農(nóng)村土地退出和利用：法國經(jīng)驗與啟示

趙軍潔　榮西武

伴隨城鎮(zhèn)化的不斷深入，農(nóng)村地區(qū)出現(xiàn)了大量宅基地閑置、耕地粗放經(jīng)營、甚至撂荒等現(xiàn)象，農(nóng)村土地資源利用低效和浪費(fèi)的問題日益突出。根據(jù)自然資源部的土地調(diào)查數(shù)據(jù)，2006年至2016年，農(nóng)村常住人口減少了1.48億人，但農(nóng)村居民點(diǎn)用地卻增加了3323萬畝，約20%的農(nóng)村住房常年無人居住。另有機(jī)構(gòu)調(diào)研發(fā)現(xiàn)，不少地區(qū)尤其是云貴陜川的一些地區(qū)，耕地撂荒率甚至超過10%。鑒于此，中央政策多次明確提出，維護(hù)進(jìn)城落戶農(nóng)民土地承包權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體收益分配權(quán)，支持引導(dǎo)其依法自愿有償轉(zhuǎn)讓上述權(quán)益。然而，實(shí)踐中長期以來一直沒有取得突破，尚缺乏農(nóng)村權(quán)益退出的出口和路徑，尤其是承接主體的缺位問題。我們在研究了法國的運(yùn)作模式后認(rèn)為，法國經(jīng)驗是值得學(xué)習(xí)和借鑒的，能夠為我們破解困局打開一個突破口。

一、法國經(jīng)驗：“政府收儲”

法國一直是歐洲農(nóng)業(yè)大國，但即使到20世紀(jì)中期，仍是小農(nóng)分散經(jīng)營和手工耕作技術(shù)占主要地位，80%的農(nóng)場面積（大約127萬個）在10英畝（大約4公頃）以下，同當(dāng)時英國平均200英畝的水平相差甚大，農(nóng)業(yè)人口占總?cè)丝诘谋壤^50%，這讓法國從未擺脫農(nóng)業(yè)凈進(jìn)口國的局面，在農(nóng)業(yè)規(guī)模化、產(chǎn)業(yè)化、社會化、現(xiàn)代化的道路上，遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于歐美其他發(fā)達(dá)國家。二戰(zhàn)后法國政府開始注重土地規(guī)?；?jīng)營，從上世紀(jì)50年代起開始實(shí)行土地集中政策，也即法國“政府收儲”。

（一）政府牽頭成立“土儲機(jī)構(gòu)”

1960年法國制定頒布了《農(nóng)業(yè)指導(dǎo)法》，由政府牽頭成立了“土儲機(jī)構(gòu)”，全稱為土地整治與農(nóng)村安置公司（簡稱“SAFER”），它是一個由法國28個土地管理和農(nóng)業(yè)設(shè)施機(jī)構(gòu)組成的有官方性質(zhì)的非營利性組織，由董事會經(jīng)營，董事會包括地方政府、農(nóng)業(yè)銀行、地方性農(nóng)業(yè)局集體投資公司、包括工會在內(nèi)的專業(yè)農(nóng)業(yè)協(xié)會等多家股東，主要負(fù)責(zé)收購小片農(nóng)地，并經(jīng)過規(guī)劃布局和土地整治后，再轉(zhuǎn)賣給大農(nóng)場主。該公司被賦予優(yōu)先購買權(quán)，并以協(xié)商或第三方評估的價格購買農(nóng)戶的土地，一般來說，實(shí)行優(yōu)先購買的價格與市場價基本相當(dāng)。由于優(yōu)先購買權(quán)的動議需要在法國農(nóng)業(yè)部和財政部的地方代表處備案，二者之一否決即宣告該動議失敗，所以SAFER行使優(yōu)先購買權(quán)一般非常謹(jǐn)慎，主要的交易行為還是通過市場普通交易或友好協(xié)商來完成。法國“土儲機(jī)構(gòu)”SAFER體現(xiàn)了很強(qiáng)的政治干預(yù)性，目的是克服小農(nóng)自發(fā)的細(xì)碎分散經(jīng)營，加速土地集中過程，使農(nóng)場數(shù)目減少，平均規(guī)模擴(kuò)大。

