制度設(shè)置、權(quán)責(zé)分配與運(yùn)行邏輯：對(duì)當(dāng)前兩類駐村干部制度的比較

余 練

隨著精準(zhǔn)扶貧和鄉(xiāng)村振興相關(guān)政策的深入推進(jìn)，駐村幫扶上升為全國(guó)性的制度安排，“第一書記”幫扶制度得到廣泛關(guān)注。引入駐村干部成為基層干部隊(duì)伍建設(shè)的重要內(nèi)容，2018年被納入鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的部署規(guī)劃中。《中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》明確提出，要“建立選派第一書記工作長(zhǎng)效機(jī)制，全面向貧困村、軟弱渙散村和集體經(jīng)濟(jì)薄弱村黨組織派出第一書記”。同年，中共中央辦公廳印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步激勵(lì)廣大干部新時(shí)代新?lián)?dāng)新作為的意見》，要求“優(yōu)化干部成長(zhǎng)路徑，注重在基層一線和困難艱苦地區(qū)培養(yǎng)鍛煉，讓干部在實(shí)踐中砥礪品質(zhì)、增長(zhǎng)才干”，這既是對(duì)駐村干部制度的肯定，也強(qiáng)調(diào)了這一制度對(duì)基層干部隊(duì)伍建設(shè)的重要性。

基于對(duì)廣西“第一書記”扶貧實(shí)踐的調(diào)查，謝小芹提出，“第一書記”作為國(guó)家權(quán)力的代表直接嵌入村級(jí)組織，實(shí)現(xiàn)了國(guó)家權(quán)力與基層社會(huì)在村莊組織層面的融合，形成“接點(diǎn)治理”，由此帶來(lái)的扶貧模式也被稱為“接點(diǎn)治貧”[1]。另外，也有研究者以費(fèi)孝通先生“雙軌政治”為基點(diǎn)，將“第一書記”和村干部視為分別代表國(guó)家權(quán)力和鄉(xiāng)村社會(huì)的新的“雙軌”，由此提出駐村制度背景下的“雙軌治理”[2]或“雙軌雙層治理”[3]。張國(guó)磊和張新文從組織和制度的角度出發(fā)，認(rèn)為駐村扶貧干部不僅完成了包發(fā)展、包黨建和包穩(wěn)定的任務(wù)，而且以精英下沉和制度嵌入的方式打破了科層體制，實(shí)現(xiàn)了條塊部門的主動(dòng)跟進(jìn)，提升了基層社會(huì)治理能力[4]。張義禎則從“嵌入性”視角具體分析了駐村干部對(duì)后進(jìn)村和薄弱村在鄉(xiāng)村面貌提升、治理結(jié)構(gòu)改善和村落可持續(xù)發(fā)展等方面所發(fā)揮的正向影響[5]。

雖然以駐村干部治理貧困問題為近幾年的制度安排，但是駐村干部制度研究卻是一個(gè)經(jīng)典議題。徐勇提出，工作隊(duì)是駐(包)村干部的早期形式；新中國(guó)成立初期，共產(chǎn)黨將黨員和干部派往農(nóng)村開展工作就已經(jīng)制度化；在土改時(shí)期、人民公社體制和社會(huì)主義教育中都有下派工作隊(duì)參與農(nóng)村行政事務(wù)；村民自治制度實(shí)施后，黨和政府也以“包村干部”和“指導(dǎo)員”等方式落實(shí)國(guó)家政策舉措[6]。張樂天指出，工作隊(duì)的介入改變了村莊原有的權(quán)力結(jié)構(gòu)，使革命輸入成為可能。這些觸及了干部的“靈魂”，對(duì)農(nóng)村的社會(huì)政治生活產(chǎn)生了長(zhǎng)遠(yuǎn)的影響[7]126。吳毅從鄉(xiāng)鎮(zhèn)的迎檢過(guò)程中觀察到，村莊雖然沒有被納入科層化體系，但在壓力型體制下，駐村干部充當(dāng)了鄉(xiāng)和村之間的重要媒介，通過(guò)商議、說(shuō)服、送禮、人情與面子等方式實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)對(duì)村莊的動(dòng)員[8]35-36。

駐村干部制度已經(jīng)成為村莊治理的重要行政手段之一，一些研究深入討論了其運(yùn)行邏輯。嚴(yán)國(guó)方和肖唐鏢指出，“部門包村”式的駐村工作隊(duì)與包村單位、受包鄉(xiāng)村、村干部和村民之間形成多重復(fù)雜關(guān)系，其形式高度制度化，但由于受制于派出單位權(quán)力和財(cái)力資源的影響，內(nèi)容上卻是非制度化的[9]。袁立超和王三秀則認(rèn)為，從政治動(dòng)員、跨部門互動(dòng)和人格化交往來(lái)看，駐村干部制度在運(yùn)作邏輯上是非科層化的[10]。歐陽(yáng)靜認(rèn)為，從解放初期的農(nóng)村“工作隊(duì)”到當(dāng)前的駐村干部，越來(lái)越呈現(xiàn)出制度化和科層化的特點(diǎn)，這反映了基層社會(huì)治理方式的變遷過(guò)程[11]。羅興佐指出，應(yīng)該從思想、激勵(lì)和運(yùn)行機(jī)制等多個(gè)層面完善駐村干部制度，以在鄉(xiāng)村振興背景下助推基層社會(huì)發(fā)展[12]。

從新中國(guó)成立初期的駐村工作隊(duì)到精準(zhǔn)扶貧中的“第一書記”，駐村干部構(gòu)成了鄉(xiāng)和村、國(guó)家和社會(huì)關(guān)系的重要接點(diǎn)，在國(guó)家治理任務(wù)下沉過(guò)程中起著非常重要的作用。在不同歷史階段和任務(wù)背景下，駐村干部制度加強(qiáng)了國(guó)家進(jìn)入鄉(xiāng)村的廣度和深度，對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)的介入伸縮自如，對(duì)國(guó)家戰(zhàn)略意志的執(zhí)行起著重要作用。這讓我們反思，在什么樣的情景下駐村干部會(huì)積極介入鄉(xiāng)村？而又在什么樣的情景下駐村干部與基層社會(huì)會(huì)保持距離？同時(shí)，我們也不禁發(fā)問，以“第一書記”為代表的工作隊(duì)式駐村干部和鄉(xiāng)鎮(zhèn)駐村干部隊(duì)伍有哪些性質(zhì)上的不同？他們對(duì)基層社會(huì)的影響和作用分別是什么？總結(jié)各地調(diào)查的實(shí)地經(jīng)驗(yàn)，筆者認(rèn)為這兩類駐村干部在制度設(shè)置、責(zé)任權(quán)限和運(yùn)行邏輯上都表現(xiàn)出差別，而這正是以往研究所沒有提及的。忽視這種差別，也就模糊了我們對(duì)駐村干部制度的認(rèn)識(shí)?！拌F板一塊”的描述混淆了不同類型駐村干部制度的運(yùn)行邏輯，混淆了其對(duì)國(guó)家資源的不同運(yùn)用方式，也混淆了其與鄉(xiāng)村干部、村民的不同關(guān)系，由此也混淆了其給鄉(xiāng)村治理帶來(lái)的不同影響。

立足于2011年底到2012年初在湖南湘潭、2015年8月和2017年底到2018年初在浙江紹興的三次調(diào)研，以及2020年對(duì)重慶深度貧困地區(qū)脫貧攻堅(jiān)中駐村工作隊(duì)的調(diào)查，筆者詳細(xì)對(duì)比兩種類型的駐村干部所具有的不同權(quán)力結(jié)構(gòu)、運(yùn)行邏輯和治理績(jī)效，以探析駐村干部制度對(duì)國(guó)家治理和基層治理的影響。

