

（一）產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)單一，財(cái)政收入依賴傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)

山西興于煤而困于煤，經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)單一、脆弱，轉(zhuǎn)型之路漫長，經(jīng)濟(jì)增長短期缺乏新動能，難以提供新稅源，加之經(jīng)濟(jì)下行壓力加大、減稅降費(fèi)政策持續(xù)推進(jìn)、疫情突發(fā)沖擊等，使得山西地方財(cái)政收入波動較大。2017-2020年，山西省煤炭行業(yè)稅收收入4成以上依靠煤炭等傳統(tǒng)行業(yè)支撐，煤炭資源價(jià)款變動直接影響著財(cái)政收入的增減。全省117個(gè)縣（市、區(qū)）中，94個(gè)有煤炭資源分布，部分重點(diǎn)煤炭產(chǎn)區(qū)的煤炭產(chǎn)業(yè)占當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)總量的90%以上，煤炭等傳統(tǒng)行業(yè)的稅收收入在地方財(cái)政收入中長期占有較大比重。隨著“雙碳”約束下國家能源結(jié)構(gòu)調(diào)整，減煤化使財(cái)政支柱稅源增長空間縮小，以煤為基的經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式和能源化工為重的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)成為影響地方財(cái)政收入增長的制約因素。

（二）剛性支出增長，財(cái)政自給率不高

近年來，山西省財(cái)政支出一直保持穩(wěn)定增長，而包括“三?！敝С觥⒚裆С龅葎傂灾С龅目焖僭鲩L則會對地方財(cái)政支出造成較大壓力。一是“三?！眲傂灾С龃??！笆濉逼陂g，全省財(cái)政持續(xù)向民生領(lǐng)域傾斜，“三?！敝С鲆?guī)模不斷擴(kuò)大。縣級“三?！敝С稣嫉揭话愎差A(yù)算支出的八成以上，縣級財(cái)力基本用于維持“三保”。二是配套資金要求多。中央和省市出臺了一系列的民生支出政策，需要基層單位投入或落實(shí)配套資金，導(dǎo)致地方財(cái)政支出壓力不斷加大。像教育支出、社會保障和就業(yè)、醫(yī)療衛(wèi)生等支出項(xiàng)目，雖然經(jīng)費(fèi)分級負(fù)擔(dān)，但基層政府支出責(zé)任高達(dá)90%，這對本就困難的縣級財(cái)政形成了巨大支出壓力。三是財(cái)政自足率不高。2016—2020年，山西省上級補(bǔ)助收入平均占到一般公共預(yù)算支出的40%左右，地方財(cái)政對上級轉(zhuǎn)移支付依賴程度較高。特別是，縣級財(cái)政對上級財(cái)政的依賴度平均高達(dá)65%，縣級財(cái)政自給能力較低。

（三）舉債規(guī)模上升，隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)加大

2010—2020年，山西省財(cái)政收支缺口增長1.9倍，低匹配度的財(cái)政收入和支出發(fā)展?fàn)顩r加大了收支缺口，導(dǎo)致舉債規(guī)模逐漸擴(kuò)大，隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)加大。山西省正處于轉(zhuǎn)型發(fā)展的關(guān)鍵時(shí)期，面臨著“兩新一重”建設(shè)、全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興等重大任務(wù)，地方政府舉債規(guī)模在限額內(nèi)逐漸擴(kuò)大。目前山西省隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)總體可控，但部分市縣債務(wù)規(guī)模較大導(dǎo)致財(cái)政的償債壓力加大，且化解隱性債務(wù)對土地收入依賴程度高，存在較大債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

