檔案保管、移交、封閉、保密期限的矛盾關系與優(yōu)化策略

姚靜 閆靜

摘 要：我國現(xiàn)有法律法規(guī)中關于檔案的保管期限、移交期限、封閉期限、保密期限等時間規(guī)定之間存在著諸多矛盾與沖突。文章以新《檔案法》《保密法》《檔案法實施辦法》《信息公開條例》等相關法律法規(guī)為分析對象，圍繞文書檔案的保管期限、移交期限、接收條件、封閉期限、保密期限、政府信息公開期限等核心概念，進行現(xiàn)狀梳理與分類討論，歸納出三類矛盾，并針對這些矛盾對《檔案法實施辦法》《機關文件材料歸檔范圍和文書檔案保管期限規(guī)定》《機關檔案管理規(guī)定》等三部法律法規(guī)提出了七處修改建議。

關鍵詞：文書檔案；期限；矛盾關系；法律法規(guī)

中圖分類號：G275.2

The Contradictory Relationship and Optimization Strategy of Archives Storage， Transfer， Closed and Confidentiality Period

Yao Jing1， Yan Jing2（1. School of Information Resource Management of Renmin University of China， Beijing 100872； 2. School of History and Culture of Shandong University， Jinan， Shandong 250100）

Abstract：The existing laws and regulations in China about the storage period， transfer period， closed period， confidentiality period of archives guide archives management， but there are also many contradictions and conflicts. Based on the new "Archives Law"， "Confidentiality Law"，"the Implementing Method of Archives Law"， "Government Information Public Rules" and other relevant laws and regulations， this paper sort out the current situation and discuss the classification of the core concepts such as the storage period， transfer period， receiving conditions， closed period， confidentiality period and government information disclosure period of the documents and archives， and find out three kinds of contradictions. In view of these contradictions， this paper raised seven recommended changes of the these laws and regulations， including "the Implementing Method of Archives Law"，"the Provisions on the Archiving Scope and the Storage Period of Documents and Archives"， and "the Provisions on the Management of Archives".

Keywords：Administrative Archives； Period； Contradiction Relationship； Laws and Regulations

1 引 言

新修訂的《中華人民共和國檔案法》（以下簡稱新《檔案法》）將檔案封閉期從30年縮短至25年，雖只有5年時間的變動，卻會對檔案保管期限、移交期限、封閉期限、保密期限、政府信息公開期限等等產(chǎn)生一系列影響。相關基于時間維度對各類檔案管理期限的研究，僅是針對某個期限或者某對有矛盾的期限關系進行探討，如檔案移交期限[1]、檔案封閉期限[2][3]、政府信息公開期限與檔案封閉期的矛盾關系[4][5][6]、檔案封閉期與檔案保密期限的矛盾關系[7][8]等，缺少針對各種檔案管理期限的系統(tǒng)性解讀，且均是發(fā)表在新《檔案法》正式實施前，對此，筆者擬在新《檔案法》背景下，對前述五個期限概念及其矛盾關系進行梳理，并從法律、法規(guī)和制度層面提出相應的優(yōu)化策略，以期為檔案部門提供工作參考。考慮到當前國家綜合檔案館館藏仍以文書檔案為主，故本文僅針對文書檔案進行研究。

2 五個檔案相關管理期限的矛盾關系

檔案保管期限、檔案移交期限、檔案封閉期限、檔案保密期限和政府信息公開期限這五個概念之間，至少存在著三對矛盾關系（如圖1所示）：一是檔案保管期限、檔案移交期限和檔案封閉期限之間的矛盾；二是檔案封閉期限和檔案保密期限之間的矛盾；三是檔案封閉期限和政府信息公開期限之間的矛盾。其中，檔案移交和保管期限矛盾主要發(fā)生在立檔單位和檔案館之間，屬于前端矛盾；檔案保密和政府信息公開期限矛盾主要發(fā)生在檔案開放利用階段，屬于后端矛盾。

