構(gòu)建分級(jí)參與的地方金融風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)機(jī)制

陳道富 王剛

新冠肺炎疫情沖擊下，防范化解地方金融風(fēng)險(xiǎn)值得關(guān)注。本文建議從立法、監(jiān)管資源和系統(tǒng)建設(shè)等方面加強(qiáng)力量，核心是建立協(xié)調(diào)一致的應(yīng)對(duì)機(jī)制，可考慮設(shè)立多個(gè)處置責(zé)任主體分級(jí)參與地方風(fēng)險(xiǎn)處置的機(jī)制，根據(jù)金融機(jī)構(gòu)的風(fēng)險(xiǎn)狀況和可能的外溢效應(yīng)，逐步引入多個(gè)監(jiān)管主體，加重監(jiān)管責(zé)任，提高處置效率。

受新冠肺炎疫情沖擊疊加經(jīng)濟(jì)增速下行影響，我國(guó)金融資產(chǎn)質(zhì)量加速惡化，區(qū)域性金融風(fēng)險(xiǎn)仍處易發(fā)高發(fā)狀態(tài)。系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)防范化解，主要涉及系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)、金融基礎(chǔ)設(shè)施，與金融制度、規(guī)則和政策有關(guān)。地方作為規(guī)則和政策的執(zhí)行部門(mén)，監(jiān)管“7+4”類(lèi)機(jī)構(gòu)（典當(dāng)行、融資租賃公司、商業(yè)保理公司、地方資產(chǎn)管理公司、區(qū)域性股權(quán)市場(chǎng)、融資擔(dān)保機(jī)構(gòu)、小額貸款公司7類(lèi)機(jī)構(gòu)，以及投資公司、開(kāi)展信用互助的農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社、社會(huì)眾籌機(jī)構(gòu)、地方各類(lèi)交易場(chǎng)所4類(lèi)機(jī)構(gòu)），并對(duì)地方風(fēng)險(xiǎn)處置負(fù)有屬地責(zé)任。因此，地方在風(fēng)險(xiǎn)處置中關(guān)鍵是提高執(zhí)行效率，實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)的“早發(fā)現(xiàn)、早識(shí)別、早處置”。當(dāng)前，地方金融監(jiān)管和風(fēng)險(xiǎn)處置中面臨定位不清、職責(zé)無(wú)限、資源有限、協(xié)作乏力和基礎(chǔ)不牢等問(wèn)題，需要從立法、監(jiān)管資源和系統(tǒng)建設(shè)等方面加強(qiáng)力量，但核心是要建立協(xié)調(diào)一致的應(yīng)對(duì)機(jī)制，克服當(dāng)前地方金融監(jiān)管部門(mén)面臨的難題。我國(guó)已建立國(guó)務(wù)院金融穩(wěn)定發(fā)展委員會(huì)牽頭和省政府牽頭的兩類(lèi)地方金融協(xié)調(diào)機(jī)制，但近期調(diào)研中發(fā)現(xiàn)地方風(fēng)險(xiǎn)處置協(xié)調(diào)效率仍不高。調(diào)動(dòng)有關(guān)部門(mén)積極性，從“治病救人”角度降低風(fēng)險(xiǎn)處置成本，在當(dāng)前具有緊迫性和重要意義。

協(xié)調(diào)不暢制約地方風(fēng)險(xiǎn)處置效率

第一，地方風(fēng)險(xiǎn)處置機(jī)構(gòu)種類(lèi)多，多種管理模式并存，且涉及央地多個(gè)處置責(zé)任主體和資金。地方參與處置的機(jī)構(gòu)和行為包括：由中央部委或省政府代管的地方經(jīng)營(yíng)主體，包括省內(nèi)非獨(dú)立法人機(jī)構(gòu)和農(nóng)村合作金融機(jī)構(gòu)、城商行、村鎮(zhèn)銀行等地方法人機(jī)構(gòu);由地方金融監(jiān)管局直接監(jiān)管的“7+4”類(lèi)機(jī)構(gòu)和市場(chǎng);中央和地方共同管理的非法集資三類(lèi)。涉及銀保監(jiān)會(huì)和證監(jiān)會(huì)等中央金融監(jiān)管部門(mén)、人民銀行、地方金融監(jiān)管局、存款保險(xiǎn)基金四個(gè)保障基金及地方財(cái)政、國(guó)資委和公檢法等部門(mén)。

