規(guī)范查處行政違法案件工作中的常見(jiàn)問(wèn)題

黃維新

摘要：行政執(zhí)法監(jiān)察，尤其是行政處罰工作，有嚴(yán)格的法律規(guī)范和行為準(zhǔn)則，不允許半點(diǎn)馬虎和大意。沒(méi)有法律依據(jù)，不按照法定程序，行政處罰無(wú)效。近幾年，部分部委辦和地方政府相繼出臺(tái)行政違法行為查處工作規(guī)程，每年也組織執(zhí)法人員開(kāi)展案卷質(zhì)量評(píng)查，各地各部門行政執(zhí)法水平和能力有了較大幅度的提升，但仍存在一些問(wèn)題，影響了執(zhí)法的嚴(yán)肅性和效力。就行政管理和執(zhí)法過(guò)程中常見(jiàn)的不規(guī)范問(wèn)題、必須遵循的原則，進(jìn)行梳理分析。

關(guān)鍵詞：查處工作;執(zhí)法;原則

中圖分類號(hào)：F293 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1001-9138-（2021）09-0058-60 收稿日期：2021-08-02

1 行政管理與行政處罰的關(guān)系

我國(guó)已進(jìn)入新時(shí)代，其主要矛盾是人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要與不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。行政職能部門必須牢固樹(shù)立民本意識(shí)，改變過(guò)去“為執(zhí)法而執(zhí)法”的不正確理念，將規(guī)范管理、熱情服務(wù)和嚴(yán)格執(zhí)法三者有機(jī)結(jié)合起來(lái)，避免由于管理不夠嚴(yán)謹(jǐn)，給當(dāng)事人違法違規(guī)造成可乘之機(jī)。如：規(guī)劃部門下發(fā)建設(shè)工程規(guī)劃許可證時(shí)，出現(xiàn)大廳挑高4、5米，批后監(jiān)管又沒(méi)有到位，導(dǎo)致個(gè)別開(kāi)發(fā)商搭板隔層，改變規(guī)劃結(jié)構(gòu);政府用地批準(zhǔn)書(shū)或行政職能部門與用地單位簽訂的限制性辦公、自用、科研、廠房用地合同時(shí)，僅有禁止性規(guī)范條款，卻缺少違約責(zé)任。個(gè)別用地單位，受利益驅(qū)動(dòng)，未經(jīng)政府及職能部門批準(zhǔn)，擅自改變規(guī)劃功能改建成住宅非法銷售，一旦造成違法事實(shí)，政府職能部門面對(duì)的是眾多的購(gòu)房者，查處難度可想而知。因此，政府職能部門實(shí)施行政管理時(shí)，要以一絲不茍的工作態(tài)度把功課做細(xì)、做足，提高行政管理的科學(xué)性、合理性，同時(shí)加大行政管理相對(duì)人的違約責(zé)任、違法成本。如對(duì)工業(yè)用地、辦公用地在下發(fā)用地批準(zhǔn)書(shū)或簽訂用地出讓合同時(shí)，對(duì)擅自改變規(guī)劃結(jié)構(gòu)、功能違法銷售的，就要明確取消當(dāng)事人用地資格、收回用地、交納違約金等違約責(zé)任條款?？傊彩悄苡靡?guī)范管理解決的問(wèn)題，就不要?jiǎng)佑脠?zhí)法手段解決;同樣，需要執(zhí)法處罰的，也絕不能手軟，要堅(jiān)決依法執(zhí)法、規(guī)范執(zhí)法、嚴(yán)格執(zhí)法。

