三重矛盾：我國(guó)社區(qū)志愿服務(wù)的困境與破解

辛 華 王 猛

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三重矛盾：我國(guó)社區(qū)志愿服務(wù)的困境與破解

辛 華 王 猛

摘 要：本文通過(guò)對(duì)北京市T街道社區(qū)志愿服務(wù)的組織與運(yùn)行的深入調(diào)查，發(fā)現(xiàn)我國(guó)社區(qū)志愿服務(wù)存在“行政化”與“去行政化”共存的兩難困境。其根源在于制約社區(qū)志愿服務(wù)發(fā)展的三重矛盾。第一，自愿服務(wù)與被動(dòng)參與。志愿服務(wù)的本質(zhì)要求自愿性，但是社區(qū)志愿者在招募、使用等環(huán)節(jié)存在行政驅(qū)動(dòng)現(xiàn)象。第二，運(yùn)動(dòng)式服務(wù)與常態(tài)化服務(wù)。運(yùn)動(dòng)式短期的志愿服務(wù)提升了人們對(duì)志愿服務(wù)的認(rèn)知，但如何將短期服務(wù)的影響力轉(zhuǎn)化轉(zhuǎn)變?yōu)槌B(tài)化的志愿服務(wù)面臨挑戰(zhàn)。第三，個(gè)體服務(wù)與組織管理。志愿者作為志愿服務(wù)的主要提供者是以其余個(gè)體方式、不計(jì)報(bào)酬進(jìn)行服務(wù)的，但是如何對(duì)志愿資源進(jìn)行有效整合，需要加強(qiáng)志愿者組織的管理和激勵(lì)保障。最后，為回應(yīng)以上矛盾，文章從志愿精神、能力建設(shè)、保障激勵(lì)等三方面探索了我國(guó)社區(qū)志愿服務(wù)困境的破解之道，提出了社區(qū)志愿服務(wù)的從被動(dòng)到自愿、從運(yùn)動(dòng)到常態(tài)、從個(gè)體到組織的轉(zhuǎn)型思考和建議。

關(guān)鍵詞：志愿者；社區(qū)志愿服務(wù)；自愿性；行政化

一、研究背景

2014年2月，中央文明委印發(fā)《關(guān)于推進(jìn)志愿服務(wù)制度化的意見(jiàn)》，提出 “要把志愿服務(wù)與創(chuàng)新社會(huì)治理結(jié)合起來(lái)，融入城鄉(xiāng)社區(qū)治理，充分發(fā)揮社區(qū)在志愿服務(wù)中的主導(dǎo)作用，發(fā)揮社區(qū)居民的主體作用，把志愿服務(wù)做到基層、做進(jìn)社區(qū)、做進(jìn)家庭。”①中央精神文明建設(shè)指導(dǎo)委員會(huì)：《關(guān)于推進(jìn)志愿服務(wù)制度化的意見(jiàn)》，中國(guó)文明網(wǎng)，http://www.wenming.cn/zyfw_298/yw_zyfw/201402/ t20140226_1768314.shtml，2014-02-26。已有研究與實(shí)踐表明，志愿服務(wù)為創(chuàng)新社區(qū)治理提供了新的渠道和手段。志愿服務(wù)不僅有助于解決當(dāng)前社區(qū)治理中存在的諸多問(wèn)題，增進(jìn)居民參與社會(huì)事務(wù)的自主意識(shí)、消解社會(huì)矛盾，培育和踐行社會(huì)主義核心價(jià)值觀，而且在加強(qiáng)新形勢(shì)下群眾性精神文明建設(shè)，尤其對(duì)社區(qū)治理的多主體、多中心、網(wǎng)絡(luò)狀合作治理結(jié)構(gòu)的形成，以及在社區(qū)公共事務(wù)處理與公共空間的構(gòu)建方面，社區(qū)志愿服務(wù)也發(fā)揮著重要作用。