（二）政府收儲的運(yùn)作模式

作為政府主導(dǎo)的“土儲機(jī)構(gòu)”SAFER，在政府收儲過程中相當(dāng)于交易中樞，其運(yùn)作模式：農(nóng)民自愿將小片土地以協(xié)商或第三方評估的價格賣給SAFER，SAFER在收購大量小片農(nóng)地后，會對零散地塊進(jìn)行重新規(guī)劃布局，并進(jìn)行土地連片整治，包括改良土壤、平整斜坡和溝壑、改造農(nóng)村道路網(wǎng)、改善水利、甚至改變徑流等，然后在符合規(guī)劃和用途管制的前提下，再將連片的土地賣給符合條件的農(nóng)業(yè)企業(yè)、農(nóng)場主等土地經(jīng)營者，出售價一般比收購價高出10%以上，除了可以覆蓋土地整理等成本投入外，還會有一定盈余，這樣可以收購更多的土地，形成良性循環(huán)。最終這樣下來，土地得以合理規(guī)劃、整理，并適度集中，從而既可以防止反公地悲劇，即因產(chǎn)權(quán)細(xì)分導(dǎo)致的農(nóng)地細(xì)碎化，又可以保證再流轉(zhuǎn)交易的土地能夠進(jìn)入合格的土地經(jīng)營者手中。2005年累計收購整理土地1703萬公頃，約占法國農(nóng)業(yè)用地總面積的60%。

（三）經(jīng)濟(jì)激勵土地轉(zhuǎn)入和退出

為了鼓勵農(nóng)業(yè)經(jīng)營者轉(zhuǎn)入土地、發(fā)展規(guī)?；?jīng)營，法國政府對轉(zhuǎn)入土地達(dá)到國家規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)者，給予財政補(bǔ)助、免費(fèi)登記和優(yōu)惠的信貸政策等。此外，為鼓勵老年農(nóng)民退出土地，法國在1962年通過了《農(nóng)業(yè)指導(dǎo)法補(bǔ)充法案》，各省成立“調(diào)整農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)社會行動基金”，對65歲以上的退休人員并放棄土地經(jīng)營者，給予一定金額的補(bǔ)助，以保障老人失地后的生活。20世紀(jì)70年代初期，法國政府又設(shè)立“非退休金的社會福利補(bǔ)助基金”，將這一補(bǔ)助范圍擴(kuò)大到55—65歲即將退休的農(nóng)民，如果這一年齡段的農(nóng)民自愿放棄農(nóng)地經(jīng)營，他們每年可以領(lǐng)取一筆數(shù)額可觀的“非退休者補(bǔ)助金”，確保他們失地后的生活質(zhì)量不降低。