第二，多個(gè)處置責(zé)任主體間協(xié)調(diào)不暢制約了地方風(fēng)險(xiǎn)處置效率。筆者在調(diào)研中了解到，地方金融監(jiān)管局在地方風(fēng)險(xiǎn)處置中往往代表地方政府，成為協(xié)調(diào)和辦事機(jī)構(gòu)。但其已為省政府直屬機(jī)構(gòu)，且市縣兩級(jí)機(jī)構(gòu)設(shè)置不統(tǒng)一，較之以往掛靠省級(jí)政府辦公廳，跨部門(mén)協(xié)調(diào)能力事實(shí)上明顯下降。加上缺乏明確的法律法規(guī)依據(jù)，“責(zé)任在肩、手段缺乏，沒(méi)有槍、沒(méi)有炮，只有一把小螺號(hào)”，經(jīng)常處于“平時(shí)進(jìn)不了機(jī)構(gòu)的門(mén)，進(jìn)門(mén)就要處置風(fēng)險(xiǎn)”的尷尬境地。地方反映：懂情況的“不表態(tài)”、有權(quán)管的“不了解”、扛責(zé)任的“干著急”。中央銀行負(fù)責(zé)地方金融風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)和風(fēng)險(xiǎn)評(píng)級(jí)，對(duì)風(fēng)險(xiǎn)狀況較了解，但缺乏監(jiān)管權(quán)限，且擔(dān)心因“最后貸款人”身份承擔(dān)出資責(zé)任，經(jīng)常“不表態(tài)”。監(jiān)管部門(mén)擔(dān)心金融機(jī)構(gòu)倒閉會(huì)被認(rèn)定為監(jiān)管責(zé)任，出風(fēng)險(xiǎn)后也希望推遲處置。地方財(cái)政和“三類(lèi)基金”則缺乏早期介入機(jī)制。

協(xié)調(diào)不暢帶來(lái)高溝通成本，易拖延到風(fēng)險(xiǎn)過(guò)大了才處置，錯(cuò)過(guò)了早期糾偏、快速處置的黃金時(shí)期，處置成本高昂。

協(xié)調(diào)不暢的內(nèi)在原因分析

難以達(dá)成共識(shí)是協(xié)調(diào)不暢的根本原因，主要是三個(gè)原因造成“共識(shí)難”。

一是缺乏可操作的法律法規(guī)?，F(xiàn)有關(guān)于地方風(fēng)險(xiǎn)處置的條款散見(jiàn)于多個(gè)不同層級(jí)的法律法規(guī)，碎片化嚴(yán)重，表述較原則，缺乏明確的可操作標(biāo)準(zhǔn)和授權(quán)，如風(fēng)險(xiǎn)處置啟動(dòng)標(biāo)準(zhǔn)、地方可用處置工具、損失分擔(dān)和資金救濟(jì)機(jī)制等。實(shí)踐中地方風(fēng)險(xiǎn)處置普遍采用“個(gè)案談判”模式，溝通成本高，沒(méi)能及時(shí)將個(gè)案處置經(jīng)驗(yàn)形成共識(shí)制度化。

二是過(guò)程參與不足，事后處置時(shí)信息嚴(yán)重不對(duì)稱(chēng)，制約了對(duì)事件的準(zhǔn)確判斷。地方往往是在風(fēng)險(xiǎn)暴露并決定處置后，才協(xié)調(diào)相關(guān)處置責(zé)任主體參與。由于沒(méi)有參與事前審批、事中監(jiān)管，其間更沒(méi)參與現(xiàn)場(chǎng)檢查，對(duì)被處置對(duì)象缺乏全面的現(xiàn)場(chǎng)感知。僅在處置時(shí)基于部門(mén)匯報(bào)形成感知和判斷，難度大，驗(yàn)證成本高。進(jìn)入處置程序后，各方須直接承擔(dān)責(zé)任和損失，更難形成共識(shí)。

三是責(zé)任和損失承擔(dān)不清晰，實(shí)踐中還存在“倒逼機(jī)制”，不利于低成本、快速風(fēng)險(xiǎn)處置。我國(guó)的地方風(fēng)險(xiǎn)處置帶有因地因時(shí)制宜的協(xié)商特點(diǎn)，損失與處置成本并不完全是按照法定順位承擔(dān)，公共資金發(fā)揮了重要作用。各方責(zé)任雖有文件規(guī)定，但在具體場(chǎng)景中的理解并不清晰和一致，如地方政府有屬地風(fēng)險(xiǎn)處置責(zé)任，但參與時(shí)間、路徑和具體責(zé)任并不明確等。在個(gè)別財(cái)政困難的案例中，還存在對(duì)央行先行墊付資金的“倒逼機(jī)制”。金融風(fēng)險(xiǎn)處置越早成本越低，但處置責(zé)任主體缺乏動(dòng)力快速處置風(fēng)險(xiǎn)，增加了最終處置成本。