當(dāng)代中國(guó)的志愿者服務(wù)和志愿者組織最初發(fā)起于民間，但其發(fā)展壯大則得益于行政或準(zhǔn)行政力量的指導(dǎo)和推動(dòng)。為了支持和推動(dòng)志愿服務(wù)發(fā)展，我國(guó)政府采用了正式化、規(guī)?；?、自上而下的推動(dòng)模式，行政力量的介入使得我國(guó)的志愿服務(wù)在短時(shí)期、大型活動(dòng)、重要事件中發(fā)揮了重要的作用②鄧國(guó)勝：《中國(guó)志愿服務(wù)發(fā)展的模式》，《社會(huì)科學(xué)研究》，2002（2）。，展示我國(guó)志愿者的良好社會(huì)風(fēng)貌。①沈杰：《志愿行動(dòng)—中國(guó)社會(huì)的探索與踐行》，北京：人民出版社，2009。然而，行政推動(dòng)在起步階段有助于推動(dòng)志愿服務(wù)的啟動(dòng)和造勢(shì)，但卻不利于志愿服務(wù)的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展與制度規(guī)范。有研究表明，由于政府主導(dǎo)的體制架構(gòu)，街道黨政系統(tǒng)習(xí)慣以行政化思路主導(dǎo)志愿組織運(yùn)作，自覺(jué)或不自覺(jué)地將志愿服務(wù)納入行政工作序列，讓志愿組織過(guò)度承擔(dān)相關(guān)行政職能。②魏娜：《我國(guó)志愿服務(wù)發(fā)展:成就、問(wèn)題與展望》，《中國(guó)行政管理》，2013（7）。這些都嚴(yán)重影響志愿者的熱情和效率，使得志愿服務(wù)的行政化，并引發(fā)了志愿者組織各自為政、志愿者人員結(jié)構(gòu)單一和缺乏社區(qū)廣泛參與等問(wèn)題。③黨秀云：《論志愿服務(wù)的常態(tài)化與可持續(xù)發(fā)展》，《中國(guó)行政管理》，2011（3）。除了社區(qū)居民外，有學(xué)者認(rèn)為大學(xué)生志愿者在社區(qū)服務(wù)過(guò)程中存在走過(guò)場(chǎng)、搞形式的情況，為了完成上級(jí)單位布置的實(shí)踐任務(wù)，服務(wù)社區(qū)的積極性實(shí)際不高。④張振宇、沈蓓緋：《大學(xué)生社區(qū)志愿服務(wù)深化發(fā)展的思考——以美國(guó)學(xué)校服務(wù)學(xué)習(xí)為鑒》，《中國(guó)青年政治學(xué)院學(xué)報(bào)》，2011（3）。劉敏以廣州一個(gè)街道的志愿服務(wù)為例，對(duì)社區(qū)志愿服務(wù)行政化的問(wèn)題進(jìn)行了探究，提出了志愿組織行政化主導(dǎo)、志愿方式行政化動(dòng)員、志愿參與同質(zhì)化構(gòu)成、志愿發(fā)展空心化困境是目前我國(guó)社區(qū)志愿服務(wù)行政化的通病。⑤劉敏：《志愿服務(wù)行政化問(wèn)題探究——以廣州F街志愿服務(wù)為例》，《理論導(dǎo)刊》，2014（3）。

綜上可見(jiàn)，現(xiàn)有研究更多傾向于社區(qū)志愿服務(wù)問(wèn)題的現(xiàn)象描述，較少與志愿服務(wù)相關(guān)理論進(jìn)行對(duì)話，尤其缺乏對(duì)我國(guó)社區(qū)志愿服務(wù)行政化困境實(shí)質(zhì)的深入分析探究。因此，有必要解剖一個(gè)典型的街道社區(qū)志愿服務(wù)案例，通過(guò)對(duì)社區(qū)志愿服務(wù)的現(xiàn)狀與困境進(jìn)行分析，探討我國(guó)社區(qū)志愿服務(wù)行政化的實(shí)質(zhì)。由此，本文嘗試從志愿服務(wù)的本質(zhì)屬性出發(fā)，構(gòu)建我國(guó)社區(qū)志愿服務(wù)狀況的解釋框架，對(duì)社區(qū)志愿服務(wù)行政化困境進(jìn)行分析，探索社區(qū)志愿服務(wù)發(fā)展和轉(zhuǎn)型之道。