一、包村與聯(lián)村：當(dāng)前駐村干部制度的兩種類型

全國(guó)各地駐(包)村制度名稱有異，沒有統(tǒng)一的提法，駐村制度包括蹲點(diǎn)包村、掛職包村、定點(diǎn)包村、部門駐村、下派工作隊(duì)、包村幫扶、聯(lián)村包戶、駐村包點(diǎn)等[13]。其中的干部也被稱為駐村干部、包村干部、聯(lián)村干部和掛職干部等，大多數(shù)研究并沒有對(duì)其進(jìn)行區(qū)分。在本文中，筆者把黨和政府抽調(diào)干部組成工作隊(duì)(組)，跨層級(jí)進(jìn)駐農(nóng)村開展工作的干部稱為“包村干部”，而把鄉(xiāng)鎮(zhèn)對(duì)所轄各個(gè)行政村配備的駐村干部稱為“聯(lián)村干部”，由此形成以跨層級(jí)為主要特點(diǎn)的包村干部和以非跨層級(jí)為特征的聯(lián)村干部?jī)煞N類型(1)本文從兩種駐村體系來(lái)看駐村干部與基層工作，其實(shí)兩者之間也存在很多交集和互動(dòng)比如在同一項(xiàng)工作中，既有包村干部，也有聯(lián)村干部。但是兩者的交集和互動(dòng)不影響兩者在性質(zhì)和權(quán)責(zé)上的差異，故此本文把他們作為兩種類型進(jìn)行討論。。

(一)跨層級(jí)的包村干部

包村干部最突出的特征是“跨層級(jí)”，其駐村制度從設(shè)置到運(yùn)行也因此呈現(xiàn)出明確的自上而下、從高到低的特點(diǎn)。一是高位推動(dòng)。這種類型的駐村干部一般由上級(jí)黨和政府負(fù)責(zé)抽調(diào)省、市、縣的干部或企事業(yè)單位工作人員到村掛點(diǎn)、蹲點(diǎn)或駐村，完成特定政治任務(wù)，蘊(yùn)含著實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理的特定目標(biāo)。二是具有明顯的時(shí)效性。不論預(yù)定的時(shí)間長(zhǎng)短、任務(wù)的復(fù)雜程度和重要性如何，包村都有明確的時(shí)間限制和高度動(dòng)員性，具有運(yùn)動(dòng)式治理的特征。他們或全職或半職，在規(guī)定時(shí)間范圍內(nèi)(一年或三到五年)為完成特定的任務(wù)進(jìn)行駐村工作。比如，為推動(dòng)新農(nóng)村建設(shè)、精準(zhǔn)脫貧等政策目標(biāo)而派干部駐村。三是資源高度集中。包村干部是一種反科層的運(yùn)作，目的是通過(guò)高位嫁接、跨部門的合作達(dá)到資源從分散到集中、人員從離散到聚合、快速攻堅(jiān)特定任務(wù)的目的，在短時(shí)間內(nèi)做出成效。駐村干部作為中層干部或后備干部，經(jīng)過(guò)基層鍛煉返回原來(lái)部門，以駐村積累自己的能力、資歷。在駐村的點(diǎn)上，很少有全面覆蓋的情況，通常是“抓兩頭，放中間”，主要針對(duì)示范村和后進(jìn)村，后者包括貧困村、黨組織渙散村和集體經(jīng)濟(jì)薄弱村等。

從歷史的角度來(lái)看，包村干部是解放初期走群眾路線工作隊(duì)的延續(xù)。在不同年代，跨層級(jí)的駐村干部需完成不同的政治任務(wù)。比如土改時(shí)期，黨和政府向農(nóng)村派出大批工作隊(duì)，動(dòng)員和組織群眾，把積極分子吸引到黨內(nèi)，取代傳統(tǒng)鄉(xiāng)紳，成為新時(shí)期的鄉(xiāng)土精英，國(guó)家的政治權(quán)力觸角也由此向鄉(xiāng)村延伸。20世紀(jì)60年代開展社會(huì)主義教育運(yùn)動(dòng)時(shí)期，全國(guó)城鄉(xiāng)下派各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部到基層蹲點(diǎn)，縣以下都由工作隊(duì)領(lǐng)導(dǎo)?！稗r(nóng)村工作隊(duì)是落實(shí)黨管農(nóng)村工作原則的重要組織手段，是黨密切聯(lián)系群眾的橋梁”[14]260。農(nóng)村工作隊(duì)以其特殊的身份，把黨和群眾、國(guó)家與農(nóng)民緊密聯(lián)系起來(lái)，在這一點(diǎn)上傳統(tǒng)的農(nóng)村工作隊(duì)與現(xiàn)在的包村干部是一致的。同時(shí)他們也都是通過(guò)反官僚化的運(yùn)作快速整合資源、動(dòng)員群眾，以此達(dá)到政治目標(biāo)的重要治理工具。但是，就駐村工作的權(quán)限和內(nèi)容而言，兩者已經(jīng)發(fā)生了根本性的變化，包村干部?jī)H僅是對(duì)農(nóng)村局部工作做出幫扶，早已淡化了傳統(tǒng)農(nóng)村工作隊(duì)在農(nóng)村的全能主義角色。

(二)非跨層級(jí)的聯(lián)村干部

被鄉(xiāng)鎮(zhèn)派到各村委會(huì)去負(fù)責(zé)督導(dǎo)、聯(lián)絡(luò)和參與鄉(xiāng)鎮(zhèn)下派給村委會(huì)各項(xiàng)任務(wù)和指標(biāo)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部，在浙江被稱為聯(lián)村干部。聯(lián)村干部更具有日常管理的性質(zhì)，不具有跨層級(jí)特點(diǎn)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部駐村，一個(gè)村有可能有一個(gè)或多個(gè)駐村干部，根據(jù)不同地區(qū)不同階段治理任務(wù)的差異，聯(lián)村干部有不同的配置。與包村干部相比，聯(lián)村干部并不一定都是“干部”，他們大多數(shù)是鄉(xiāng)鎮(zhèn)的一般工作人員。在形式上，聯(lián)村干部有著多樣化的層級(jí)設(shè)置，比如鄉(xiāng)鎮(zhèn)下面設(shè)管區(qū)、總支，再由管區(qū)、總支的人聯(lián)村[15]。筆者調(diào)查的浙江地區(qū)的聯(lián)村工作是按照“片區(qū)”形式進(jìn)行的，一個(gè)村有聯(lián)村領(lǐng)導(dǎo)、聯(lián)村干部、聯(lián)村指導(dǎo)員，通過(guò)在片、行政村和網(wǎng)格這些不同治理單元下派駐村干部[16]，進(jìn)而達(dá)到提升鄉(xiāng)鎮(zhèn)社會(huì)治理能力的目的。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)聯(lián)村工作的基本特征在于，一是按科層化運(yùn)作。鄉(xiāng)鎮(zhèn)聯(lián)村工作具有非運(yùn)動(dòng)式治理特征，建立在穩(wěn)定的組織基礎(chǔ)上，并不是臨時(shí)性的、間斷性的和應(yīng)急性的，不具有跨層級(jí)駐村工作所具有的暫時(shí)性。另外，聯(lián)村干部并不具有包村干部所具有的特殊資源，因此短時(shí)間內(nèi)在資源上不會(huì)有大量投入。二是按常規(guī)化設(shè)置。鄉(xiāng)鎮(zhèn)聯(lián)村干部在一定區(qū)域內(nèi)均衡分布，并不僅僅因?yàn)槭痉洞?、重點(diǎn)村、薄弱村或貧困村而駐村，而是在一定區(qū)域內(nèi)全覆蓋，這是鄉(xiāng)鎮(zhèn)聯(lián)村工作的重要特點(diǎn)。推動(dòng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的中心工作，督促和指導(dǎo)是鄉(xiāng)鎮(zhèn)聯(lián)村干部的工作重心。三是兼職駐村。鄉(xiāng)鎮(zhèn)聯(lián)村干部大多不是全職，他們一方面要做好自己的本職工作，另一方面要完成駐村任務(wù)。比如在浙江S市聯(lián)村干部的月度考核中本職工作和聯(lián)村工作的比例是1∶1，這體現(xiàn)了駐村工作的重要性。

