適老化信息服務(wù)政策量化評價研究
——基于PMC指數(shù)模型

劉伊琳

（華中科技大學 公共管理學院，湖北 武漢，430074）

一、引言

隨著互聯(lián)網(wǎng)以及移動通信技術(shù)的快速普及和迭代更新，數(shù)字革命正推動日常生活、公共服務(wù)等諸多領(lǐng)域的巨大變革，而社會發(fā)展的另一趨勢是人口老齡化問題加劇，兩者是社會發(fā)展的“一體兩面”：一方面是智慧化的服務(wù)供給更有利于人們的個性化需求滿足，另一方面是數(shù)字不平等加劇背景下的代際差異日漸增大。國家統(tǒng)計局數(shù)據(jù)顯示，截至2019年末，我國60歲以上人口約2.54億人?！笆奈濉逼陂g，我國將從輕度老齡化社會邁入中度老齡化社會。隨著信息社會的發(fā)展，數(shù)字時代的邊緣化問題逐漸呈現(xiàn)，以老年人為主體的弱勢群體很容易被排除在數(shù)字紅利之外。截至2020年12月，我國非網(wǎng)民有4.16億人，其中46%為60歲以上老年人（中國互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)信息中心，2021）。如何彌合數(shù)字鴻溝，促進銀發(fā)群體融入數(shù)字社會，共享治理成果，成為決策者亟須解決的問題。因此，國務(wù)院辦公廳于2020年11月印發(fā)《關(guān)于切實解決老年人運用智能技術(shù)困難實施方案的通知》（國辦發(fā)〔2020〕45號），從制度層面保障技術(shù)反哺老年群體生活與服務(wù)，有關(guān)部委，省、自治區(qū)、直轄市相繼出臺有關(guān)工作方案、實施意見，促進政策落實落地。

政策文本不僅反映了政策的目標和結(jié)果，也體現(xiàn)出政府決策過程中的重要信息，對于政策執(zhí)行起著至關(guān)重要的作用。目前該類政策處于執(zhí)行初期階段，學界對相關(guān)適老化信息服務(wù)政策分析與評價體系構(gòu)建的探究著墨較少，已有的少數(shù)幾篇研究文獻均以歸納解讀為主，缺少量化的系統(tǒng)性分析。有效的政策評價能快速發(fā)現(xiàn)政策的薄弱環(huán)節(jié)，有針對性地提供政策組合與調(diào)整。本文擬以老齡化和信息化為切入點，將語義網(wǎng)絡(luò)分析與內(nèi)容分析相結(jié)合，綜合運用政策工具與PMC指數(shù)模型，為適老化信息服務(wù)政策評估提供范式參考，并利用PMC曲面圖，形象化展示政策優(yōu)勢與不足，以期為適老化信息服務(wù)政策的完善與調(diào)整提供依據(jù)。

二、相關(guān)研究回顧

相比國外適老化信息服務(wù)政策研究，我國對信息技術(shù)普適性的重視較晚，這使得我國學界對于相關(guān)政策文本的評價與分析起步較晚，目前相關(guān)研究成果較少。少數(shù)學者以定性分析為主，針對信息無障礙法規(guī)政策，結(jié)合國外相關(guān)法規(guī)政策梳理提出可行性建議（周曉英等，2008；孫禎祥，2008）。已有政策文本研究多側(cè)重于老齡化或信息化之單一方面，其主題包括養(yǎng)老服務(wù)、人工智能、大數(shù)據(jù)政策等。從研究內(nèi)容來看，主要有以下兩個方面。一是對政策發(fā)展脈絡(luò)進行梳理，分析政策發(fā)展歷程中的側(cè)重點和歷史經(jīng)驗。有學者梳理了我國各級政府有關(guān)老年服務(wù)的四個發(fā)展階段，總結(jié)了老年服務(wù)中觀念、資金、制度、機制等方面的不足與優(yōu)化路徑（張旭升 等，2011）。敬乂嘉（2020）通過梳理我國1982—2015年的老齡政策發(fā)現(xiàn)，政府治理是我國目前老齡治理的核心，合作治理和自治理正逐漸成長。二是對政策文本進行內(nèi)容分析。越來越多的學者把定量分析方法運用于政策文本研究中，將政策文本轉(zhuǎn)化為文字形式的數(shù)據(jù)，在老齡政策研究中以政策工具視角為主。劉亞娜 等（2019）基于政策工具的類型、內(nèi)涵及特點構(gòu)建二維分析框架，對京津冀“十三五”老齡事業(yè)發(fā)展和養(yǎng)老體系建設(shè)規(guī)劃政策進行分析。其研究發(fā)現(xiàn)，京津冀三地政策選用工具大致相同，但在基本原則、政策目標、保障機制等方面的側(cè)重點各有不同。也有學者從參與主體、政策工具、創(chuàng)新價值鏈三維度出發(fā)，通過文本單元編碼和詞云對我國養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)政策進行縱橫向分析，以期優(yōu)化我國養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)政策的整體布局（李曉娣 等，2021）。

