以財(cái)務(wù)視角看投資控制——關(guān)于醫(yī)院建設(shè)項(xiàng)目投資控制的思考

霍子俊

近年來(lái)，隨著市級(jí)建設(shè)財(cái)力對(duì)醫(yī)院建設(shè)項(xiàng)目的投入比例不斷加大，政府各部門(mén)管理對(duì)于建設(shè)項(xiàng)目管理要求的不斷深化，醫(yī)院建設(shè)項(xiàng)目面臨的投資控制壓力也不斷增大，鑒于醫(yī)院不同于一般建筑的復(fù)雜性與特殊性，項(xiàng)目投資控制難度更加明顯。作為項(xiàng)目資金管理的直接環(huán)節(jié)，財(cái)務(wù)管理與投資控制也是密不可分的。嘗試將財(cái)務(wù)管理的視角及預(yù)控措施融入到項(xiàng)目投資控制的體系中，可能也會(huì)給項(xiàng)目投資控制帶來(lái)一些新的方法。

一、醫(yī)院建設(shè)項(xiàng)目投資控制現(xiàn)狀分析

中國(guó)經(jīng)濟(jì)伴隨著改革開(kāi)放的深化，呈現(xiàn)逐年高速增長(zhǎng)的態(tài)勢(shì)，國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值已穩(wěn)居世界前列，取得了舉世矚目的成績(jī)。然而，各類(lèi)社會(huì)問(wèn)題也逐漸凸顯出來(lái)，尤其是老齡化問(wèn)題日益嚴(yán)重，各地醫(yī)療資源的差異也越發(fā)明顯。統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，近年來(lái)國(guó)內(nèi)每千人口對(duì)應(yīng)醫(yī)院的床位數(shù)量遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于世界的平均水平，更達(dá)不到居民對(duì)醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)水平的各項(xiàng)要求。目前大部分公立醫(yī)院的營(yíng)運(yùn)資金均來(lái)自各地政府部門(mén)，需要憑借財(cái)政補(bǔ)貼的扶持，一旦經(jīng)濟(jì)狀況開(kāi)始下滑，政府會(huì)隨之面臨財(cái)政赤字增長(zhǎng)的問(wèn)題，這必然會(huì)影響著公立醫(yī)院的生存與發(fā)展，帶來(lái)不小的挑戰(zhàn)。而一些醫(yī)院的基礎(chǔ)設(shè)施陳舊、管理上相對(duì)落后，無(wú)法滿(mǎn)足居民的各種醫(yī)療服務(wù)需求。2020年，新型冠狀病毒肺炎在全世界范圍肆虐蔓延，疫情后全國(guó)人民都開(kāi)始注重身體健康，也加大了對(duì)醫(yī)院項(xiàng)目的需求。

從“十·五”規(guī)劃項(xiàng)目以來(lái)，市級(jí)財(cái)力投入醫(yī)院建設(shè)項(xiàng)目的投資控制工作就面臨了較大困難。雖然通過(guò)項(xiàng)目管理體系與制度的不斷完善以及財(cái)務(wù)監(jiān)理制度的引入，使得項(xiàng)目投資控制管理取得了一些成效，但隨著政府各部門(mén)管理要求的不斷深化以及建筑業(yè)的不斷市場(chǎng)化，近年來(lái)項(xiàng)目投資控制管理面臨的形勢(shì)越發(fā)嚴(yán)峻。

作為政府投入項(xiàng)目，醫(yī)院建設(shè)項(xiàng)目的投資控制是硬性指標(biāo)，但由于建設(shè)期間跨度大以及醫(yī)院本身不同于一般建筑的特殊性與復(fù)雜性，使得醫(yī)院建設(shè)項(xiàng)目的投資控制管理難度更加大?！笆の濉币?guī)劃以來(lái)，已完成項(xiàng)目竣工決算審計(jì)項(xiàng)目中總投資超概項(xiàng)目數(shù)量所占的比重也較大。這其中固然有政府政策變化、市場(chǎng)材料漲價(jià)等客觀因素，也有醫(yī)院前期設(shè)計(jì)圖紙深度不足導(dǎo)致后期設(shè)計(jì)變更、醫(yī)院使用功能前期考慮不足導(dǎo)致建設(shè)過(guò)程中增加內(nèi)容等管理上的因素。