由于村委由村民民主選舉產(chǎn)生，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村委會(huì)之間只是間接的指導(dǎo)與被指導(dǎo)關(guān)系，在壓力型體制下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)要把自上而下的重要工作傳遞到一盤散沙的村民中間，這需要鄉(xiāng)鎮(zhèn)聯(lián)村干部來(lái)執(zhí)行。不同時(shí)期的鄉(xiāng)鎮(zhèn)聯(lián)村干部的工作重點(diǎn)具有較大差異。稅費(fèi)改革之前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要的工作是收取稅費(fèi)、計(jì)劃生育和農(nóng)村維穩(wěn)；新時(shí)期，聯(lián)村干部主要的任務(wù)是促進(jìn)農(nóng)村發(fā)展生產(chǎn)、幫助農(nóng)民致富和推動(dòng)鄉(xiāng)風(fēng)文明等。這也表明資源汲取時(shí)期和資源輸入時(shí)期鄉(xiāng)鎮(zhèn)聯(lián)村干部工作內(nèi)容的轉(zhuǎn)變。不同時(shí)期工作內(nèi)容上的差異，也使聯(lián)村干部的特質(zhì)有所不同。比如山東地區(qū)[17]，稅費(fèi)重壓下鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要選擇“狠人”干部包村，如此才能管得住不納糧和不執(zhí)行計(jì)劃生育的“釘子戶”；在新農(nóng)村建設(shè)中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府主要配置“能人”包村，由此發(fā)展農(nóng)村生產(chǎn)，帶動(dòng)農(nóng)民致富。另外，隨著農(nóng)業(yè)相關(guān)稅費(fèi)的取消，鄉(xiāng)村工作“硬”任務(wù)弱化，一些地區(qū)的聯(lián)村干部開始式微甚至取消，但是在一些治理負(fù)荷較重、治理規(guī)模較大的區(qū)域，這一制度繼續(xù)延續(xù)，甚至得到強(qiáng)化。

二、權(quán)力分配與責(zé)任體系：兩種類型的比較

權(quán)力構(gòu)成官僚體制運(yùn)轉(zhuǎn)的核心。韋伯提出，任何組織都必須以某種形式的權(quán)力作為基礎(chǔ)。從權(quán)力的來(lái)源上講，有通過(guò)傳統(tǒng)慣例世襲而來(lái)的傳統(tǒng)權(quán)力，有來(lái)源于崇拜和追隨的超凡權(quán)力，還有通過(guò)法律規(guī)定的法定權(quán)力[18]19-20。顯然駐村干部的權(quán)力來(lái)源于國(guó)家的法定權(quán)力，但是在基層的實(shí)踐中權(quán)力的運(yùn)行并不僅僅依靠正式的文本，不同類型駐村干部的權(quán)力分配與責(zé)任體系也是不同的(表1)。

表1 包村干部與聯(lián)村干部權(quán)責(zé)分配與運(yùn)行邏輯

(一)包村干部：象征性權(quán)力與責(zé)任虛置

布迪厄在分析卡貝勒社會(huì)禮物交換時(shí)提出“象征性權(quán)力”概念。在卡貝勒的社會(huì)中，明文規(guī)定的支配關(guān)系并不多見，個(gè)人必須想方設(shè)法尋找對(duì)他人實(shí)施權(quán)力的途徑，其中一種是送禮。當(dāng)送禮的一方顯得很慷慨禮物也很重且預(yù)期對(duì)方很難回饋相當(dāng)?shù)亩Y物時(shí)，送禮者便讓受禮者處于類似債務(wù)的境地。在布迪厄筆下，象征性權(quán)力是一種非支配性權(quán)力，是通過(guò)“禮物”去“控制”他人的軟性權(quán)力[19]。在形式上，包村干部代表國(guó)家，通過(guò)條線關(guān)系，可以對(duì)村干部行使支配性權(quán)力，但是在實(shí)際權(quán)力運(yùn)作過(guò)程中，筆者認(rèn)為，包村干部的權(quán)力是象征性的。

包村干部權(quán)力的象征性表現(xiàn)在，第一，包村干部通過(guò)資金、項(xiàng)目、技術(shù)和信息等資源，對(duì)鄉(xiāng)政府、村干部和村民形成一種誘導(dǎo)，這類似于象征性權(quán)力所講的“禮物”，由此形成對(duì)基層主體的支配。第二，這種行政上的權(quán)力并不是剛性的，包村干部權(quán)力的行使必須征得村干部的默許、贊同，甚至支持，才能順利運(yùn)行，或者說(shuō)幫扶的目的才能達(dá)成。以重慶市黔江區(qū)太極鄉(xiāng)李子壩村為例，駐村“第一書記”和村干部之間的關(guān)系微妙?！暗谝粫浀牡谝唬饕w現(xiàn)在統(tǒng)籌抓好脫貧攻堅(jiān)這個(gè)主業(yè)上，同時(shí)抓好村黨支部的日常工作，但不是取代，不能越俎代庖”?！霸诜鲐毠?jiān)工作方面發(fā)揮指導(dǎo)帶頭作用，但在具體事務(wù)的處理上，要甘于協(xié)助村黨支部書記和村主任，做到同心合拍、步調(diào)一致”[20]。再比如，在廣西圓村，村干部可以通過(guò)使眼色、說(shuō)方言和打手勢(shì)等方式引導(dǎo)村民做出反應(yīng)，讓項(xiàng)目執(zhí)行前的群眾動(dòng)員失敗，也可以通過(guò)對(duì)項(xiàng)目執(zhí)行過(guò)程的學(xué)習(xí)回避對(duì)“第一書記”的依賴[1]?？傊?，駐村“第一書記”這類包村干部的權(quán)力并不具有在地化的優(yōu)勢(shì)，更多的是資源性權(quán)力，他是資源分配的附著者；如果要讓包村工作干得好，需要村干部積極配合和支持。

同時(shí)，包村干部存在責(zé)任虛置。包村干部的壓力來(lái)自派出單位，不具有強(qiáng)制性。包村干部雖然受縣和鄉(xiāng)鎮(zhèn)的領(lǐng)導(dǎo)，但是他的職務(wù)、薪酬和晉升都在原單位，較少考慮縣和鄉(xiāng)鎮(zhèn)問責(zé)。雖然如果派出單位沒有完成任務(wù)，派出單位領(lǐng)導(dǎo)可能會(huì)被省(直轄市)委問責(zé)，包村干部存在連帶責(zé)任。但是他的壓力并不如責(zé)任清單上要求的那么苛刻，因?yàn)榭己丝梢酝ㄟ^(guò)與村干部的合謀達(dá)到形式上的合格或者優(yōu)秀。比如嚴(yán)國(guó)方和肖唐鏢對(duì)福建“南平”駐村干部的實(shí)際效果進(jìn)行考察后得出，駐村工作在實(shí)際工作中可能有較大差距，但是在工作總結(jié)上都會(huì)寫得“成績(jī)斐然”[21]。筆者認(rèn)為，這種反差來(lái)自三個(gè)方面。一是包村干部與村干部合謀導(dǎo)致包村干部責(zé)任虛置，因此，包村干部一般會(huì)極力與村干部融洽相處，以構(gòu)建權(quán)責(zé)共同體，減少自身責(zé)任風(fēng)險(xiǎn)。二是包村單位派出實(shí)力的懸殊與差異。派出單位的財(cái)力和權(quán)力地位直接影響駐村工作隊(duì)能夠提供的資源，資源越多，幫扶力度越大，成效就會(huì)越明顯；反之亦然。三是包村干部自身的責(zé)任心。一般而言，前期階段包村干部的積極性高、志向大，但是隨著包村時(shí)間的推進(jìn)和工作復(fù)雜性的增加，包村干部的主動(dòng)性會(huì)下降。