2.1 現(xiàn)有法律、法規(guī)、制度對五個管理期限的有關規(guī)定

（1）關于檔案保管期限：國家檔案局第8號令《機關文件材料歸檔范圍和文書檔案保管期限規(guī)定》第六條規(guī)定，“機關文書檔案的保管期限定為永久、定期兩種。定期一般分為30年、10年”。

（2）關于檔案移交期限：《檔案法實施辦法》第十三條規(guī)定，中央級和省級、設區(qū)的市級國家檔案館接收范圍的檔案，應當滿20年移交；縣級國家檔案館接收范圍的檔案，應當滿10年移交。同時，該條第三款指出，專業(yè)性較強或者需要保密的檔案，可以延長向有關檔案館移交的期限；已撤銷單位的檔案或者由于保管條件惡劣可能導致不安全或者嚴重損毀的檔案，可以提前向有關檔案館移交。另外，國家檔案局第9號令《各級各類檔案館收集檔案范圍的規(guī)定》指出，“省級以上（含省級）檔案館接收保管期限為永久的檔案，省級以下（不含省級）檔案館接收保管期限為永久和30年以上（含30年）的檔案”。

（3）關于檔案封閉期限：新《檔案法》第二十七條規(guī)定，縣級以上各級檔案館的檔案，應當滿25年向社會開放；經(jīng)濟、教育、科技、文化等類檔案，可以少于25年開放；涉及國家安全或者重大利益以及其他到期不宜開放的檔案，可以多于25年開放。

（4）關于保密期限：《中華人民共和國保守國家秘密法》（下文簡稱《保密法》）第十三條規(guī)定了定密權限，“中央國家機關、省級機關及其授權的機關、單位可以確定絕密級、機密級和秘密級國家秘密；設區(qū)的市、自治州一級的機關及其授權的機關、單位可以確定機密級和秘密級國家秘密”。需要說明的是，雖然縣級機關沒有定密權限，但是同樣可能接收到涉密檔案；受公文往來和檔案收集行為的影響，無論處于何種行政層級的檔案室和檔案館都有可能接收到任何密級的檔案。第十五條規(guī)定了保密期限的參考值：絕密級不超過30年，機密級不超過20年，秘密級不超過10年；“根據(jù)工作需要決定公開的，正式公布時即視為解密”。第十九條規(guī)定了保密期滿檔案的處置方式：國家秘密的保密期限已滿的，自行解密；不再作為國家秘密事項，或者不需要繼續(xù)保密的，應當及時解密；對需要延長保密期限的，應當在原保密期限屆滿前重新確定保密期限。

（5）關于政府信息公開期限：2008年版《政府信息公開條例》的第十八條和2019年新修訂《政府信息公開條例》的第二十六條均規(guī)定，需主動公開的政府信息，“應當自該政府信息形成或者變更之日起20個工作日內及時公開。法律、法規(guī)對政府信息公開的期限另有規(guī)定的，從其規(guī)定”。

2.2 檔案保管期限、移交期限、封閉期限之間的矛盾

（1）三者關系梳理（見表1）

從表1中可以看出，檔案保管期限劃分為三個層級；移交期限中針對移交方的期限劃分則是根據(jù)行政區(qū)域劃分為兩個層級（以市級為分界線）；移交期限中針對接收方的條件規(guī)定同樣根據(jù)行政區(qū)域劃分為兩個層級（以省級為分界線）；封閉期限統(tǒng)一劃定為25年，可以根據(jù)實際情況酌情增減。以行政區(qū)域級別為緯，以檔案保管期限、移交期限、封閉期限為經(jīng)，可再細化出下列12種情況（見表2）：

（2）矛盾之處

從表2可知，受保管期限、移交期限和封閉期限的交叉作用因素影響，檔案在前端業(yè)務工作中面臨12種情況，對其進行橫向維度和縱向維度的剖析可得出以下結論。

從橫向視角來看，一方面，保管期限為10年的檔案，因其原則上不被各級綜合檔案館接收，所以移交規(guī)定對這部分檔案基本沒有起到作用（不合理之處1）。另一方面，省級以上立檔單位中保管期限為30年的檔案，原則上不被列入省級以上綜合檔案館接收范圍，到達移交期限而可能不被檔案館接收，且后續(xù)保管和處置措施缺乏明確規(guī)定（不合理之處2）。