從相關(guān)主題的政策評價與分析研究來看，學者們大多建立了各自的評價體系，但評價指標的多元性不足，并缺乏針對研究主題的創(chuàng)新性指標設(shè)計。PMC指數(shù)模型結(jié)合政策主題特點，從多個維度設(shè)置不同變量評價政策的內(nèi)部一致性，評價結(jié)果利用PMC曲面圖，精準直觀地識別政策對象的優(yōu)缺點（方永恒 等，2020）。該模型最早由Ruiz Estrada（2008）基于Omnia Mobilis（萬物皆在運動）假說提出，基于政策類型、政策領(lǐng)域等10個主變量50個子變量，評價特定類型政策的優(yōu)勢與不足。這一理論方法成為政策分析的新途徑，近幾年被我國學者運用到新能源汽車產(chǎn)業(yè)、保障性住房、養(yǎng)老服務(wù)、創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)等政策研究中，被證實是政策整體設(shè)計和指標調(diào)整的有效依據(jù)。已有研究對PMC指數(shù)模型的指標補充和模型創(chuàng)新，為本文評價適老化信息服務(wù)政策提供了方法和理論支撐。

三、適老化信息服務(wù)政策模型與數(shù)據(jù)

（一）指標選擇與模型建立

近幾年我國高度重視信息化、數(shù)字化發(fā)展，但政策重心集中于數(shù)字經(jīng)濟的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、相關(guān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展等，忽視了信息化與老齡化碰撞下的數(shù)字鴻溝問題。直至2020年國務(wù)院提出要解決老年人運用智能技術(shù)的困難，各級政府陸續(xù)出臺相關(guān)政策，信息化有關(guān)政策開始從建設(shè)向服務(wù)轉(zhuǎn)變，從普適性向人本化、個性化轉(zhuǎn)變。該類政策制定主體涉及老齡、工業(yè)信息化、醫(yī)療保障、商務(wù)等多個部門，且多以國辦發(fā)〔2020〕45號文為制定依據(jù)。為了系統(tǒng)、全面地獲取有關(guān)政策文本，本研究采取以下三種檢索策略：一是在國務(wù)院及其直屬機構(gòu)國家醫(yī)療保障局和其他有關(guān)部委的門戶網(wǎng)站搜索有關(guān)文件；二是搜索“北大法寶”（http://www.pkulaw.cn/）數(shù)據(jù)庫，以“老年人”“智能技術(shù)”“信息無障礙”“智慧助老”為關(guān)鍵詞；三是在谷歌和百度等搜索引擎的幫助下，對收集的政策進行補充。通過上述方法，檢索到2020年9月至2021年2月發(fā)布的共38條政策文本。

對政策文本運用ROSTCM 6.0軟件進行分詞、高頻詞提取，過濾無意義詞，進行特征提取和共線矩陣后，建立適老化信息服務(wù)政策的主題詞語義網(wǎng)絡(luò)圖譜。從圖1可看出，位于中心的“服務(wù)”“老年人”“智能”“技術(shù)”為政策文本的核心關(guān)鍵詞，可見相關(guān)政策均是為了利用智能技術(shù)更好地為老年群體服務(wù)，核心高頻詞向四周發(fā)散的關(guān)鍵詞包括：“醫(yī)療”“應(yīng)用”等政策領(lǐng)域的詞語，“落實”“指導”“分工”等政策保障類詞語，“部門”“機構(gòu)”等政策執(zhí)行主體類詞語，“便利”“完善”“需求”等政策作用類詞語。通過梳理文本結(jié)構(gòu)和網(wǎng)絡(luò)子群的主次關(guān)系，為下一步識別變量提供有效參考依據(jù)。