2 處罰法定要兼顧公平原則

行政處罰對(duì)公民、法人和其他組織的權(quán)利義務(wù)有著重大影響，直接涉及公民、法人和其他組織的合法權(quán)益。因此，行政處罰不能由行政機(jī)關(guān)隨意為之，而應(yīng)在法律的規(guī)范下進(jìn)行。處罰法定包括4個(gè)方面含義：處罰依據(jù)法定、處罰設(shè)定法定、處罰機(jī)關(guān)法定、處罰程序法定。行政處罰由具有行政處罰權(quán)的行政機(jī)關(guān)在法定職權(quán)范圍內(nèi)實(shí)施。如果沒(méi)有法律法規(guī)授權(quán)，行政機(jī)關(guān)的派出機(jī)構(gòu)，則不得對(duì)外行使行政處罰權(quán)，否則處罰主體就不適格。對(duì)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)而言，只要處罰依據(jù)有出處就是對(duì)的，不管是法律、法規(guī)，還是規(guī)章規(guī)定，都是允許的，但我們作出行政處罰時(shí)還應(yīng)遵循公正、合理的原則。如相鄰地塊、違法行為相當(dāng)?shù)?宗違法占地建設(shè)，對(duì)A地塊當(dāng)事人張某，行政機(jī)關(guān)引用《土地管理法》進(jìn)行查處，又因?yàn)橥恋毓芾聿块T自身沒(méi)有強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)，只能申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行。申請(qǐng)法院強(qiáng)制執(zhí)行，程序較復(fù)雜，許多案件得不到很好的執(zhí)行;對(duì)B地塊當(dāng)事人劉某，行政機(jī)關(guān)則采用《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》進(jìn)行查處，對(duì)違法建設(shè)，違建所在地縣級(jí)以上人民政府授權(quán)有關(guān)部門直接強(qiáng)制拆除。導(dǎo)致的結(jié)果是，同樣是違法占地建設(shè)，劉某的違建被拆了，張某的違建則保留下來(lái)。

“同責(zé)同罰”是行政處罰公正原則的內(nèi)在要求。行政機(jī)關(guān)在實(shí)施行政處罰時(shí)，必須以事實(shí)為依據(jù)，給予違法者的處罰必須與其違法行為的事實(shí)、性質(zhì)、情節(jié)以及社會(huì)危害程度相當(dāng)。這樣不僅有助于保護(hù)當(dāng)事人的合法權(quán)益，還有助于維護(hù)行政管理秩序、提高行政機(jī)關(guān)執(zhí)法威信力，從而維護(hù)社會(huì)公共秩序。

3 法律文件送達(dá)問(wèn)題

法律文書(shū)送達(dá)方式，通常包括直接送達(dá)、留置送達(dá)、委托送達(dá)、轉(zhuǎn)交送達(dá)、郵寄送達(dá)、公告送達(dá)6種。6種送達(dá)方式也不是簡(jiǎn)單的并列關(guān)系，最優(yōu)先的是直接送達(dá)，只有在窮盡其他5種方式之后才可以公告送達(dá)。實(shí)踐中問(wèn)題出的最多的是留置送達(dá)，當(dāng)事人不在違法現(xiàn)場(chǎng)、不在家，執(zhí)法人員便直接將執(zhí)法文書(shū)（如責(zé)令停止違法行為通知書(shū)、責(zé)令改正違法行為通知書(shū)）張貼在違法行為發(fā)生地（如違建）墻上、居住房屋門上或簡(jiǎn)單塞進(jìn)門縫里。如此送達(dá)，應(yīng)當(dāng)視為沒(méi)有送達(dá)。留置送達(dá)的前提是送達(dá)人員見(jiàn)到當(dāng)事人且當(dāng)事人拒簽。

4 行政機(jī)關(guān)對(duì)違法行為的調(diào)查與審理分離原則

行政機(jī)關(guān)辦案人員在初步調(diào)查結(jié)束后，認(rèn)為案件事實(shí)基本清楚、主要證據(jù)齊全的，應(yīng)當(dāng)制作調(diào)查終結(jié)報(bào)告，提出處理意見(jiàn)，由行政機(jī)關(guān)分管執(zhí)法監(jiān)察的領(lǐng)導(dǎo)組織相關(guān)人員對(duì)承辦人員提交的調(diào)查終結(jié)報(bào)告和證據(jù)等相關(guān)材料進(jìn)行審理，并就下一步案件處罰（理）提出意見(jiàn)。承辦人員對(duì)送審材料的真實(shí)性、準(zhǔn)確性、完整性，以及執(zhí)法的事實(shí)、證據(jù)、法律適用、程序的合法性負(fù)責(zé)。審理人員對(duì)承辦人員的調(diào)查終結(jié)報(bào)告進(jìn)行審查并提出審理意見(jiàn)，審理人員對(duì)審理意見(jiàn)負(fù)責(zé)，審理結(jié)論作為案件處罰（理）決定的重要依據(jù)。