二、案例呈現(xiàn)：社區(qū)志愿服務(wù)的運(yùn)作

（一）街道志愿服務(wù)總體情況

T街道位于北京西城區(qū)，轄區(qū)面積2.14平方公里，現(xiàn)有常住人口5.6萬(wàn)人，戶(hù)籍人口4.4萬(wàn)人，流動(dòng)人口1.2萬(wàn)人。截至2015年3月底，T街道注冊(cè)社區(qū)志愿者8530人，實(shí)現(xiàn)街道常住人口15%的注冊(cè)工作目標(biāo)，街道已備案社區(qū)社會(huì)組織104支。經(jīng)過(guò)深入調(diào)查和訪談⑥筆者曾經(jīng)于2015年4月到10月的半年間對(duì)T街道8個(gè)社區(qū)居民進(jìn)行多次訪談，并對(duì)其中4個(gè)社區(qū)進(jìn)行問(wèn)卷調(diào)查。，發(fā)現(xiàn)T街道的核心志愿者400—800名左右，經(jīng)常性參與活動(dòng)志愿者1500名左右，與注冊(cè)志愿者數(shù)量存在著一定差距。⑦調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，該社區(qū)半數(shù)以上志愿者僅參加過(guò)一次活動(dòng)。社區(qū)服務(wù)活動(dòng)的層次整體較低，服務(wù)內(nèi)容與形式相對(duì)單一，主要集中于環(huán)境整治、敬老助殘、扶困濟(jì)貧、治安巡邏等傳統(tǒng)項(xiàng)目上。

調(diào)查過(guò)程中，筆者對(duì)該街道的民政科、社區(qū)服務(wù)中心、殘聯(lián)、團(tuán)工委、綜治、民防、宣傳科等科室負(fù)責(zé)人，以及轄區(qū)內(nèi)社區(qū)居委會(huì)主任、積極分子和社區(qū)志愿者等30余名相關(guān)人員進(jìn)行了實(shí)地訪談。

（二）社區(qū)志愿服務(wù)的運(yùn)作過(guò)程

1.制度層面：志愿服務(wù)是T街道的一項(xiàng)主要工作任務(wù)

在制度文本層面，T街道所在區(qū)縣在印發(fā)的《X區(qū)2014年社區(qū)建設(shè)工作要點(diǎn)》文件中明確提出了要推進(jìn)社區(qū)志愿服務(wù)的注冊(cè)登記、制度化建設(shè)和發(fā)展計(jì)劃。其中與志愿服務(wù)相關(guān)的制度文本如下。

推進(jìn)社區(qū)志愿服務(wù)發(fā)展，開(kāi)展志愿服務(wù)記錄制度試點(diǎn)，推進(jìn)社區(qū)志愿者登記注冊(cè)，定期對(duì)各街道登記情況進(jìn)行抽查，全區(qū)登記注冊(cè)率要達(dá)到15%以上。大力推進(jìn)志愿服務(wù)制度化建設(shè)，完善長(zhǎng)效工作機(jī)制，重點(diǎn)打造一批志愿服務(wù)示范隊(duì)伍、示范項(xiàng)目和示范站點(diǎn)。大力倡導(dǎo)敬老助殘、守望相助的文明風(fēng)尚，按照《關(guān)于開(kāi)展“鄰里互助守望幸?！本C合包戶(hù)志愿服務(wù)行動(dòng)實(shí)施方案》精神，摸清底數(shù)，對(duì)接需求，實(shí)現(xiàn)對(duì)全區(qū)空巢老人和重度殘疾人綜合包戶(hù)志愿服務(wù)全覆蓋。繼續(xù)實(shí)施“志愿北京之社區(qū)家園行動(dòng)計(jì)劃”①北京市西城區(qū)社會(huì)建設(shè)工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室：《X區(qū)2014年社區(qū)建設(shè)工作要點(diǎn)》，北京市西城區(qū)陶然亭街道，http://trt.bjxw.gov.cn/ TRTJDxxxq.ycs?GUID=605561，2015-02-21。。