(二)聯(lián)村干部：實(shí)踐權(quán)力與責(zé)任壓實(shí)

與包村干部相比，聯(lián)村干部所獲得的權(quán)力更加微觀，但由于是非跨層級(jí)，聯(lián)村干部的權(quán)力更加在地化和有效。這樣的權(quán)力是“施政者在日常生產(chǎn)生活實(shí)踐中基于在地化的政治生態(tài)和社會(huì)關(guān)系而建立起來(lái)的，具有即時(shí)行動(dòng)的支配力”。這種實(shí)踐權(quán)力可能是不成文的、沒有明確邊界的，甚至缺乏具體規(guī)制的支持，但是卻是生動(dòng)的、活生生的，能夠發(fā)揮具體影響力[22]。筆者在這里借用其他學(xué)者針對(duì)國(guó)家總體性權(quán)力和技術(shù)權(quán)力提出的實(shí)踐權(quán)力概念，認(rèn)為在地化的實(shí)踐權(quán)力視角非常合適用于理解聯(lián)村干部。聯(lián)村干部深諳鄉(xiāng)村社會(huì)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，基本上都是出身鄉(xiāng)土，即使不是，因?yàn)楣ぷ髟卩l(xiāng)村，也會(huì)與村干部建立持久關(guān)系，對(duì)村莊信息的掌握遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)包村干部。聯(lián)村干部深厚的社會(huì)資本，一定程度上對(duì)村干部造成牽制。

與包村干部必須依附于村干部相比，聯(lián)村干部由于更了解社會(huì)關(guān)系的再生產(chǎn)，在統(tǒng)攝地方性知識(shí)和社會(huì)關(guān)系上會(huì)更勝一籌。比如，鄉(xiāng)鎮(zhèn)聯(lián)村干部可以準(zhǔn)確地知道哪家有幾畝幾分地，養(yǎng)了多少只牛羊，家里收入大概多少，在稅費(fèi)時(shí)期，能夠針對(duì)不同的情況確定先收哪家后收哪家；在20世紀(jì)八九十年代，他們能通過(guò)各種途徑較為詳細(xì)地打聽超生戶情況，從而執(zhí)行計(jì)劃生育政策。與包村干部相比，聯(lián)村干部的任務(wù)更為艱巨，也更具有日常性。可以看到，他們所承擔(dān)的都是收稅、計(jì)劃生育、項(xiàng)目執(zhí)行等鄉(xiāng)鎮(zhèn)中心工作。這些工作系統(tǒng)而整體，難度大，需要不斷動(dòng)員群眾，他們面對(duì)的不僅僅是村干部，而且還有一家一戶的村民。這些村民，有的年老，有的年輕，有的配合，有的卻是“釘子戶”。

聯(lián)村干部有著艱巨而瑣碎的任務(wù)，這是包村干部不可比擬的。如何把這些具體工作落實(shí)下去有三條線：一是鄉(xiāng)鎮(zhèn)通過(guò)村支書來(lái)控制村莊。黨的領(lǐng)導(dǎo)是全方位的，雖然行政村是自治性組織，但是也接受黨委的領(lǐng)導(dǎo)，而黨委的核心是村支書，鄉(xiāng)鎮(zhèn)可以通過(guò)選擇特定的村支書從而建立起有利的支配關(guān)系。二是鄉(xiāng)鎮(zhèn)通過(guò)選舉控制村主任。鄉(xiāng)鎮(zhèn)可以在程序上對(duì)村委進(jìn)行控制，一些村民為了當(dāng)上村主任，可能存在拉票和賄選的行為，如果得不到鄉(xiāng)鎮(zhèn)的默許，這可能造成程序違法，導(dǎo)致程序不正義(2)目前全國(guó)農(nóng)村普遍通過(guò)“一肩挑”來(lái)解決村兩委矛盾，在兩委權(quán)力關(guān)系上，村支書是核心，因此鄉(xiāng)鎮(zhèn)對(duì)村莊的支配主要通過(guò)黨組織這個(gè)紐帶。。三是非正式交往搭建起來(lái)的互惠關(guān)系。在很多工作中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部對(duì)村干部不是像上下級(jí)一樣的態(tài)度，而是客客氣氣，在日常交往中給足村干部面子，由此建立起良好的私人關(guān)系?；谝陨蠋追N方式，鄉(xiāng)鎮(zhèn)可以從規(guī)范性權(quán)力和非正式交往中與村干部建立起鄉(xiāng)村利益共同體，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部包村時(shí)行使在地化的實(shí)踐權(quán)力。

(三)權(quán)責(zé)匹配度：兩種類型的比較

有研究提出，精準(zhǔn)扶貧中駐村“第一書記”在權(quán)力責(zé)任分配體系中存在著匹配不當(dāng)，甚至權(quán)責(zé)失衡。駐村“第一書記”缺乏實(shí)際的決策權(quán)，在執(zhí)行環(huán)節(jié)具備的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)承擔(dān)著嚴(yán)苛的脫貧任務(wù)[23]。理論上看，確實(shí)如此，但包村干部的責(zé)任清單，很大程度上是一個(gè)模糊地帶，一個(gè)村是否脫貧，集體經(jīng)濟(jì)、農(nóng)戶收入和村莊產(chǎn)業(yè)，這些都是可以通過(guò)表格和文字進(jìn)行改動(dòng)、潤(rùn)色和修補(bǔ)的，這在大量的扶貧研究中得到證實(shí)。正如上文分析的，包村干部責(zé)任虛置，表面上看非常具體而詳實(shí)，但是實(shí)際上這些任務(wù)的完成，并不僅僅在包村干部，它的派出單位實(shí)力、村干部的配合程度和自身責(zé)任心等都會(huì)對(duì)任務(wù)完成度產(chǎn)生影響。另外，包村干部的科層權(quán)力并不小，這樣的權(quán)限不僅通過(guò)科層制得到落實(shí)，而且通過(guò)資源、技術(shù)和信息的輸入實(shí)現(xiàn)對(duì)村莊的支配，從這個(gè)層面來(lái)講，包村干部在權(quán)責(zé)關(guān)系上是較為匹配的。

相反，聯(lián)村干部的權(quán)責(zé)關(guān)系出現(xiàn)了極度的不匹配，是典型的權(quán)小責(zé)大。“上面千條線，下面一根針”，鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為國(guó)家最末一級(jí)政權(quán)，聯(lián)系國(guó)家與社會(huì)，承接上級(jí)布置的種類繁多的工作，并承擔(dān)著相應(yīng)的責(zé)任。但是由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)“人少”，并且很多任務(wù)需要直接落實(shí)到農(nóng)戶，如果僅僅依靠鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能部門是絕對(duì)不能完成任務(wù)的。于是，只有通過(guò)鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部“變身”為包村干部對(duì)村干部進(jìn)行督查、動(dòng)員才能將上面量化的指標(biāo)和任務(wù)完成。這些任務(wù)和指標(biāo)，明確而具體，一旦不合格，就可能對(duì)其勸勉談話，有的甚至被“一票否決”。鄉(xiāng)鎮(zhèn)卻沒有與之相匹配的權(quán)力。這些權(quán)力包括較為充沛的財(cái)權(quán)、掌握重要資源(比如土地)的事權(quán)和重組人員的人事權(quán)等。鄉(xiāng)鎮(zhèn)通過(guò)正式和非正式的手段與村干部斡旋，從而推動(dòng)工作，落實(shí)目標(biāo)任務(wù)。因此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)聯(lián)村干部是典型的權(quán)小責(zé)大。