（四）社?；鹑笨跀U(kuò)大，財(cái)政補(bǔ)貼依賴度高

近年來，山西省社會保險(xiǎn)基金運(yùn)行趨勢持續(xù)走低，社?；鹬Ц秹毫χ鹉昀鄯e。一是人口老齡化削弱基金支付能力。隨著我國人口紅利逐漸減弱，老齡化現(xiàn)象越來越嚴(yán)重，導(dǎo)致在職人員減少，退休人員增加，繳費(fèi)人數(shù)增速遠(yuǎn)不及領(lǐng)取人數(shù)增速，老齡化的顯性化與深入性增加了地方社?；鹩囝~動用，減弱了基金支付能力。二是社?；鹑笨诓粩鄶U(kuò)大。由于基本養(yǎng)老保險(xiǎn)金制度不僅要保“基本”，而且要對提高退休人員養(yǎng)老金水平負(fù)全責(zé)，社保待遇調(diào)整帶來的剛性支出最終會加劇基金缺口的持續(xù)擴(kuò)大。三是社?；鹨蕾囏?cái)政補(bǔ)貼平衡。2013—2019年，全省社保基金對財(cái)政補(bǔ)貼的依賴性越來越強(qiáng)，財(cái)政補(bǔ)貼占比平均達(dá)到24.4%，縣級政府社?；饘ω?cái)政補(bǔ)貼的依賴性最強(qiáng)。目前，社會保險(xiǎn)的主要財(cái)政事權(quán)基本屬于地方，而中央財(cái)政對基本養(yǎng)老保險(xiǎn)卻一直進(jìn)行一般轉(zhuǎn)移支付。事權(quán)歸屬的不統(tǒng)一使地方政府必須承擔(dān)中央財(cái)政補(bǔ)助之外的所有財(cái)政補(bǔ)助責(zé)任，加劇了地方政府的財(cái)政補(bǔ)助壓力。

三、山西省財(cái)政可持續(xù)發(fā)展的對策建議

（一）突出“謀發(fā)展”，促進(jìn)財(cái)政開源增收

經(jīng)濟(jì)增長是財(cái)政收入增長的基礎(chǔ)，要加快培育新的稅收增長點(diǎn)，為發(fā)展全局提供更多財(cái)力保障。堅(jiān)持“穩(wěn)定存量、開拓增量”，促進(jìn)財(cái)政持續(xù)增收。推動煤炭、鋼鐵、有色等傳統(tǒng)優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)改造升級，拓展產(chǎn)品深加工，提升產(chǎn)業(yè)附加值，保持傳統(tǒng)財(cái)源穩(wěn)定增收。大力推動“六新”突破，培育壯大信創(chuàng)、大數(shù)據(jù)、半導(dǎo)體、新材料等高成長性新興產(chǎn)業(yè)，積極發(fā)展金融、物流、總部經(jīng)濟(jì)等現(xiàn)代服務(wù)業(yè)。完善落實(shí)減稅降費(fèi)政策措施，加大對中小企業(yè)支持力度，全力培育市場主體，努力開拓高質(zhì)量新財(cái)源。

（二）堅(jiān)持“緊日子”，強(qiáng)化管理促進(jìn)節(jié)流

堅(jiān)持“小錢小氣、大錢大方”，強(qiáng)化預(yù)算管理，在?；?、保民生、保運(yùn)轉(zhuǎn)的前提下，把寶貴的財(cái)政資金更多用在全方位推進(jìn)高質(zhì)量發(fā)展的重點(diǎn)戰(zhàn)略上。樹牢過“緊日子”思想，從嚴(yán)從緊安排一般性支出，大力壓減非剛性、非重點(diǎn)、非急需項(xiàng)目支出，取消低效無效支出。堅(jiān)持基本民生支出只增不減，加強(qiáng)普惠性、基礎(chǔ)性、兜底性民生建設(shè)。加強(qiáng)專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金管理，提高專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的精準(zhǔn)度，使轉(zhuǎn)移支付資金真正形成有效投資、公共消費(fèi)、人力資本等內(nèi)生動力和發(fā)展后勁，與全省經(jīng)濟(jì)發(fā)展形成良好有效的循環(huán)聯(lián)動。實(shí)行全口徑預(yù)算管理，將所有本級收支和上級提前通知的轉(zhuǎn)移支付納入預(yù)算。強(qiáng)化預(yù)算績效管理，健全以績效為導(dǎo)向的預(yù)算分配體系，將績效管理要求融入預(yù)算管理全過程。做好對新增重大政策和重點(diǎn)項(xiàng)目的事前績效評估，推動預(yù)算管理與項(xiàng)目謀劃、項(xiàng)目前期同步同頻，提高預(yù)算資金到位率，防止預(yù)算無法執(zhí)行和財(cái)政資金大面積結(jié)存。