因此，只有對(duì)項(xiàng)目建設(shè)各階段的投資控制風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)進(jìn)行有效的控制，嚴(yán)格控制項(xiàng)目資金的支出，才能使得投資控制管理體系更加完善，項(xiàng)目投資控制目標(biāo)才能真正達(dá)成。

二、項(xiàng)目建設(shè)各階段投資控制主要風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)

（一）前期階段

1.項(xiàng)目開(kāi)工任務(wù)緊，設(shè)計(jì)方案深度不夠

醫(yī)院建設(shè)項(xiàng)目作為社會(huì)民生工程，是社會(huì)輿論關(guān)注的焦點(diǎn)與熱點(diǎn)，因此建設(shè)項(xiàng)目有著時(shí)間緊、任務(wù)重的特點(diǎn)，特別是一些規(guī)模大、涉及區(qū)域發(fā)展重點(diǎn)的重大項(xiàng)目更是對(duì)開(kāi)竣工時(shí)間有嚴(yán)格要求。但這必然會(huì)壓縮項(xiàng)目前期策劃與實(shí)施設(shè)計(jì)的時(shí)間，而一旦設(shè)計(jì)深度不足、預(yù)留較多不確定因素的話(huà)，就將使得項(xiàng)目投資估算的準(zhǔn)確性大打折扣。這也使得投資控制工作從源頭上就面臨困難。而國(guó)家規(guī)定的項(xiàng)目擴(kuò)初概算總投資不能超過(guò)可行性研究報(bào)告投資估算數(shù)的原則，也使得項(xiàng)目概算投資可能面臨先天不足，以至于部分項(xiàng)目在總承包招標(biāo)階段就只能刻意壓低招標(biāo)控制價(jià)，導(dǎo)致面臨總包單位低價(jià)中標(biāo)、后期高價(jià)結(jié)算的風(fēng)險(xiǎn)，也給項(xiàng)目后期的管理帶來(lái)不利。

2.擴(kuò)初方案與概算存在的技術(shù)與經(jīng)濟(jì)不匹配

所有建設(shè)項(xiàng)目都必須經(jīng)過(guò)擴(kuò)初專(zhuān)家評(píng)審，但目前項(xiàng)目擴(kuò)初評(píng)審中存在較為明顯的技術(shù)專(zhuān)家意見(jiàn)與經(jīng)濟(jì)專(zhuān)家意見(jiàn)不匹配的問(wèn)題，例如技術(shù)專(zhuān)家可能在評(píng)審意見(jiàn)中為了安全性原因要求增加某些內(nèi)容，但在經(jīng)濟(jì)專(zhuān)家評(píng)審中可能對(duì)相應(yīng)的概算子項(xiàng)進(jìn)行調(diào)增，而設(shè)計(jì)院在擴(kuò)初調(diào)整時(shí)就僅對(duì)方案進(jìn)行調(diào)整，而概算子項(xiàng)并不調(diào)整，甚至對(duì)于某些核減的概算子項(xiàng)，設(shè)計(jì)院僅對(duì)材料設(shè)備單價(jià)進(jìn)行調(diào)減，而不相應(yīng)調(diào)減數(shù)量，這就導(dǎo)致了擴(kuò)初方案與概算的不匹配。某些擴(kuò)初評(píng)審對(duì)概算核減較多的項(xiàng)目甚至存在施工圖方案與上報(bào)擴(kuò)初方案變化不大，但招標(biāo)控制價(jià)遠(yuǎn)低于上報(bào)概算的情況。一旦施工單位低價(jià)中標(biāo)，勢(shì)必給后續(xù)投資控制帶來(lái)不利影響。