5 作出行政處罰決定的期限問(wèn)題

作出行政處罰決定的期限一般為立案之日起30日（部門規(guī)章、規(guī)范性文件另有規(guī)定的，從其規(guī)定）內(nèi)。案情復(fù)雜不能在規(guī)定期限內(nèi)作出行政處罰決定的，報(bào)本級(jí)行政主管部門負(fù)責(zé)人批準(zhǔn)，可以適當(dāng)延長(zhǎng)，但延長(zhǎng)期限原則上不超過(guò)30日，案情特別復(fù)雜的除外。

案件查處過(guò)程中的鑒定、聽(tīng)證、委托其他部門的認(rèn)定、公告、郵遞等時(shí)間不計(jì)入規(guī)定的期限;涉嫌犯罪移送的，等待公安機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)作出決定的時(shí)間，不計(jì)入規(guī)定的期限。

實(shí)踐中，碰到辦案人員規(guī)避超期限辦案的主要方式有：先調(diào)查取證后立案、重新立案、調(diào)查取證期間辦理延期手續(xù)“案情特別復(fù)雜，不能在規(guī)定期限內(nèi)作出處罰決定，申請(qǐng)延期”。對(duì)此，筆者認(rèn)為，先調(diào)查取證后立案，是程序倒置問(wèn)題。重新立案，更是違反行政處罰辦案的有關(guān)規(guī)定，因?yàn)橥粋€(gè)行政機(jī)關(guān)，不能對(duì)同一個(gè)違法當(dāng)事人、同一個(gè)違法事實(shí)，以同樣的理由進(jìn)行行政處罰。至于調(diào)查取證期間辦理延期手續(xù)“案情特別復(fù)雜，不能在規(guī)定期限內(nèi)作出處罰決定，申請(qǐng)延期”要分兩步走：第一步，延長(zhǎng)一個(gè)月，報(bào)本機(jī)關(guān)分管執(zhí)法監(jiān)察的領(lǐng)導(dǎo)審批;延長(zhǎng)一個(gè)月后，仍無(wú)法作出行政處罰，再辦理延期手續(xù)，報(bào)本機(jī)關(guān)主要負(fù)責(zé)人審批或上一級(jí)主管部門審批。

6 違法當(dāng)事人對(duì)違法行為整改后，違法所得和罰款數(shù)額如何認(rèn)定問(wèn)題

現(xiàn)實(shí)中，對(duì)當(dāng)事人已經(jīng)整改違法行為后，違法所得如何認(rèn)定？罰款數(shù)額又該如何計(jì)算？這些問(wèn)題一直困擾著辦案人員。一方面，違法當(dāng)事人會(huì)辯解，違法行為已經(jīng)整改，且違法所得已經(jīng)退還，就不應(yīng)該罰款。另一方面，違法行為已經(jīng)發(fā)生，擾亂了行政管理秩序和社會(huì)管理秩序，如果不對(duì)違法當(dāng)事人課以重罰，就難以懲戒效仿者。業(yè)內(nèi)普遍認(rèn)為，只要違法行為已經(jīng)實(shí)施完畢，其違法所得已經(jīng)實(shí)現(xiàn)，違法行為就不應(yīng)認(rèn)定已經(jīng)消失。至于整改清退只能說(shuō)明其事后具有消除或減輕違法行為危害后果的情節(jié)，可在量罰幅度中予以考慮，但不能不予以處罰。因此，沒(méi)收違法所得可以扣除，但是罰款仍應(yīng)實(shí)施。

行政處罰中還有許多法律適用原則，如公正、公開(kāi)、過(guò)罰相當(dāng)、教育與處罰相結(jié)合、新法優(yōu)于舊法、高位階法優(yōu)于低位階法、特別法優(yōu)于一般法、從舊從輕、信賴保護(hù)、一事不再罰、實(shí)體從舊程序從新原則，等等。