（四）加強(qiáng)農(nóng)地金融服務(wù)和財政投資

為發(fā)展農(nóng)業(yè)規(guī)?；?jīng)營，支持農(nóng)場主、企業(yè)購買SAFER連片整理的土地，法國通過農(nóng)業(yè)信貸銀行為農(nóng)場主和企業(yè)提供金融服務(wù)。該銀行始建于1880年初，是具有信用互助性質(zhì)的法國第一大銀行，在2009年就擁有了2500個基層銀行和39個地區(qū)銀行，其宗旨是為農(nóng)民提供穩(wěn)定、長期的信貸資金，包括為土地經(jīng)營者提供購買土地、農(nóng)機(jī)設(shè)備等信貸支持，以促進(jìn)農(nóng)業(yè)規(guī)?；a(chǎn)。法國農(nóng)業(yè)信貸銀行在提供金融服務(wù)時，要求貸款者必須滿足兩項條件：一是必須為家庭經(jīng)營，其主要用于支持家庭農(nóng)場。二是家庭經(jīng)營能力必須達(dá)到歐盟和法國的農(nóng)業(yè)標(biāo)準(zhǔn)和生產(chǎn)率指標(biāo)，這要求貸款農(nóng)戶需要有一定的經(jīng)營能力和技術(shù)能力。此外，法國為了實(shí)現(xiàn)制定的土地集中政策，逐年增加農(nóng)業(yè)投資的規(guī)模。1954年法國政府正式把農(nóng)業(yè)投資納入國家財政預(yù)算，每年對農(nóng)業(yè)的投入都超過了當(dāng)年財政預(yù)算的4.6%。1975年法國直接農(nóng)業(yè)投資達(dá)到33.379億法郎（1975年1法國法郎大約折合1.24元人民幣），1987年達(dá)到269億法郎，1996年更是達(dá)到1730億法郎，其中，直接用于家庭農(nóng)場土地整治的財政投資就超過50億法郎。

二、法國政府土地收儲改革取得的成效

由法國政府主導(dǎo)實(shí)施的農(nóng)地收儲，改變了過去分散細(xì)碎的小農(nóng)經(jīng)營格局，促進(jìn)了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的規(guī)?；蛯I(yè)化，使大農(nóng)場和大合作社逐步取代了小農(nóng)經(jīng)濟(jì)，成為法國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的支柱，大大加快了農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化步伐。根據(jù)法國歷次農(nóng)業(yè)普查等有關(guān)數(shù)據(jù)，自20世紀(jì)中期法國實(shí)施政府收儲的土地集中政策以來，家庭農(nóng)場平均規(guī)模逐漸擴(kuò)大，1955年農(nóng)場平均規(guī)模為13.3公頃，到2010年達(dá)到54.9公頃，高于歐盟14.6公頃的平均規(guī)模，在歐盟成員國中屬于中等偏上水平（見表1）。家庭農(nóng)場數(shù)量也由1955年的228.5，減少到2010年的50.7萬個。隨著土地規(guī)?；讲粩嗵岣?，農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)濟(jì)效益也愈發(fā)凸顯。1980年以來，法國農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)率穩(wěn)步提高，尤其是2008年世界糧食危機(jī)以后，增速明顯加快，到2012年法國農(nóng)業(yè)凈收益和農(nóng)業(yè)產(chǎn)值（不含補(bǔ)貼）分別達(dá)264億歐元和750億歐元，居歐盟首位。

三、對我國的啟示和建議

盡管中法兩國的土地產(chǎn)權(quán)制度、資源稟賦條件等差別較大，我們不能照搬法國的模式，但是法國“政府收儲”的運(yùn)作模式對我們破解當(dāng)前的土地困局，很有啟發(fā)意義。

（一）建立農(nóng)村承包地政府收儲機(jī)制

借鑒法國成立SAFER的做法，建議由地方城投平臺公司在不改變集體所有權(quán)性質(zhì)的前提下，具體承擔(dān)農(nóng)村承包地（經(jīng)營權(quán)）收儲職能，以盤活閑置土地資源、促進(jìn)農(nóng)業(yè)規(guī)?；图s化水平等公共利益最大化為主要目的，主動承接農(nóng)民自愿退出的分散承包地，尤其是那些難以流轉(zhuǎn)而粗放經(jīng)營甚至撂荒的承包地。承包地退出的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)由城投平臺公司和承包戶基于第三方評估結(jié)果協(xié)商確定。建立農(nóng)村承包地收儲再利用專項資金，鼓勵通過發(fā)行政府專項債、成立城鄉(xiāng)融合發(fā)展基金、PPP、土地經(jīng)營權(quán)抵押等方式，多元化籌措資金。城投平臺公司組織開展對儲備土地必要的連片整理、土壤改良等前期開發(fā)，并依托產(chǎn)權(quán)交易平臺入市流轉(zhuǎn)，發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營。