圖1 適老化信息服務(wù)政策的主題詞語義網(wǎng)絡(luò)圖譜

本研究基于高頻詞和語義網(wǎng)絡(luò)分析，結(jié)合該類文本特點并參考學界已有PMC指數(shù)研究，去掉寬泛或無意義的評價指標，最終選擇與主題文本匹配的10個一級變量和52個二級變量，構(gòu)成適老化信息服務(wù)政策PMC評價指標體系。其中二級變量政策保障、政策創(chuàng)新、政策作用借助文本挖掘建立，其他參考Ruiz Estrada等學者（2008）的有關(guān)研究設(shè)置（見表1）。因政策工具能反映政策制定者和實踐者如何通過有效干預實現(xiàn)既定目標，本研究加入了Rothwell等（1985）提出的供給型、環(huán)境型和需求型的政策工具分類變量。該分類標準淡化政府力量的色彩，強調(diào)供給與需求的作用，與我國適老化信息服務(wù)政策環(huán)境較為吻合，可對政策進行更好分析與解讀。為使所有變量具有相同權(quán)重，對二級變量采用二進制法賦值，通過文本挖掘?qū)⒎献兞康臉藴寿x值為1，將不符合變量的標準賦值為0。

表1 （續(xù)）

表1 適老化信息服務(wù)政策PMC評價指標體系及評價標準

（二）PMC指數(shù)計算

PMC指數(shù)計算主要包括四個步驟：建立多投入產(chǎn)出表；根據(jù)文本挖掘為變量賦值[見式（1）式（2）]；根據(jù)式（3）計算一級變量值；將一級指標按式（4）求和，得到PMC指數(shù)。

其中t為一級變量，j為二級變量。

最后根據(jù)政策具體得分進行等級劃分，指數(shù)在9到10之間為完美，在7到8.99之間為優(yōu)秀，在5到6.99之間為可接受，在0到4.99之間為不達標。為更加直觀地展示各項政策的PMC指數(shù)評價結(jié)果，建立3×3矩陣，剔除無二級變量的X10，包含九個一級變量的指數(shù)結(jié)果，構(gòu)建成一個對稱曲面。PMC曲面計算如式（5）所示。

四、實證分析

（一）評估對象

為保障樣本范圍的廣泛性和可比性，使研究更具有參考價值和復制意義，本文從30項政策中選擇9項具有代表性的政策進行評估，其中包括：國務(wù)院辦公廳核心政策1項，各部委專項政策3項，省級政策3項，地市級政策2項。選取標準為發(fā)文機關(guān)與該類政策直接相關(guān)，如老齡辦、工業(yè)和信息化部，或為國辦發(fā)〔2020〕45號文中出現(xiàn)的高頻負責部門，且政策涉及不同時間段以及醫(yī)療、交通、金融、公共服務(wù)、智慧助老等細分內(nèi)容（見表2）。

表2 適老化信息服務(wù)政策分析樣本及時間

（二）結(jié)果分析

在上述評價體系的基礎(chǔ)上，建立了9項政策的多投入產(chǎn)出表（見表3）。為減少政策評估中的主觀誤差，對評分指標進行了嚴格控制。只在政策內(nèi)容中相關(guān)指標內(nèi)容明顯時加分數(shù)，否則不加分數(shù)。對于不能確定或主觀成分強的指標，在與其他研究人員討論后確定。如果討論結(jié)果一致，即指標內(nèi)容相關(guān)，則加分；否則不加分。該方法可以減少主觀誤差，使評價結(jié)果更加公平。按照PMC指數(shù)計算方法對9項政策進行計算（見表4）。總體來說，政策設(shè)計較為合理，PMC指數(shù)均值為7.38，其中5項政策為優(yōu)秀，4項為可接受。國務(wù)院辦公廳發(fā)布的政策（P1）評分最高，該政策的完備度和科學性最強，能為未來國家整體適老化信息服務(wù)政策制定提供有效指導。根據(jù)排名來看，政策PMC評價等級與發(fā)布時間和發(fā)布機關(guān)并無直接聯(lián)系。