兩類駐村干部在權(quán)責(zé)關(guān)系上的不對(duì)等，并沒有致使權(quán)小責(zé)大的聯(lián)村干部瀆職，他們推動(dòng)工作甚至可能會(huì)更好。這是由于在農(nóng)村基層治理中，權(quán)力運(yùn)行的邏輯更加強(qiáng)調(diào)鄉(xiāng)土性和在地化。從授權(quán)來(lái)看，包村干部具有更加正式的權(quán)力，層次更高；聯(lián)村干部的權(quán)力并不充足，他們與村級(jí)之間是間接的指導(dǎo)與被指導(dǎo)的關(guān)系，但是他們的權(quán)力卻更加有效。鄉(xiāng)土社會(huì)權(quán)力的運(yùn)行強(qiáng)調(diào)互動(dòng)性、長(zhǎng)期性和相關(guān)性，權(quán)力的再生產(chǎn)依托于長(zhǎng)期的互惠和直接的利害關(guān)系來(lái)權(quán)衡利益共同體的構(gòu)建，因此聯(lián)村干部的權(quán)力更具支配力。

三、兩類駐村的制度成本與制度效果

雖然都稱為駐村干部，但實(shí)際上是否跨層級(jí)決定了駐村干部授權(quán)的不同、掌握資源的差異以及制度效果的分殊。包村干部由于實(shí)現(xiàn)跨部門人員流動(dòng)和資源整合，吸引著各方注意力，具有運(yùn)動(dòng)式治理特征；而聯(lián)村干部建立在按部就班和分工明確的制度基礎(chǔ)上，具有常規(guī)性治理的邏輯。前者的治理成本更高，后者的治理成本更低，聯(lián)村干部制度更具可持續(xù)性和長(zhǎng)效性(表2)。

表2 包村干部與聯(lián)村干部制度成效與運(yùn)行邏輯

(一)包村干部：高度動(dòng)員下的資源積聚

包村干部具有強(qiáng)政治動(dòng)員、跨部門互動(dòng)和高位推動(dòng)的特點(diǎn)，可以在較短時(shí)間內(nèi)把體制內(nèi)和體制外的資源整合起來(lái)，形成高度動(dòng)員下的資源積聚。以湖南省梅村為例，2011年6月該村被確立為省城鄉(xiāng)統(tǒng)籌示范片核心區(qū)，目標(biāo)是打造國(guó)家級(jí)生態(tài)區(qū)、全省城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展試驗(yàn)區(qū)、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)和新農(nóng)村建設(shè)示范區(qū)等。作為省示范村，梅村由X市委書記掛點(diǎn)，市政府有專門的工作隊(duì)駐村，同時(shí)也派鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部聯(lián)村，由此形成駐村工作隊(duì)伍。該村的干部談道：“他們給我們帶來(lái)希望！第一次開會(huì)我們被定為示范村，我們市委副書記在我們村樓上就發(fā)號(hào)施令，哪個(gè)局出多少錢支援，這個(gè)叫作現(xiàn)場(chǎng)辦公會(huì)。那會(huì)開得很感人，每個(gè)部門都承諾出多少錢。有19個(gè)單位給我們出錢，當(dāng)時(shí)承諾給85萬(wàn)！”事實(shí)證明梅村確實(shí)在短期內(nèi)得到了大量的項(xiàng)目資金。2011年，梅村獲得國(guó)土部門國(guó)土綜合治理項(xiàng)目資金730萬(wàn)元、水利部門生態(tài)改造一期工程項(xiàng)目資金500萬(wàn)元、交通局梅石公路建設(shè)項(xiàng)目資金110萬(wàn)元、村委會(huì)大道路基工程項(xiàng)目資金30萬(wàn)元、能源局新能源建設(shè)項(xiàng)目資金6萬(wàn)元和文體局農(nóng)民健身場(chǎng)所項(xiàng)目資金5萬(wàn)元。同樣，我們?cè)谥貞c的調(diào)研發(fā)現(xiàn)，深度貧困鄉(xiāng)鎮(zhèn)在領(lǐng)導(dǎo)包村后也得到巨量資源。自2017年重慶市編制支持深度貧困地區(qū)脫貧攻堅(jiān)的實(shí)施意見以來(lái)，在三年的時(shí)間內(nèi)，18個(gè)深度貧困鄉(xiāng)鎮(zhèn)集中獲得各類財(cái)政資金、幫扶資金、金融資金、社會(huì)資金近100億元。事實(shí)證明，領(lǐng)導(dǎo)級(jí)別越高，該村(鄉(xiāng)鎮(zhèn))獲得的資金項(xiàng)目就越多。

在以上兩個(gè)地區(qū)，跨級(jí)包村干部承擔(dān)了資金引進(jìn)、項(xiàng)目落地和利益協(xié)調(diào)的作用。通過(guò)“高位推動(dòng)、重心下移、部門聯(lián)動(dòng)、一體運(yùn)作”方式，形成在黨委領(lǐng)導(dǎo)下的部門互動(dòng)、上下聯(lián)動(dòng)，其中的一個(gè)紐帶就是包村干部。這是一種高度動(dòng)員、以外生性資源促進(jìn)村莊發(fā)展的方式。它產(chǎn)生的制度效果有兩個(gè)層面。一是短時(shí)間內(nèi)提升村莊基層設(shè)施建設(shè)，提高公共服務(wù)能力和水平。以湖南省梅村和重慶市18個(gè)深度貧困鄉(xiāng)鎮(zhèn)為例，資金和項(xiàng)目在短時(shí)間內(nèi)快速進(jìn)入，極大地改變了原有村莊的基礎(chǔ)設(shè)施，村民的居住環(huán)境、村容村貌得到改善。二是由于國(guó)家力量的嵌入，村莊治理能力提升，村干部依托從上級(jí)得到的資源拉近了與上級(jí)的關(guān)系。但是，駐村工作一旦結(jié)束，外部資源將不可持續(xù)，同時(shí)滋生底層的投機(jī)心理，期待著更多的領(lǐng)導(dǎo)掛點(diǎn)和包村干部的到來(lái)。

(二)聯(lián)村干部：低成本運(yùn)作下的簡(jiǎn)約治理

下派鄉(xiāng)鎮(zhèn)聯(lián)村干部的地區(qū)主要存在以下情況。一是龐大的治理規(guī)模，治理區(qū)域的物理空間和人口規(guī)模決定了是否有常設(shè)性的聯(lián)村干部或機(jī)構(gòu)。比如，20世紀(jì)90年代走在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)前列的廣東省就將村民委員會(huì)改為管理區(qū)辦事處，作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的行政派出機(jī)構(gòu)，同時(shí)將村民小組改為村民委員會(huì)[24]，這實(shí)際上是把村級(jí)組織上移了，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部通過(guò)管理區(qū)體制進(jìn)行控制。管區(qū)機(jī)構(gòu)的設(shè)置就是對(duì)一定時(shí)空內(nèi)治理規(guī)模過(guò)大的反應(yīng)，同樣，聯(lián)村干部被作為治理規(guī)模過(guò)大下行政手段的延伸被不時(shí)地使用。

二是沉重的治理負(fù)荷，主要指治理任務(wù)的性質(zhì)難度。一般來(lái)講，國(guó)家向基層汲取資源比向基層分配資源的難度要大，治理異質(zhì)性大的對(duì)象比治理同質(zhì)性的對(duì)象難度也要大?；谝陨侠碛?，我們可以看出，在稅費(fèi)收取和計(jì)劃生育工作中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的包村是常見的，難度是巨大的，在這種條件下鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部包村幾乎在全國(guó)是普遍性的。隨著這些任務(wù)的取消，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部是否包村具有地域性。

三是現(xiàn)代化的治理方式，基層公共事務(wù)數(shù)量的多少、分化程度的高低決定了基層工作的工作量，由此決定是否需要常設(shè)性的鄉(xiāng)鎮(zhèn)聯(lián)村干部。比如，浙江地區(qū)較早開啟村莊工業(yè)化和城鎮(zhèn)化進(jìn)程，城鄉(xiāng)一體化程度在全國(guó)領(lǐng)先，浙江地區(qū)的公共事務(wù)體系門類繁多、復(fù)雜多樣，并且基礎(chǔ)建設(shè)也走在全國(guó)前列，這導(dǎo)致浙江農(nóng)村地區(qū)從2000年初就設(shè)立了較為穩(wěn)定的聯(lián)村干部制度。