從縱向視角來看，其一，保管期限為30年的檔案在縣級和市級檔案館的處置并不合理。主要體現(xiàn)在，若不考慮行政層級以外的其他變量，即在其他的檔案價值影響因素都相同的情況下，縣級立檔單位產(chǎn)生的檔案能夠在縣級檔案館保管20年，而市級立檔單位產(chǎn)生的檔案僅能夠在市級檔案館保管10年，前者比后者擁有更高水平的保管待遇（不合理之處3）。其二，省級以上（含省級，下同）立檔單位產(chǎn)生的保管期限為 30年的檔案存在移交期限和接收條件的不匹配問題。雖然實際工作與規(guī)定可能存在出入，但根據(jù)現(xiàn)有規(guī)定來看，保管期限為30年的檔案的移交期限為20年，而省級以上綜合檔案館原則上卻僅接收保管期限為永久的檔案，導致這些檔案既有可能在立檔單位得不到妥善保管，又難以面向全社會提供利用（不合理之處4）。其三，檔案的移交期限與接收條件的層次規(guī)定錯位。從移交期限的行政層級規(guī)定來看，中央級、省級和市級立檔單位產(chǎn)生的檔案均要求滿20年移交，縣級為滿10年移交。而從接收條件的行政層級規(guī)定來看，市、縣一級檔案館接收保管期限為永久和30年以上（含30年）的檔案，由此可以發(fā)現(xiàn)，市級層面的移交期限與接收條件之間存在分裂，這將會導致實際操作過程中出現(xiàn)錯位（不合理之處5）。

從上述分析可知，僅有永久保存的檔案不受保管期限、移交期限和封閉期限交叉作用因素的約束，而保管期限為10年和30年的檔案在各個行政層級中均面臨著保管期限、移交期限和封閉期限的三重阻礙。因此，可將上述5個不合理之處歸因為“檔案移交期限和接收條件不匹配”，該矛盾造成了橫向視角的檔案移交期限無法生效，以及縱向視角的檔案保管條件差別和行政層級分裂。

2.3 檔案保管期限、封閉期限、保密期限間的矛盾

（1）三者關系梳理（見表3）

檔案保密期限的設置本質上是為了避免國家秘密泄露所造成的利益損失，因此保密期限與封閉期限具有密切關系：若保密期限小于25年，則意味著“涉密檔案”在解密后的剩余封閉期內不再涉及國家秘密，但是否能夠在解密后直接提供開放利用，還需要核實其是否涉及商業(yè)秘密、個人隱私、工作秘密、敏感信息等；若保密期限大于25年，則意味著涉密檔案將延期開放。需要說明的是，雖然《保密法》規(guī)定“嚴禁私自銷毀國家秘密載體”，但《機關文件材料歸檔范圍和文書檔案保管期限規(guī)定》等檔案法律法規(guī)并未明確涉密檔案的保管期限，而是根據(jù)實際情況判斷。故文章在討論時不排除保管期限為30年的檔案，將其與永久保管一并納入梳理。

（2）矛盾之處

通過上述梳理，可以將檔案保管期限、移交期限、封閉期限、保密期限之間的矛盾概括為3種：其一，受保密期限限制，部分檔案解密即銷毀，無法得到開放利用。例如，市、縣一級立檔單位歸檔的保管期限為30年的絕密級檔案。其二，受保密期限限制，部分檔案有可能無法得到妥善保管。例如，省級以上立檔單位歸檔的保管期限為30年的絕密級檔案，因其達不到省級以上綜合檔案館的接收條件而無法移交進館。雖然《檔案法實施辦法》規(guī)定“經(jīng)同級檔案行政管理部門檢查和同意，專業(yè)性較強或者需要保密的檔案，可以延長向有關檔案館移交的期限”，但主動要求延遲移交（主觀意愿、有條件、有能力）和被動無處移交（無主觀意愿、無條件、無能力）二者之間是存在本質區(qū)別的，法律法規(guī)有必要對后者給予關切。其三，受保密期限和封閉期限雙重限制，檔案解密后仍受封閉期限制無法及時對外提供利用。此類矛盾最為普遍，主要是因為保密期限和封閉期限的規(guī)定存在交叉重復和依據(jù)多元的情況。