構(gòu)建分級(jí)參與的地方金融風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)機(jī)制

全球金融危機(jī)后，金融穩(wěn)定理事會(huì)在借鑒國(guó)際上主要國(guó)家金融機(jī)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)處置經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)基礎(chǔ)上，發(fā)布并完善了《金融機(jī)構(gòu)有效處置機(jī)制核心要素》。其中，事前預(yù)防性監(jiān)管和早期介入，提供多種工具和手段快速靈活處置是最重要的特點(diǎn)。我國(guó)第五次金融工作會(huì)議也明確提出“早識(shí)別、早預(yù)警、早發(fā)現(xiàn)、早處置”原則。為此，我國(guó)可考慮設(shè)立多個(gè)處置責(zé)任主體分級(jí)參與地方風(fēng)險(xiǎn)處置的機(jī)制，根據(jù)金融機(jī)構(gòu)的風(fēng)險(xiǎn)狀況和可能的外溢效應(yīng)，逐步引入多個(gè)監(jiān)管主體，加重監(jiān)管責(zé)任，并提高最終的處置效率。

具體而言，可根據(jù)金融機(jī)構(gòu)的規(guī)模、業(yè)務(wù)特性和風(fēng)險(xiǎn)暴露等，結(jié)合機(jī)構(gòu)的風(fēng)險(xiǎn)和監(jiān)管評(píng)級(jí)變動(dòng)情況，由央地金融監(jiān)管部門(mén)定期協(xié)商，將地方各類(lèi)金融、準(zhǔn)金融機(jī)構(gòu)的風(fēng)險(xiǎn)狀態(tài)分為四級(jí)：正常、關(guān)注、早期介入和處置。當(dāng)機(jī)構(gòu)處于正常狀態(tài)時(shí)，按照現(xiàn)有監(jiān)管模式監(jiān)管。對(duì)中央監(jiān)管的地方法人金融機(jī)構(gòu)，只要中國(guó)人民銀行的金融機(jī)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)級(jí)或銀保監(jiān)會(huì)監(jiān)管評(píng)級(jí)有一個(gè)結(jié)果下調(diào)即納入“關(guān)注”類(lèi)，對(duì)地方監(jiān)管的“7+4”類(lèi)機(jī)構(gòu)和場(chǎng)所，只要相關(guān)非現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)管指標(biāo)惡化或風(fēng)險(xiǎn)評(píng)級(jí)下降，即列入“關(guān)注類(lèi)”。被列入“關(guān)注”的機(jī)構(gòu)將被納入央地聯(lián)合非現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)管機(jī)制：除需要接受現(xiàn)有監(jiān)管機(jī)構(gòu)的監(jiān)管外，還需要接受央行、其他監(jiān)管部門(mén)（原歸中央部委監(jiān)管的機(jī)構(gòu)，引入地方金融監(jiān)管局;原歸地方金融監(jiān)管局監(jiān)管的，雖不至于引發(fā)系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)，但為有效處置跨區(qū)域風(fēng)險(xiǎn)，須引入負(fù)責(zé)“制定規(guī)則”的中央監(jiān)管部門(mén)）的非現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)管。一旦被定為“早期介入”，除了接受額外的非現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)管外，還需要接受央地監(jiān)管機(jī)構(gòu)共同或?qū)ｉT(mén)的現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)管，并引入最終可能承擔(dān)彌補(bǔ)損失責(zé)任的各類(lèi)主體，如存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)、保險(xiǎn)保障基金、信托保障基金或中小投資者保護(hù)基金，啟動(dòng)與地方財(cái)政和國(guó)資等部門(mén)的溝通協(xié)調(diào)。確定為“處置”，則引入各類(lèi)處置手段，并按照法定順序彌補(bǔ)損失與處置成本。這種操作方式的好處有如下幾點(diǎn)：一是風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)從“處置”環(huán)節(jié)提前到預(yù)防性的“監(jiān)管”環(huán)節(jié)。相關(guān)主體可在參與中全面了解和溝通，調(diào)動(dòng)積極性，引導(dǎo)建設(shè)性的早期糾偏和治病救人?？膳c當(dāng)前通過(guò)地方專(zhuān)項(xiàng)債券補(bǔ)充中小金融機(jī)構(gòu)資本金結(jié)合起來(lái)，有針對(duì)性地夯實(shí)地方金融機(jī)構(gòu)體系。二是可克服直接啟動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)處置的敏感性，避免因責(zé)任承擔(dān)等問(wèn)題內(nèi)耗，延誤介入的最佳時(shí)間，發(fā)揮多部門(mén)的專(zhuān)業(yè)判斷，構(gòu)建地方金融風(fēng)險(xiǎn)階梯式動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制。三是可實(shí)現(xiàn)激勵(lì)約束相容。分級(jí)參與適度加大了高風(fēng)險(xiǎn)機(jī)構(gòu)的監(jiān)管責(zé)任和成本，激勵(lì)控制和降低風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)的行為。