對(duì)于治理規(guī)模大、治理負(fù)荷重、治理方式現(xiàn)代化的地區(qū)如果依靠嚴(yán)格的科層體系需要巨大的行政成本，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府面臨事多、財(cái)力有限和人力不足的困境。在此情況下，通過(guò)構(gòu)建管理區(qū)或片區(qū)等管理體制，讓鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部下沉到村級(jí)，可以極大簡(jiǎn)化鄉(xiāng)村關(guān)系，同時(shí)運(yùn)用原有的制度體系，適當(dāng)?shù)貙?duì)聯(lián)村干部進(jìn)行經(jīng)濟(jì)、職位晉升上的激勵(lì)，便可以達(dá)到推動(dòng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)中心工作、落實(shí)村級(jí)日常任務(wù)、監(jiān)督項(xiàng)目落地和保持村莊秩序等多重目標(biāo)。這既提高了基層治理能力，又在控制治理成本的前提下實(shí)現(xiàn)了對(duì)治理負(fù)荷重的地區(qū)進(jìn)行有效治理，可以說(shuō)，這是一種低成本的簡(jiǎn)約治理。

(三)科層與反科層：兩種駐村類型的運(yùn)行邏輯

現(xiàn)代組織基本都是建立在科層制度之上，包村干部和聯(lián)村干部雖然都已經(jīng)“常規(guī)化”，但是他們?cè)谶\(yùn)作邏輯上卻有很大不同。

聯(lián)村干部的制度化與科層化運(yùn)作。以浙江鄉(xiāng)鎮(zhèn)駐村干部制度為例，它已經(jīng)有非常完善的制度化設(shè)置和詳細(xì)的考察機(jī)制。首先，浙江鄉(xiāng)鎮(zhèn)聯(lián)村干部制度以責(zé)任田為框架，以若干行政村為單位形成“片”，由聯(lián)村領(lǐng)導(dǎo)任片長(zhǎng)；以行政村為單位，形成“村”，由聯(lián)村干部任駐村組長(zhǎng)；以自然村為單位形成網(wǎng)格，由聯(lián)村指導(dǎo)員任駐村干部。同時(shí)，在網(wǎng)格中的直接負(fù)責(zé)人還有村干部，這編制出非正式化的科層體系。其次，聯(lián)村工作通過(guò)任務(wù)分解，得到程序化執(zhí)行。鄉(xiāng)鎮(zhèn)根據(jù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部業(yè)務(wù)領(lǐng)域、能力、村莊復(fù)雜情況、村干部性格秉性等多方面特征，在相應(yīng)村莊配備合適的聯(lián)村干部。被分配好的聯(lián)村干部實(shí)行行政包干，他們需要配合鄉(xiāng)鎮(zhèn)完成相應(yīng)的工作。再次，聯(lián)村干部被納入量化的駐村工作和技術(shù)性考核中。浙江的鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部考核包括月度考核和年度考核，其中月度考核占年度考核的65%。在月度考核的百分定量考核中，以駐村干部為基礎(chǔ)的責(zé)任田考核占50%。為確保各項(xiàng)中心工作按時(shí)完成，熱點(diǎn)難點(diǎn)問題及時(shí)處理，社會(huì)治安平穩(wěn)有序，對(duì)五水共治、環(huán)境衛(wèi)生管理、控違拆違等工作給出了具體的扣分原則。

包村干部的反科層運(yùn)作。韋伯提出，現(xiàn)代組織采用的是一種職位分層、權(quán)力分等、分科設(shè)層、各司其職的組織結(jié)構(gòu)模式和管理方式[7]22-24?？偨Y(jié)起來(lái)，它具有如下幾個(gè)相互關(guān)聯(lián)的要素。一是現(xiàn)代科層制表現(xiàn)為持續(xù)一致的程序化的命令- 服從關(guān)系；二是以上的從屬關(guān)系由嚴(yán)格或任務(wù)等級(jí)系列先在已經(jīng)確定；三是權(quán)力來(lái)源建立在形式法律規(guī)定的制度上，具有非人格傾向；四是現(xiàn)代科層具有較為完善的技術(shù)化程度和手段，具有技術(shù)化取向[25]。從以上特點(diǎn)來(lái)看，包村干部具有反科層制的特點(diǎn)。其一，包村干部這一治理主體具有權(quán)威性和跨層級(jí)性，因此并不符合科層制所提出的職位分層、權(quán)力分等的上下級(jí)特點(diǎn)。其二，包村干部制度的治理目標(biāo)具有特定性，并不具有科層制所具有的分科設(shè)置的特點(diǎn)。恰恰相反，包村干部并不因崗設(shè)置，它具有統(tǒng)合性和指向性，能夠打破職能部門條條關(guān)系的關(guān)節(jié)點(diǎn)。其三，治理方式的強(qiáng)制性、跨越性而非層級(jí)性。包村干部是為了完成特定的治理任務(wù)而被下派，其會(huì)使用一些行政命令或多方執(zhí)法的方式對(duì)治理過(guò)程進(jìn)行干預(yù)，諸如以成立專項(xiàng)小組或領(lǐng)導(dǎo)指揮部的形式快速集中資源。

四、國(guó)家治理與基層治理視野下兩類駐村制度的演變

駐村干部制度作為重要的治理工具，不同的駐村類型折射出國(guó)家治理與基層治理的演變邏輯。從治理目標(biāo)來(lái)講，包村干部突出代表國(guó)家意志，包村干部制度的演變反映的是國(guó)家治理中的干部角色；而聯(lián)村干部更多的是從基層出發(fā)，他們角色、地位和工作內(nèi)容的變化展現(xiàn)的是基層治理中鄉(xiāng)村關(guān)系的演變。

(一)國(guó)家治理視角下包村干部的雙重變奏

包村干部是為了響應(yīng)國(guó)家號(hào)召，完成特定的政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)任務(wù)，設(shè)計(jì)出一竿子插到底的駐村干部制度。他們帶著特有的權(quán)力、資源和信息下派到基層，在規(guī)定的時(shí)間內(nèi)完成相應(yīng)的任務(wù)。不過(guò)從歷史的角度看，包村干部經(jīng)歷了從全能型干部到有限權(quán)力干部的角色轉(zhuǎn)換，經(jīng)歷了從政治運(yùn)動(dòng)到運(yùn)動(dòng)式治理的性質(zhì)演變，這可以稱得上是包村干部角色和性質(zhì)上的雙重變奏。

包村干部經(jīng)歷了從全能型干部到有限權(quán)力干部的角色轉(zhuǎn)變。全能型干部主要是指改革開放前以工作隊(duì)形式下派的駐村干部。張樂天就以浙江海寧農(nóng)村為考察對(duì)象，詳細(xì)地描述了駐村工作隊(duì)在人民公社時(shí)期對(duì)農(nóng)村基層權(quán)力結(jié)構(gòu)和農(nóng)村社會(huì)的影響。以“四清”運(yùn)動(dòng)為例，張樂天指出，“正是工作隊(duì)的進(jìn)入才最終使革命輸入危及了大隊(duì)的權(quán)力。工作隊(duì)開展了經(jīng)濟(jì)清查，揭露了大隊(duì)干部的一些經(jīng)濟(jì)錯(cuò)誤，這無(wú)疑在大隊(duì)干部的臉上抹了黑，傷害了大隊(duì)干部的自尊心，也使大隊(duì)干部的威信掃地”。“工作隊(duì)的撤離并沒有使大隊(duì)的權(quán)力結(jié)構(gòu)恢復(fù)到以前的樣式。工作隊(duì)留下來(lái)一支貧下中農(nóng)代表隊(duì)伍……不時(shí)地對(duì)大隊(duì)黨支部的權(quán)力提出挑戰(zhàn)”[7]122-124?？梢钥闯觯母镩_放前以工作隊(duì)為代表的駐村工作隊(duì)伍對(duì)農(nóng)村社會(huì)的影響是全面的、深入的，深刻影響村莊權(quán)力結(jié)構(gòu)，甚至架空基層主要干部權(quán)力。但是，改革開放以后，包村干部的權(quán)力大大減小，他們需要在駐村單位、所包鄉(xiāng)鎮(zhèn)、所包村莊中斡旋各種關(guān)系，而且要妥善處理與所包村莊村民關(guān)系，尤其是要妥善處理與所包村莊村干部關(guān)系，這表明包村干部的權(quán)力是有限的。