表3 （續(xù)）

表3 9項適老化信息服務(wù)政策的多投入產(chǎn)出表

表4 9項適老化信息服務(wù)政策的PMC指數(shù)

從各一級指標的得分均值來看：除X10（政策公開）外，X1（政策類型）、X8（政策評價）、X9（政策作用）得分較高，說明政策樣本基本覆蓋預測、建議、監(jiān)管、描述、引導等不同的政策性質(zhì)，政策大體上滿足有依據(jù)、有目標、有方案、有規(guī)劃、有分工的要求，最終為實現(xiàn)老年人對智能技術(shù)可用、敢用、有用服務(wù)；得分較低的兩項指標是X2（政策時效）和X7（政策創(chuàng)新）。為進一步剖析政策制定的內(nèi)在機理和運作機制，對政策樣本二級指標進行加總，發(fā)現(xiàn)在政策時效中以短期規(guī)劃和年度規(guī)劃為主，缺乏3年以上長期規(guī)劃；在政策創(chuàng)新中，與老年群體相關(guān)的服務(wù)場景梳理成為一大亮點，并結(jié)合疫情防控的階段性特點，制定老年人應(yīng)急管理有關(guān)內(nèi)容。但在個人隱私保護和數(shù)據(jù)共享兩個方面，部委及省市級政策體現(xiàn)不明顯。二級變量總分較低的有X6（政策執(zhí)行機構(gòu)）的國家各部委，這與政策制定機構(gòu)的層級有關(guān)。X4（政策工具）中的財政支持、X5（政策保障）中的成立領(lǐng)導小組得分也較低，說明該類政策制定中財政補貼等資金支持力度不足，且缺乏專項統(tǒng)籌領(lǐng)導與協(xié)調(diào)。

下面結(jié)合PMC曲面，對4類不同層級的政策進行逐一具體分析。由于篇幅所限，本文僅展示PMC分值最高（P1）和最低（P9）的兩項政策的曲面圖（見圖2、圖3）。圖2、圖3中不同的色塊構(gòu)面表示變量的不同分數(shù)，各種政策的優(yōu)缺點可以根據(jù)表面的凹凸程度來判斷，凸面表示相應(yīng)評價變量的分數(shù)較高，凹面則表示相應(yīng)評價指標的分數(shù)較低（張永安 等，2018）。

圖2 P1的PMC曲面圖

圖3 P9的PMC曲面圖

1．國家部委政策

在四項國家部委政策中，P1的PMC指數(shù)為8.89，排名第一，作為第一項適老化信息服務(wù)類政策，該政策設(shè)計相對合理科學，綜合考慮了政治、經(jīng)濟、社會服務(wù)等各個領(lǐng)域，組合使用供給型、需求型、環(huán)境型等多種政策工具，采用排查、分解、監(jiān)督、評估全流程政策保障體系，涵蓋政府、企業(yè)、行業(yè)協(xié)會、社區(qū)等多層次、寬領(lǐng)域的執(zhí)行機構(gòu)，實現(xiàn)了適老化智能技術(shù)與信息服務(wù)的多主體供給，并結(jié)合數(shù)字化發(fā)展趨勢以及疫情防控階段性背景，創(chuàng)新性提出老年群體場景梳理、應(yīng)急管理、隱私保護與數(shù)據(jù)共享的新要求。但其在X2（政策時效）方面仍有不足，政策設(shè)計以傳統(tǒng)線下到創(chuàng)新線上的過渡階段規(guī)劃為主，若進一步完善，可針對數(shù)字化信息化發(fā)展的不同階段，確立適老化信息服務(wù)的長期目標。