上述三種矛盾還受到檔案保管期限、移交期限和封閉期限的影響，前文已有詳細梳理，此處不再贅述。

2.4 檔案封閉期限、政府信息公開期限間的矛盾

早在2020年新《檔案法》修訂之前，已有學者提出檔案封閉期制度與政府信息公開期限存在矛盾，認為已經(jīng)通過公開的方式和程序發(fā)布的政府信息，在歸檔后反而因為受到封閉期制度的約束而無法開放利用，是不合理的，[9]且這一觀點在較長一段時間內成為主流觀點。然而，隨著對《檔案法》和《信息公開條例》認識的不斷深入，也有學者也意識到：一方面，政府信息并不等同于檔案，政府信息中只有作為結果性文件的那部分作為檔案歸檔保存；另一方面，20日內公開發(fā)布的政府信息強調的是其內容的開放，并不會因為其載體的歸檔保存而失去傳播途徑。[10]此種說法具有一定的合理性和代表性，在近年來逐漸得到學界認可。盡管如此，但文章認為現(xiàn)有規(guī)定仍然存在不盡合理之處：

一方面，雖然政府信息不完全等同于檔案，對于檔案實體的封閉并不影響此前已公開的政府信息內容的傳播，但是從利用者的角度考慮，前往檔案館查閱檔案的公眾與通過公開渠道查詢政府信息的公眾之間可能存在差異，將導致一部分公眾無法及時獲取已經(jīng)公開的政府信息。因此，對于已經(jīng)公開發(fā)布的政府信息，其記錄載體（檔案實體）并無必要也并不應該受到封閉期的限制。

另一方面，對于檔案實體而言，歸檔即意味著受到封閉期的約束，提前移交意味著檔案將提前受到更加嚴格的封閉期限制，而我國當前缺乏針對“檔案室在何種特殊情況下可以提前向檔案館移交”的解釋性規(guī)定，可能會導致在實際操作中出現(xiàn)為回避檔案開放而提前將檔案移交進館的漏洞。

3 檔案相關管理期限的優(yōu)化策略

針對上述矛盾的相關要素，在已有規(guī)定的基礎上，筆者提出以下檔案相關管理期限的優(yōu)化策略。

3.1 調整保管期限、移交期限、封閉期限，使之銜接合理

解決檔案移交期限和接收條件不匹配的矛盾，可以從以下兩個方面入手。

一是細化檔案移交期限規(guī)定。由于省級以上（含省級）檔案館原則上不接收保管期限在30年以下（含30年）的檔案，因此可以刪除對這部分檔案移交期限的冗余規(guī)定。但同時，有必要在《檔案法實施辦法》《機關檔案管理規(guī)定》等相關法規(guī)中加大檔案室檔案管理的規(guī)范力度和監(jiān)督檢查力度，以強化檔案室對此類檔案的保管。如，在《檔案法實施辦法》第二章“檔案機構及其職責”第九條補充表述：“（三）統(tǒng)一管理和妥善保管本單位的檔案，并按照規(guī)定向有關檔案館移交檔案”；“（五）接受同級或上級檔案主管部門的監(jiān)督檢查，規(guī)范本單位的檔案工作”。還可在《機關檔案管理規(guī)定》第四章“管理要求”第四節(jié)“保管與保護”中增加第四十三條：“涉及檔案室保管檔案的規(guī)定，參照《中華人民共和國檔案法實施辦法》執(zhí)行?！?/p>