包村干部經(jīng)歷了從政治運(yùn)動(dòng)到運(yùn)動(dòng)式治理的政治軌跡。包村干部制度在本質(zhì)上是一種治理工具，這種治理工具的特性與特定的政治背景相關(guān)。改革開放前的包村干部是黨密切聯(lián)系群眾的重要機(jī)制，反映了魚與水一樣的親密。徐勇所提到的新中國(guó)成立后的土改工作、“四清工作隊(duì)”“基本路線教育工作隊(duì)”和社會(huì)主義教育[6]下派的工作隊(duì)，都是政治運(yùn)動(dòng)背景下的駐村工作隊(duì)下派。這些工作隊(duì)的目的可以分為幾種類型，比如“土改”的目的主要是改造社會(huì)；“大躍進(jìn)”的主要目的是發(fā)展生產(chǎn)力；“三反”“五反”等是針對(duì)意識(shí)形態(tài)領(lǐng)域。政治運(yùn)動(dòng)作為一種激進(jìn)的動(dòng)員，意味著國(guó)家在劇烈地塑造著社會(huì)，它表現(xiàn)為干群關(guān)系的一體化動(dòng)員[26]。但是改革開放后，駐村工作隊(duì)或包村干部的權(quán)限被大大壓縮，這時(shí)候的包村干部主要以發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)、產(chǎn)業(yè)幫扶、新農(nóng)村建設(shè)、鄉(xiāng)風(fēng)文明推動(dòng)等為目標(biāo)，很少觸及意識(shí)形態(tài)領(lǐng)域，對(duì)基層權(quán)力，尤其是村級(jí)權(quán)力很少觸動(dòng)，只是在運(yùn)作上體現(xiàn)出改革開放前的“運(yùn)動(dòng)”式特征。

(二)基層治理視野下聯(lián)村干部折射的鄉(xiāng)村關(guān)系

如果說(shuō)包村干部代表國(guó)家治理這一軌，那么聯(lián)村干部代表的就是基層治理這一軌。與跨層級(jí)的駐村干部的歷史不同，聯(lián)村干部的歷史顯得更為短暫，對(duì)聯(lián)村干部的研究也集中在稅費(fèi)時(shí)期和稅費(fèi)改革之后，這里就以稅費(fèi)改革為時(shí)間節(jié)點(diǎn)討論聯(lián)村干部的角色、地位和功能。

稅費(fèi)改革前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)聯(lián)村干部任務(wù)重、工作緊，在全國(guó)覆蓋廣。這時(shí)的鄉(xiāng)村關(guān)系處于緊繃狀態(tài)，全國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部都面臨稅費(fèi)收取、計(jì)劃生育和農(nóng)村維穩(wěn)幾大任務(wù)，因此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部聯(lián)村駐村成為普遍現(xiàn)象。稅費(fèi)重壓下的聯(lián)村干部，以“狠人”為主，這一時(shí)期的聯(lián)村干部要能夠“鎮(zhèn)得住農(nóng)民”[17]，要能夠保證農(nóng)村稅費(fèi)的正常收取。在稅費(fèi)收取和計(jì)劃生育的政策執(zhí)行中，在國(guó)家與鄉(xiāng)土中間，需要這樣的本土性人士來(lái)充當(dāng)國(guó)家代理人。這一時(shí)期，鄉(xiāng)鎮(zhèn)聯(lián)村干部密切地行走于鄉(xiāng)鎮(zhèn)與行政村之間，國(guó)家與社會(huì)關(guān)系是強(qiáng)制性的、支配性的，獲取資源是重點(diǎn)。

稅費(fèi)改革以后，聯(lián)村干部設(shè)置有減弱趨勢(shì)。一是稅費(fèi)后硬任務(wù)減少，政府認(rèn)為鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部沒有必要聯(lián)村駐村。二是基于機(jī)構(gòu)改革，政府以市場(chǎng)化的形式推動(dòng)農(nóng)村公共服務(wù)，比如湖北撤銷七站八所，以錢養(yǎng)事，鄉(xiāng)鎮(zhèn)聯(lián)村干部一度被取締?？v然，從大的趨勢(shì)來(lái)看，稅費(fèi)的取消和計(jì)劃生育工作的減弱大大減少了鄉(xiāng)村事務(wù)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部聯(lián)村駐村開始具有彈性，但是在很多地區(qū)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部駐村仍然具有堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。比如，在浙江地區(qū)，由于人口規(guī)模大、公共事務(wù)多、項(xiàng)目執(zhí)行任務(wù)重等原因，一直在強(qiáng)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)聯(lián)村干部制度。除此以外，山東設(shè)立了專門的“管區(qū)”組織，強(qiáng)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)對(duì)行政村的管理。因此，在治理負(fù)荷重的地區(qū)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)聯(lián)村干部不僅沒有減弱，反而有所強(qiáng)化。稅費(fèi)改革以后，駐村工作內(nèi)容有較大變化，主要包括發(fā)展經(jīng)濟(jì)、產(chǎn)業(yè)幫扶、項(xiàng)目落地、貧困治理等。在新農(nóng)村建設(shè)時(shí)期，為了落實(shí)“生產(chǎn)發(fā)展、生活寬裕、鄉(xiāng)風(fēng)文明、村容整潔、管理民主”的政策目標(biāo)，很多地方開始大力幫助農(nóng)民“致富”，這一任務(wù)也落到聯(lián)村干部身上。在浙江經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，執(zhí)行項(xiàng)目、保證項(xiàng)目落地是鄉(xiāng)鎮(zhèn)聯(lián)村的主要任務(wù)。因此從工作內(nèi)容來(lái)看，這一時(shí)期鄉(xiāng)鎮(zhèn)聯(lián)村干部開始更多地服務(wù)于“三農(nóng)”工作，資源輸入背景下的國(guó)家與鄉(xiāng)村關(guān)系也由支配走向服務(wù)。

(三)鄉(xiāng)村建設(shè)中的內(nèi)外力量與基層發(fā)展

無(wú)論是包村駐村干部，還是聯(lián)村駐村干部，他們的著眼點(diǎn)都是建設(shè)現(xiàn)代化鄉(xiāng)村。他們或通過(guò)資源輸入或通過(guò)組織力量，提升基層治理能力，建設(shè)更強(qiáng)、更美、更富的鄉(xiāng)村?；仡?949年以來(lái)的鄉(xiāng)村建設(shè)歷史，可以看到兩種駐村制度在不同層面對(duì)鄉(xiāng)村建設(shè)的干預(yù)，雖然制度設(shè)置、權(quán)責(zé)分配和運(yùn)行邏輯不同，但兩種駐村制度達(dá)到了優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、各為所用。