P2、P4為國家部委的專項政策，其PMC指數(shù)分別為8.23和6.17，排名為第三和第八。P4樣本表述較為宏觀，規(guī)劃不夠具體，在政策保障中方法運用較少。老年群體的信息安全與隱私保護在政策中有所體現(xiàn)，但忽視了其他政策創(chuàng)新。根據(jù)指數(shù)絕對值低于平均值來判斷政策改善的順序，優(yōu)先考慮絕對值較大的改善（Yang et al.，2021），因此，完善順序為X1-X7-X2-X5-X8。P2比P4的政策規(guī)劃更為具體，政策執(zhí)行機構(gòu)以政府、企事業(yè)單位為主。雖然該政策聚焦于人力資源與社會保障領(lǐng)域的公共服務(wù)提供；但有關(guān)社會力量的培育與補充可優(yōu)化公共服務(wù)體驗，因此可從X6加以完善。P3為國家七部委聯(lián)合發(fā)布的政策，已有研究表明，多部委聯(lián)合發(fā)布政策大多關(guān)乎民生且覆蓋面較廣，PMC數(shù)值相對較高（董紀昌等，2020）。但此項政策樣本評分并不高，PMC指數(shù)為6.30，排名第七，僅為可接受。整體來看，該政策的主題為交通出行，文本以工作任務(wù)描述為主。該項政策的政策工具（X4）、政策保障（X5）、政策執(zhí)行機構(gòu)（X6）、政策創(chuàng)新（X7）、政策作用（X9）5項指標的PMC指數(shù)均低于均值。結(jié)合表4根據(jù)完美指數(shù)（即1）與PMC指數(shù)的差異計算凹陷程度發(fā)現(xiàn)，政策創(chuàng)新（X7）和政策保障（X5）凹陷程度最大，說明該項政策的創(chuàng)新度不足，對前期的任務(wù)分工和時間路線圖較為重視，而對中后期的監(jiān)督評估較為忽視，建議優(yōu)化路徑為X7-X5-X6-X9-X4。

2．省級政策

在三項省級政策中，P5、P6、P7的PMC指數(shù)分別為7.61，8.53和7.85，政策評級均為優(yōu)秀。P5、P6皆為省老齡辦發(fā)文，可對比性強。P6的PMC指數(shù)最高，說明該政策內(nèi)容翔實，規(guī)劃具體，政策工具使用恰當。該政策的各項指標得分均高于均值，后期可在隱私信息保護（X7：2）方面完善相關(guān)政策。P5因缺少經(jīng)濟金融和政治制度方面的關(guān)注度，政策領(lǐng)域（X3）評分低于均值，且在政策文本中未體現(xiàn)相關(guān)部門的職責分工，建議優(yōu)化路徑為X3-X8。P7的政策設(shè)置機構(gòu)為銀行，所涉業(yè)務(wù)以銀行等金融機構(gòu)的業(yè)務(wù)為主，忽視了老年群體金融數(shù)據(jù)泄露可能造成的危害，同時，其文本缺乏相關(guān)技術(shù)創(chuàng)新以及老年群體教育培訓的相關(guān)內(nèi)容，后期可優(yōu)化X6，X7，X9，完善與執(zhí)行主體、信息技術(shù)有關(guān)的制度設(shè)計?？偟膩碚f，省級政策完備程度較高。

3．地市級政策

P8、P9兩項政策的PMC值為6.93和5.94，排名分別為第六和第九，均為可接受。P8作用于醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)，作用范圍較小，在政策領(lǐng)域、政策工具、政策創(chuàng)新、政策作用指標上的得分偏低，這與這兩項政策的自身性質(zhì)和政策服務(wù)對象范圍有一定關(guān)系。為進一步分析P9的可優(yōu)化路徑，建立變量凹陷程度指數(shù)蛛網(wǎng)圖，結(jié)合PMC指數(shù)圖進行分析。方永恒 等（2019）將凹陷程度劃分為高、可接受、低三個級別，大于0.4為高凹陷。從圖4可以看出，該政策的X2、X3、X4、X5、X7、X9為高凹陷。相比其他政策，該政策的供給型工具使用不足，未結(jié)合本地情況進行有效制度創(chuàng)新，政策作用集中于幫助老年群體使用智能技術(shù)的服務(wù)和環(huán)境營造，政策方案較為宏觀，在執(zhí)行過程中有關(guān)部門難以把握節(jié)奏，易產(chǎn)生偏頗，政策優(yōu)化的空間較大，建議優(yōu)化路徑為X7-X9-X3-X5-X4-X2。