二是統(tǒng)一調整移交期限，消解其與封閉期限的矛盾。只要移交期限短于25年都不會對入館后檔案的封閉期產(chǎn)生實質影響，檔案能夠開放利用的時間也不會發(fā)生變化，故可以考慮將縣級以上立檔單位的檔案移交期限統(tǒng)一延長為25年，與封閉期限同步。由此，可實現(xiàn)檔案入館暨開放鑒定，在保證檔案第一價值得以充分發(fā)揮的同時，減輕檔案館工作人員的負擔，提高工作效率。綜合前文，建議將《檔案法實施辦法》第三章“檔案的管理”第十三條修改為：“屬于省級以上（含省級）國家檔案館永久保管的檔案，立檔單位應當自檔案形成之日起滿25年即向有關的國家檔案館移交；屬于省級以下國家檔案館接收范圍的檔案，立檔單位應當自檔案形成之日起滿25年即向有關檔案館移交?！?/p>

3.2 促進檔案封閉期限、保密期限的良性互動

一是補充對涉密檔案的保管期限劃分，適當增加絕密級檔案的保管期限。由于《保密法》《國家秘密保密期限的規(guī)定》《機關文件材料歸檔范圍和文書檔案保管期限規(guī)定》《機關檔案管理規(guī)定》等法律法規(guī)均未對涉密檔案的保管期限加以明確規(guī)定，在實踐操作中，往往都會無限期將涉密檔案的保管期限往后延伸。對此，建議在《機關文件材料歸檔范圍和文書檔案保管期限規(guī)定》“相關附件”中補充對于涉密檔案保管期限的劃分：“秘密級檔案的保管期限至少為10年，機密級檔案的保管期限至少為30年，絕密級檔案的保管期限為永久。保管期限到期前6個月，由檔案館（室）組織對檔案密級再次鑒定，可以根據(jù)需要延長保管期限?！贝送?，基于3.1一節(jié)的初步探討，建議將市、縣一級的檔案移交期限改為25年。

二是提高檔案室對于涉密檔案的管理要求。建議將《檔案法實施辦法》第三章“檔案的管理”第十三條“經(jīng)同級檔案行政管理部門檢查和同意，專業(yè)性較強或者需要保密的檔案，可以延長向有關檔案館移交的期限”的規(guī)定補充表述為：“經(jīng)同級檔案行政管理部門檢查和同意，專業(yè)性較強或者需要保密的檔案，可以延長向有關檔案館移交的期限，但必須確保其在檔案室內得到安全、妥善保管。”

3.3 補充移交期限和封閉期限的限定條件，匹配政府信息公開期限

針對檔案的移交期限、封閉期限與政府信息公開期限之間的矛盾，建議從以下兩個方面增加限定條件：

一是在《檔案法實施辦法》中增加封閉期限的豁免條款。具體而言，可在《檔案法實施辦法》第四章“檔案的利用和公布”中增加第二十六條：“已作為政府信息公開的文件，若無特殊規(guī)定，移交至檔案館后不必遵循封閉期限的規(guī)定；未作為政府信息公開的文件，仍需遵循封閉期限的規(guī)定。”

二是細化《檔案法實施辦法》第十三條對于檔案室可在特殊情況下提前向檔案館移交檔案的條件限定，采用列舉的方式明確規(guī)定何種情況能夠判定為保管條件惡劣、可能導致不安全或者嚴重損毀。此外，還應當增加對“延期或提前向檔案館移交檔案”行為的審查環(huán)節(jié)，使操作規(guī)范化。綜上，可將第十三條“已撤銷單位的檔案或者由于保管條件惡劣可能導致不安全或者嚴重損毀的檔案，可以提前向有關檔案館移交”補充表述為：“已撤銷單位的檔案或者由于保管條件惡劣可能導致不安全（無法滿足‘八防等保管條件）或者嚴重損毀的檔案，可以提前向有關檔案館移交。延期或提前移交檔案，需提交書面申請，并經(jīng)檔案館審查確認?！?h3> 4 結 語

本文剖析了文書檔案的保管期限、移交期限、封閉期限、保密期限和政府信息公開期限等概念之間的實際操作情況，發(fā)現(xiàn)現(xiàn)有規(guī)定的三類矛盾和具體不合理之處，提出了對相關法律法規(guī)有關內容的調整建議，期冀能優(yōu)化相關法律法規(guī)內容的相互銜接，為提高檔案治理能力和管理質量做出有益探索。

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