（二）探索閑置宅基地政府收儲再利用模式

優(yōu)先在國家城鄉(xiāng)融合試驗區(qū)、“三塊地”改革試點(diǎn)地區(qū)，探索開展閑置宅基地政府收儲。同樣由地方城投平臺公司在不改變集體所有權(quán)性質(zhì)的前提下，經(jīng)第三方價值評估，采取貨幣補(bǔ)償、房屋安置等多種方式，主動收儲農(nóng)民自愿退出的閑置宅基地（使用權(quán)）。建立農(nóng)村承包地收儲再利用專項資金，專項用于宅基地退出補(bǔ)償、獎勵及復(fù)墾等。對收儲的宅基地實(shí)施集中就地利用或復(fù)墾。對于就地利用的，要在符合規(guī)劃和用途管制的前提下，通過自營、委托、出租、入股、聯(lián)營等方式，盤活閑置宅基地和農(nóng)房，用于發(fā)展鄉(xiāng)村民宿、健康養(yǎng)老、創(chuàng)意辦公、休閑農(nóng)業(yè)、鄉(xiāng)村旅游和農(nóng)產(chǎn)品冷鏈、初加工、倉儲等。對于復(fù)墾的，要堅持?jǐn)?shù)量質(zhì)量并重的原則，做好宅基地騰退復(fù)墾，復(fù)墾后耕地歸村集體經(jīng)濟(jì)組織所有，用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營，支持復(fù)墾后騰挪出的城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤指標(biāo)異地入市，在綜合考慮區(qū)域發(fā)展實(shí)際基礎(chǔ)上，依托產(chǎn)權(quán)交易平臺，牽線搭橋，為增減掛鉤指標(biāo)流轉(zhuǎn)交易創(chuàng)造條件。

（三）加強(qiáng)農(nóng)地收儲利用的規(guī)范管理

一要以農(nóng)民自愿為前提，對符合條件的農(nóng)民退出農(nóng)村土地給予合理補(bǔ)償，不得強(qiáng)迫農(nóng)民退出農(nóng)村土地，切實(shí)維護(hù)農(nóng)民合法權(quán)益。二要確保退出土地再利用符合規(guī)劃和用途管制，嚴(yán)禁改變土地農(nóng)業(yè)用途，嚴(yán)禁利用農(nóng)村宅基地建設(shè)別墅大院和私人會館。三要完善宅基地管理制度，發(fā)揮村民自治組織作用，探索建立農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織對宅基地取得、使用、退出以及抵押擔(dān)保等的審核和管理制度。同時建立縣級農(nóng)村宅基地動態(tài)管理系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)宅基地申請、審批、利用、流轉(zhuǎn)等信息的互聯(lián)互通、動態(tài)管理、公開查詢，強(qiáng)化對鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村宅基地管理和實(shí)施情況的監(jiān)督。四要規(guī)范農(nóng)村土地市場運(yùn)行和建設(shè)用地增減掛鉤指標(biāo)流轉(zhuǎn)交易，競爭性交易環(huán)節(jié)納入土地有形市場或公共資源交易平臺，公開交易信息。五要堅持因地制宜，充分考慮各地經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展?fàn)顩r和資源稟賦差異，探索形成適合不同地區(qū)的農(nóng)村土地收儲再利用的路徑和辦法。

（四）加強(qiáng)配套政策支持

通過獎補(bǔ)等方式激勵農(nóng)戶退出長期閑置的土地，同時，建立健全退地農(nóng)戶的社會保障制度，尤其是對生活困難且沒有穩(wěn)定收入來源的失地農(nóng)戶，給予一定的兜底保障。加強(qiáng)政策性銀行的金融支持力度，注重開發(fā)與土地開發(fā)的長周期特性相匹配的金融產(chǎn)品與服務(wù)方式。積極開展農(nóng)村承包土地經(jīng)營權(quán)和農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)“兩權(quán)”抵押工作，切實(shí)加強(qiáng)金融的有效支持。

（作者單位：國家發(fā)展改革委城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心）