圖4 P9的變量凹陷程度指數(shù)蛛網(wǎng)圖

五、結(jié)論與建議

本文結(jié)合政策文本高頻詞及其語義網(wǎng)絡(luò)，在已有學者PMC量化評價基礎(chǔ)上構(gòu)建適老化信息服務(wù)政策的PMC指數(shù)模型，建立10項一級變量52項二級變量，對9項不同政府層級且具有代表性的政策文本進行實證分析。本研究發(fā)現(xiàn)，樣本政策設(shè)計合理，其中5項政策為優(yōu)秀，4項為可接受。本次重點研究的9項政策涉及人力資源、文化旅游、交通運輸、老齡等多個部門，雖然都與解決老年人使用智能技術(shù)所面臨困難相關(guān)，但由于受部門職能影響，不同政策的著重點有所不同。政策制定是一個動態(tài)調(diào)整、不斷評估的過程，從整體性、前瞻性、層次性、多樣性來看，各項政策都存在些許不足，可結(jié)合各項政策一級變量中的短板，明確后期政策完善的著力點。

綜合一級變量和二級變量對適老化信息服務(wù)的政策進行整體評價，研究結(jié)果顯示：該類政策的政策類型、政策領(lǐng)域、政策評價、政策作用得分較高，體現(xiàn)出政策領(lǐng)域覆蓋范圍較廣，涉及與老年群體相關(guān)的經(jīng)濟、社會服務(wù)、科技、政治制度等多個方面；政策以任務(wù)分工和監(jiān)督問責為主，形成多重保障體系；注重充分調(diào)動多元主體力量，形成多中心治理合力；考慮到數(shù)字時代的新背景，強調(diào)利用大數(shù)據(jù)分析，梳理老年群體相關(guān)高頻服務(wù)場景，并結(jié)合疫情防控的當下形勢，建立老年人應(yīng)急管理體系。在政策上實現(xiàn)“智能技術(shù)創(chuàng)新—產(chǎn)品供給—技術(shù)使用培訓—日常辦事服務(wù)人性化設(shè)計”的全流程優(yōu)化，為消除老年數(shù)字鴻溝進行較為合理的頂層設(shè)計。但該類政策也存在一些共性問題：一是以短期規(guī)劃為主，政策時效最長為三年；二是政策工具中缺少財政等資金支持，樣本政策中僅有兩項政策（P2、P3）提及“爭取財政資金支持”；三是缺少對隱私信息保護和數(shù)據(jù)共享的進一步落實，這方面的要求僅體現(xiàn)在國務(wù)院和部分部委的政策文本中。

這些問題產(chǎn)生的原因在于，政策制定主體忽視了適老化信息服務(wù)政策的特殊性、復雜性以及系統(tǒng)性，具體表現(xiàn)為以下三個方面。一是政策出發(fā)點基于問題導向而非發(fā)展導向。該項政策的出臺有其緊迫的現(xiàn)實背景。疫情加速了數(shù)字化、智能化對社會業(yè)態(tài)與服務(wù)方式的轉(zhuǎn)型，隨著老年群體享受公共服務(wù)面臨數(shù)字鴻溝事件的一次次發(fā)生，相關(guān)媒體報道與輿論傳播凸顯了出臺相關(guān)政策的緊迫性，促進了政策的頂層設(shè)計并層層推進落地。但由于該政策績效與目標考核更多追求立竿見影的短期效果而非社會經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展，因此并不利于真正破除適老化信息服務(wù)的發(fā)展障礙。二是“老齡化”“信息化”與“服務(wù)”交融的背后，是政策涉及眾多部門和單位，要考慮教育、醫(yī)療、信息技術(shù)、物質(zhì)安全等因素之間的復雜關(guān)聯(lián)，而地方政府政策制定多以單一部門為主體，聚焦于本部門的職權(quán)、責任與利益。體制機制的壁壘，使得財政等政策工具無法充分發(fā)揮作用，政策制定部門之間缺少協(xié)調(diào)以及合理的利益分配機制。三是適老化信息服務(wù)政策是目標群體明確的社會政策，經(jīng)濟效益偏低而整體成本較大，由于受制于地方政府技術(shù)資源與物質(zhì)基礎(chǔ)的存量與結(jié)構(gòu)，再加上目前適老化信息服務(wù)仍處于探索試錯期，其社會效應(yīng)與影響尚未被充分認知，因此，地方政府有可能會選擇性地執(zhí)行中央政策。