3.二類(lèi)費(fèi)用的概算審批與實(shí)際脫軌

項(xiàng)目擴(kuò)初評(píng)審中的另一個(gè)問(wèn)題就是二類(lèi)費(fèi)用批復(fù)內(nèi)容與實(shí)際發(fā)生的嚴(yán)重不匹配。例如項(xiàng)目前期工作費(fèi)概算一般只批復(fù)項(xiàng)建書(shū)與可行性研究報(bào)告的編制費(fèi)，但根據(jù)項(xiàng)目建設(shè)內(nèi)容與外部條件不同，項(xiàng)目前期需要發(fā)生的各類(lèi)評(píng)審費(fèi)多達(dá)十幾項(xiàng)，有的項(xiàng)目甚至多達(dá)二十多項(xiàng)。特別是近些年來(lái)，政府各部門(mén)對(duì)項(xiàng)目審批要求不斷加強(qiáng)，大多都需要第三方機(jī)構(gòu)出具評(píng)估報(bào)告后才予以批復(fù)，而在概算審批時(shí)，對(duì)上述實(shí)際發(fā)生費(fèi)用的情況，概算評(píng)審單位均不予以考慮。這就給項(xiàng)目投資控制從源頭就帶來(lái)缺口，此問(wèn)題在項(xiàng)目后期的竣工驗(yàn)收環(huán)節(jié)更為突出，根據(jù)項(xiàng)目規(guī)模，項(xiàng)目后期竣工驗(yàn)收檢測(cè)費(fèi)用的缺口可能以百萬(wàn)計(jì)。

（二）施工階段

1.總包低價(jià)中標(biāo)及不平衡報(bào)價(jià)帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)

針對(duì)目前的總承包招標(biāo)評(píng)標(biāo)辦法，總包單位低價(jià)中標(biāo)的概率不小，有的單位會(huì)采取不平衡報(bào)價(jià)的投標(biāo)策略來(lái)減少自身的風(fēng)險(xiǎn)、確保利潤(rùn)。而對(duì)于報(bào)低價(jià)的材料設(shè)備在施工過(guò)程中則以質(zhì)量差或者無(wú)法購(gòu)買(mǎi)到相應(yīng)材料來(lái)慫恿醫(yī)院進(jìn)行材料變更。而醫(yī)院出于今后運(yùn)營(yíng)及維保考慮，在關(guān)鍵部位也不愿意使用價(jià)格較低、質(zhì)量較差的材料，這就使得施工單位通過(guò)變更在后期結(jié)算時(shí)得到相應(yīng)的利益。這類(lèi)情況在項(xiàng)目裝飾與安裝工程中較為普遍。

2.過(guò)程中變更、修改較多，總包簽證上報(bào)不及時(shí)

由于醫(yī)院項(xiàng)目的特殊性，過(guò)程中可能存在一些變更與修改，根據(jù)總包合同約定簽證上報(bào)與確認(rèn)都有時(shí)效性，但實(shí)際施工中，總包單位的簽證上報(bào)不及時(shí)是普遍存在的。簽證的不及時(shí)鎖定就會(huì)給投資帶來(lái)不確定。特別是在結(jié)算階段集中審核簽證，會(huì)使過(guò)程中財(cái)務(wù)監(jiān)理的動(dòng)態(tài)投資不完整，過(guò)程中反映項(xiàng)目投資可控，但結(jié)算金額遠(yuǎn)大于合同金額，使得投資失控，甚至于超概算。

（三）竣工結(jié)算階段

1.結(jié)算時(shí)間過(guò)長(zhǎng)，施工單位資金成本上升導(dǎo)致結(jié)算談判難度加大

雖然項(xiàng)目總承包合同中約定了相關(guān)提交結(jié)算資料的時(shí)間，且國(guó)家對(duì)于結(jié)算的時(shí)效性也有具體規(guī)定，但在實(shí)際管理中，醫(yī)院建設(shè)項(xiàng)目結(jié)算審價(jià)的拖延也是普遍現(xiàn)象。這其中既有施工單位過(guò)程資料準(zhǔn)備不齊全的因素，也有因項(xiàng)目現(xiàn)場(chǎng)簽證變更較多，影響結(jié)算資料的完整性。施工單位低價(jià)中標(biāo)、高價(jià)結(jié)算的贏利模式，也是導(dǎo)致結(jié)算過(guò)程過(guò)長(zhǎng)的主要原因。而一旦結(jié)算時(shí)間拖延較長(zhǎng)，導(dǎo)致施工單位資金成本上升，就使得談判工作更加困難，陷入惡性循環(huán)。這也同樣是項(xiàng)目遲遲不能上報(bào)審計(jì)的主要原因。