包村干部通過(guò)外力對(duì)農(nóng)村工作進(jìn)行介入和干預(yù)。從形式上講，這是通過(guò)制度化的形式把權(quán)力滲入基層，跨越了傳統(tǒng)上下級(jí)關(guān)系，通過(guò)反科層化運(yùn)作把資金、項(xiàng)目、技術(shù)和信息帶入基層，對(duì)鄉(xiāng)村發(fā)展具有積極效應(yīng)。一方面，實(shí)現(xiàn)了資源的精準(zhǔn)對(duì)接，對(duì)村莊面貌的改變具有顯著性影響。包村干部下派過(guò)程中不僅有所在單位和各部門協(xié)調(diào)下的顯性資源，而且有個(gè)人社會(huì)關(guān)系所攜帶的隱性資源。在日常治理中，一般村莊很難在短時(shí)間內(nèi)獲取大量資源，因此包村干部制度設(shè)置能夠?yàn)榇迩f面貌改善提供特殊通道。另一方面，包村干部是宣傳和貫徹黨和政府農(nóng)村政策的重要路徑。包村干部是黨和政府密切聯(lián)系群眾的重要渠道，他們來(lái)自黨、國(guó)家機(jī)關(guān)和國(guó)有企事業(yè)單位，具有較高的政治覺悟、文化知識(shí)和理論水平，對(duì)于宣傳和貫徹黨和政府的路線、方針、政策具有重要作用。但是由于包村干部所攜帶資源與原有單位財(cái)力、權(quán)力緊密相關(guān)，與自身的能力、責(zé)任心緊密聯(lián)系，因此具有很大的不穩(wěn)定性。它的有限資源為其他地區(qū)制造了新的不平衡，也因?yàn)椴焕诩ぐl(fā)鄉(xiāng)村發(fā)展的內(nèi)生驅(qū)力而受到質(zhì)疑。

聯(lián)村干部恰好在一定程度上彌補(bǔ)了包村干部制度的不足。如果把包村干部看做是國(guó)家治理這一軌，那么聯(lián)村干部顯然代表的是基層治理這一軌。鄉(xiāng)鎮(zhèn)聯(lián)村干部作為基層治理的重要主體，在基層治理負(fù)荷重、治理任務(wù)多的地區(qū)，成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)執(zhí)行上級(jí)政策的重要治理工具。首先，聯(lián)村干部的存在能夠動(dòng)員和督促村級(jí)干部配合鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部完成自上而下的中心工作。其次，聯(lián)村干部具有維穩(wěn)功能。他們能夠充當(dāng)中間權(quán)威，調(diào)節(jié)派系矛盾，在必要的情況下?lián)螘簳r(shí)的支部書記，為村莊培養(yǎng)合適的接班人。最后，聯(lián)村干部具有幫扶功能。鄉(xiāng)村治理的程序化、技術(shù)化讓越來(lái)越多的傳統(tǒng)村干部無(wú)法適應(yīng)，不能完成相應(yīng)工作，聯(lián)村干部能夠幫助其完成，甚至代替他們完成。為了彌補(bǔ)農(nóng)村基層治理的不足，鄉(xiāng)鎮(zhèn)聯(lián)村干部下沉到村莊，通過(guò)身兼多職，低成本地提升了基層社會(huì)治理能力(圖1)。

圖1 國(guó)家治理與基層治理視野下兩類駐村干部的作用與功能

五、總結(jié)與討論

黨的十九屆四中全會(huì)強(qiáng)調(diào)，堅(jiān)持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義制度、推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化是全黨的一項(xiàng)重大戰(zhàn)略任務(wù)。駐村干部制度是一項(xiàng)具有中國(guó)特色的制度，它既保留了黨聯(lián)系群眾、走進(jìn)群眾的傳統(tǒng)，又合理地利用了科層制中資源向上分配的邏輯。不同類型的駐村干部——包村干部和聯(lián)村干部在制度設(shè)置、權(quán)力配置、責(zé)任體系和運(yùn)行邏輯等方面存在較大差異。包村干部制度具有跨層級(jí)的特點(diǎn)，它對(duì)農(nóng)村工作的指導(dǎo)、幫助和扶持客觀上有助于增加國(guó)家的強(qiáng)制性權(quán)力。而聯(lián)村干部則在不斷提升國(guó)家的基礎(chǔ)性權(quán)力，使國(guó)家力量不斷向基層延伸。兩種駐村類型各有優(yōu)劣、互為補(bǔ)充，在不同程度上緩解了農(nóng)村地區(qū)資源不足、治理能力欠缺的困境。駐村干部制度作為一種治理機(jī)制，在國(guó)家或基層的需要下主動(dòng)介入或退出，這構(gòu)成了國(guó)家強(qiáng)化基層政權(quán)建設(shè)，并維持農(nóng)村社會(huì)秩序的重要手段。它具有非常強(qiáng)的制度伸縮性和柔韌性，增加了國(guó)家治理的彈性和韌性。

在鄉(xiāng)村振興背景下，應(yīng)該進(jìn)一步完善不同駐村干部制度的運(yùn)行機(jī)制，更好地發(fā)揮兩者優(yōu)勢(shì)，協(xié)力推動(dòng)農(nóng)村的可持續(xù)發(fā)展。比如，包村干部雖然在精準(zhǔn)扶貧中已有較為體系性的配置，在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中也開始陸續(xù)到位，但是鄉(xiāng)村振興具有遠(yuǎn)比精準(zhǔn)扶貧更為全面和復(fù)雜的內(nèi)容。在組織振興、人才振興、產(chǎn)業(yè)振興、生態(tài)振興和文化振興過(guò)程中，包村干部應(yīng)該在夯實(shí)農(nóng)村基層黨建、引領(lǐng)各類人才、發(fā)展村莊集體經(jīng)濟(jì)、補(bǔ)齊農(nóng)村人居環(huán)境短板和全面激發(fā)群眾內(nèi)生動(dòng)力方面有更大擔(dān)當(dāng)和作為。作為外部嵌入性力量，包村干部不僅應(yīng)該處理好與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、大學(xué)生村官等國(guó)家行政力量的關(guān)系，而且要磨合好與村兩委、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織、外出鄉(xiāng)賢、地方精英和傳統(tǒng)宗族等幾種內(nèi)生村治主體的關(guān)系。處理好常規(guī)治理與非常規(guī)治理、嵌入性組織與內(nèi)生性組織、外來(lái)干部與本土干部、娘家人與幫扶對(duì)象的關(guān)系。有效銜接精準(zhǔn)扶貧與鄉(xiāng)村振興，需盡量減緩因幫扶單位資源稟賦差異而導(dǎo)致駐村績(jī)效偏差，減少包村干部因主客觀因素所做出選擇性回應(yīng)，以及避免包村干部與其他基層組織相互疊加導(dǎo)致基層權(quán)力內(nèi)卷化，這將是鄉(xiāng)村振興中包村干部體系面臨的重要議題。

駐村干部是連接國(guó)家與農(nóng)民、政府與社會(huì)的橋梁，在進(jìn)行基層政治動(dòng)員、貫徹國(guó)家意志方面具有直接和獨(dú)特效能。就駐村干部在鄉(xiāng)村振興中的功能發(fā)揮而言，可以在以下幾個(gè)方面努力：一是完善駐村干部制度考核和監(jiān)督機(jī)制。聯(lián)村干部受制于鄉(xiāng)鎮(zhèn)的考核，其聯(lián)村工作的考核較為全面、穩(wěn)定和系統(tǒng)，但是包村干部由于任職有一定年限，包村效果受主客觀因素影響嚴(yán)重，考察彈性較大，容易走向形式主義，這需要把更多的因素納入考核和監(jiān)督體系。二是完善駐村干部制度的工作機(jī)制。在包村干部這一塊，應(yīng)該完善跨層級(jí)包村工作中的資金、項(xiàng)目等投入機(jī)制，建立更加科學(xué)和平衡的分配機(jī)制。不同機(jī)關(guān)單位由于財(cái)力、物力不同，客觀上造成行政村的公共服務(wù)產(chǎn)品不一樣，應(yīng)建立相對(duì)穩(wěn)定的公共財(cái)政投入。三是完善駐村干部制度的培育和晉升機(jī)制。以聯(lián)村干部為例，應(yīng)該加強(qiáng)對(duì)他們的業(yè)務(wù)培訓(xùn)，尤其是把聯(lián)村干部的業(yè)務(wù)工作與聯(lián)村工作結(jié)合起來(lái)，提高匹配度，并不斷在業(yè)務(wù)能力之外強(qiáng)化他們的綜合能力，在晉升上根據(jù)他們參與工作的程度進(jìn)行考核。