針對以上問題及其可能原因，本研究提出如下建議：

一是基于發(fā)展視角逐步搭建適老化信息服務(wù)中長期目標體系?，F(xiàn)有政策處于傳統(tǒng)人工與新興技術(shù)“兩條腿走路”的過渡時期，人工智能、大數(shù)據(jù)等信息技術(shù)以及老年群體都在不斷發(fā)展變化中，針對適老化信息服務(wù)政策的時間表和路線圖須適時更新與優(yōu)化。日本作為老齡問題較為嚴重的國家之一，對于適老化信息服務(wù)關(guān)注較早，在“E-Japan”戰(zhàn)略中明確了2001—2003年提高老年群體信息素養(yǎng)的重點計劃，接著在2005—2010年“U-Japan”計劃中，將政策重心調(diào)整為構(gòu)筑老年人利用ICT支援體系，建立多項信息無障礙標準。因此，可針對政策發(fā)展中的問題制定長遠規(guī)劃與考核。

二是加大對老年群體智能技術(shù)和服務(wù)的支持力度。老年群體服務(wù)供給具有一定的公益性特點。出臺配套的財政補貼與扶持政策，是地方政府在政策實施過程中的有效保障與激勵，也能引導更多社會力量有序參與適老化信息服務(wù)提供。日本每年投入大量資金用于技術(shù)無障礙建設(shè)。在基礎(chǔ)設(shè)施方面，日本內(nèi)務(wù)和通信部從2010年開始每年對6個以上可利用的無障礙信息技術(shù)設(shè)施給予補助；對于相關(guān)通信技術(shù)的研發(fā)，日本內(nèi)務(wù)和通信部自2012年以來，以企業(yè)申請、專家小組評估的方式，對從事有利于適老化改造的單位給予50%的稅收優(yōu)惠。因此，未來在相關(guān)政策制定中可配套財政補貼、稅收優(yōu)惠等政策工具，整合各政府部門、企業(yè)、社會組織等多元主體的資源優(yōu)勢，推動相關(guān)適老化信息業(yè)態(tài)的可持續(xù)發(fā)展。

三是增強政策的前瞻性，重視數(shù)字化發(fā)展趨勢下數(shù)據(jù)共享與老年群體信息保護。利用信息技術(shù)為老年群體提供有效服務(wù)離不開海量數(shù)據(jù)分析，數(shù)據(jù)共享是實現(xiàn)信息增值的基礎(chǔ)，而適老化信息服務(wù)涉及機構(gòu)眾多，相關(guān)數(shù)據(jù)分散在各個部門和企業(yè)中，須明確數(shù)據(jù)共享的實施路徑與合作模式。老年群體在需求得到滿足的過程中，自身隱私信息方面也面臨更多社會風險。因群體的特殊性、復雜性，其隱私保護問題更為突出。如何平衡個性化服務(wù)供給與信息保護之間的關(guān)系，亟須有關(guān)政策對其加以保障。未來可完善涉老數(shù)據(jù)共享和隱私保護的標準與政策制定，保障實施過程中的可操作性。

四是以老年群體需求滿足為中心，構(gòu)建相關(guān)部門政策合作網(wǎng)絡(luò)。適老化技術(shù)服務(wù)涉及日常出行、醫(yī)療健康、金融等眾多服務(wù)事項，各事項之間環(huán)環(huán)相扣，以適應(yīng)信息技術(shù)的快速發(fā)展以及更好滿足老年群體的個性化需求，行政主體針對細分領(lǐng)域的高度協(xié)同與深度合作，是面對治理資源不足的有效選擇。一方面，突破對傳統(tǒng)治理路徑的依賴，發(fā)揮大數(shù)據(jù)、云計算等技術(shù)優(yōu)勢，根據(jù)各部門的活動場域與職能定位，以需求滿足為導向進行政策組織重構(gòu)；另一方面，合作主體間可建立政策全生命周期的正式與非正式協(xié)調(diào)機制，聯(lián)合開展政策的制定、執(zhí)行、效果評估與反饋。