（三）加快“推改革”，破解財(cái)政體制機(jī)制障礙

推進(jìn)省以下財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革，建立“保障+激勵(lì)、更加注重激勵(lì)”的體制機(jī)制，切實(shí)發(fā)揮財(cái)政體制和專項(xiàng)資金的激勵(lì)引導(dǎo)作用。科學(xué)劃分省以下稅收收入分成比例，合理確定增值稅留抵退稅分擔(dān)辦法，待中央推進(jìn)消費(fèi)稅征收環(huán)節(jié)后移并下劃地方后，合理確定省與市縣分享比例，讓基層財(cái)政有更多穩(wěn)定收入來源。充分發(fā)揮均衡性轉(zhuǎn)移支付等一般性轉(zhuǎn)移支付作用，加大對財(cái)政困難地區(qū)的支持力度，健全共同財(cái)政事權(quán)轉(zhuǎn)移支付管理，推進(jìn)清單化和標(biāo)準(zhǔn)化管理，不斷提升轉(zhuǎn)移支付制度的規(guī)范性、科學(xué)性和有效性。

（四）推進(jìn)“數(shù)字化”，提升財(cái)政治理能力

充分運(yùn)用大數(shù)據(jù)、云計(jì)算、人工智能等先進(jìn)技術(shù)，打造泛財(cái)政“數(shù)字中心”與泛財(cái)政“數(shù)字屏幕”，集聚共享各類財(cái)稅數(shù)據(jù)，實(shí)現(xiàn)收入及時(shí)看、支出及時(shí)看、預(yù)算單位人財(cái)物及時(shí)看、財(cái)政庫款及時(shí)看、政府債務(wù)及時(shí)看，滿足各級財(cái)政多維度、自定義、可視化數(shù)據(jù)查詢及分析決策需要。推進(jìn)預(yù)算管理業(yè)務(wù)一體化，對財(cái)政預(yù)算編制系統(tǒng)、執(zhí)行系統(tǒng)、決算系統(tǒng)進(jìn)行升級改造，規(guī)范和統(tǒng)一預(yù)算管理工作流程、要素和規(guī)則。擴(kuò)大財(cái)政各領(lǐng)域智慧化應(yīng)用場景，對財(cái)政政務(wù)服務(wù)中涉及企業(yè)、人民群眾、預(yù)算單位的事項(xiàng)，努力做到網(wǎng)上辦、掌上辦、一次辦，提升公共服務(wù)供求匹配度。

（五）強(qiáng)化“防風(fēng)險(xiǎn)”，加強(qiáng)政府債務(wù)全過程管理

樹牢底線思維，建立財(cái)政運(yùn)行總體風(fēng)險(xiǎn)評估體系，將強(qiáng)制性、固定性、長期性財(cái)政支出納入風(fēng)險(xiǎn)測算范圍，找準(zhǔn)吃透債務(wù)紅線和底線。全面摸清政府購買服務(wù)、PPP項(xiàng)目、政府擔(dān)保等各種形式的隱性債務(wù)來源，健全隱性債務(wù)監(jiān)測機(jī)制，堅(jiān)決遏制隱性債務(wù)增量。開大開好規(guī)范舉債融資前門，爭取政府專項(xiàng)債券“擴(kuò)圍”，對專項(xiàng)債券項(xiàng)目實(shí)施穿透式監(jiān)管，最大限度用好有限資金。嚴(yán)格落實(shí)債務(wù)限額管理和預(yù)算管理要求，對債務(wù)高風(fēng)險(xiǎn)市縣年度預(yù)算進(jìn)行審核，在確保“三保”支出前提下優(yōu)先安排債務(wù)本息償還，堅(jiān)決守住不發(fā)生區(qū)域性系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)底線。

（六）堅(jiān)決“兜底線”，確保社?；鸢踩?/h3>

健全城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)、基本養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇確定和基礎(chǔ)養(yǎng)老金正常調(diào)整機(jī)制，實(shí)現(xiàn)社?；鹬虚L期總體收支平衡。合理確定財(cái)政對社?；鸬难a(bǔ)助責(zé)任，深入推進(jìn)國有資本劃轉(zhuǎn)充實(shí)社保基金。建立社會保險(xiǎn)費(fèi)征繳激勵(lì)長效機(jī)制，積極鼓勵(lì)企事業(yè)單位繳納社?；?，防止漏繳欠繳。積極爭取中央加大對社會保險(xiǎn)金轉(zhuǎn)移支付的補(bǔ)助力度，對需要本級財(cái)政分擔(dān)或補(bǔ)助的企業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)、機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)和職業(yè)年金等，合理安排預(yù)算。堅(jiān)決制止違反規(guī)定提前退休的行為，積極清理不規(guī)范的社保基金支出項(xiàng)目。

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