為使該機(jī)制更有效運(yùn)作，還須完善以下配套措施：

第一，在國(guó)家層面盡快出臺(tái)與地方金融監(jiān)管有關(guān)的三部條例，分別為《地方金融監(jiān)管條例》《處置非法集資管理?xiàng)l例》和《非存款類(lèi)放貸人條例》。盡快通過(guò)條例的方式明確地方金融監(jiān)管部門(mén)的法律地位和職責(zé)范圍，建議明確地方金融監(jiān)管部門(mén)對(duì)“7+4”類(lèi)機(jī)構(gòu)的監(jiān)管事權(quán)，對(duì)新興金融機(jī)構(gòu)與業(yè)態(tài)開(kāi)展日常監(jiān)管，保護(hù)投資者、消費(fèi)者利益;探索發(fā)揮地方政府的組織、協(xié)調(diào)、管理作用，允許地方政府以適當(dāng)途徑參與或配合中央政府的金融監(jiān)管。確定地方金融監(jiān)管部門(mén)監(jiān)管的“7+4”機(jī)構(gòu)為類(lèi)金融機(jī)構(gòu)，也需要持牌經(jīng)營(yíng)，只有獲得監(jiān)管部門(mén)批準(zhǔn)后才可以去工商部門(mén)登記，并為地方金融監(jiān)管部門(mén)處置非法集資提供法律依據(jù)。鑒于中央負(fù)責(zé)金融監(jiān)管規(guī)則的制定，建議中央監(jiān)管部門(mén)加快針對(duì)地方監(jiān)管的“7+4”類(lèi)機(jī)構(gòu)監(jiān)管細(xì)則的出臺(tái)進(jìn)程，使得地方金融監(jiān)管有據(jù)可循。

第二，制定風(fēng)險(xiǎn)級(jí)別調(diào)整方式?？煞肿詣?dòng)和商定兩種，前者規(guī)定量化的硬性風(fēng)險(xiǎn)級(jí)別調(diào)整指標(biāo)，后者可在人行、監(jiān)管部門(mén)的評(píng)級(jí)基礎(chǔ)上由雙方商定。

第三，設(shè)立地方風(fēng)險(xiǎn)處置基金。為避免事后擠占地方財(cái)政資金或倒逼中央政府兜底，可參照國(guó)際上“生前遺囑”制度，以資本金或營(yíng)運(yùn)資金的一定比例一次性匯集轄區(qū)內(nèi)金融風(fēng)險(xiǎn)處置基金，并由地方監(jiān)管部門(mén)日常維護(hù)。

第四，進(jìn)一步厘清不同類(lèi)別機(jī)構(gòu)中央和地方風(fēng)險(xiǎn)處置責(zé)任內(nèi)涵。分清政府作為股東的救助責(zé)任，與運(yùn)用公共資金救助、屬地維穩(wěn)責(zé)任的差異，在各省區(qū)市金融議事協(xié)調(diào)工作機(jī)制下將地方黨的領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任、地方國(guó)有金融資本管理責(zé)任、轄區(qū)風(fēng)險(xiǎn)處置責(zé)任和維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定責(zé)任統(tǒng)合起來(lái)，落實(shí)屬地責(zé)任。

第五，一旦金融機(jī)構(gòu)進(jìn)入處置程序，建議明確處置組責(zé)任并借鑒國(guó)際經(jīng)驗(yàn)賦予其靈活有效的處置工具。如限制股東權(quán)利、更換高管和董事、調(diào)整和終止合同、存款人快速賠付、設(shè)立特殊目的載體（Special Purpose Vehicle，簡(jiǎn)稱(chēng)SPV）處置不良資產(chǎn)或組織收購(gòu)承接等。

（陳道富為國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心金融所副所長(zhǎng)、研究員，王剛為中國(guó)社科院金融法與金融監(jiān)管基地特約研究員。本文編輯/王曄君）