2.組織層面：不同科室負(fù)責(zé)不同類(lèi)型的社區(qū)志愿者組織

在對(duì)街道不同科室負(fù)責(zé)人的訪談中發(fā)現(xiàn)，社區(qū)中不同類(lèi)型的志愿者組織和志愿活動(dòng)受到街道辦事處的不同科室的直接領(lǐng)導(dǎo)，具有行政主導(dǎo)的社區(qū)志愿服務(wù)特征。其中，自上而下的各級(jí)政府層層安排，服務(wù)內(nèi)容包括：治安、巡邏、環(huán)境整治、人口統(tǒng)計(jì)、老年服務(wù)等。與此同時(shí)，作為官僚化、科層制的志愿服務(wù)提供體系，社區(qū)志愿服務(wù)還體現(xiàn)了街道級(jí)政府體系基層階梯的屬性。比如，宣傳科室負(fù)責(zé)文明引導(dǎo)志愿者隊(duì)伍、綜治辦負(fù)責(zé)群防群治志愿者隊(duì)伍、殘聯(lián)科室負(fù)責(zé)社區(qū)助殘志愿者隊(duì)伍、民政科負(fù)責(zé)助老志愿者隊(duì)伍等等。調(diào)查顯示，盡管不同科室負(fù)責(zé)不同類(lèi)型的組織，但是不同組織的核心志愿者卻是同一撥人。此外，志愿者的隊(duì)伍建設(shè)不同科室面臨的一個(gè)主要問(wèn)題。

“目前我們科室下社區(qū)志愿者的服務(wù)以陪伴為主，有些殘疾人生活條件艱苦，生活內(nèi)容單調(diào)，志愿者為殘疾人提供買(mǎi)菜、醫(yī)療咨詢(xún)、物業(yè)維修等簡(jiǎn)單的生活化服務(wù)，并組織志愿者走進(jìn)殘疾人家中，陪伴殘疾人聊天、看書(shū)充實(shí)殘疾人的生活。對(duì)于行動(dòng)不便或不愿出門(mén)的殘疾人，志愿者會(huì)幫扶或鼓勵(lì)殘疾人盡量走出家門(mén)，融入社會(huì)。參加助殘志愿服務(wù)的志愿者基本上都是一些上了年紀(jì)的老年人。僅憑一顆愛(ài)心很難維持長(zhǎng)久的服務(wù)活動(dòng)，我們面臨的是如何建立一種志愿者的長(zhǎng)效管理機(jī)制，如何建立起一支責(zé)任心強(qiáng)組織號(hào)召力強(qiáng)的志愿者隊(duì)伍？這些都是我們的難題?！保ㄔL談資料：20150424）

3.居民層面：老年人是社區(qū)志愿者的主體，志愿者越來(lái)越少

A大爺住在T街道的混合社區(qū)F社區(qū)，他已經(jīng)意識(shí)到社區(qū)志愿服務(wù)的問(wèn)題是志愿者嚴(yán)重參與的不足。

“我退休后做志愿者工作20年了。做志愿者要有熱心，值班、巡邏，打掃衛(wèi)生，沒(méi)有怨言，隨時(shí)可以做。收電費(fèi)，安防盜門(mén)，也作為志愿者的工作，也是挺好的。能干的活都是自己干。我感覺(jué)社區(qū)的志愿者比較少，很多人不愿意參與社區(qū)工作。目前我們的志愿者年齡比較大，歲數(shù)比較大。如果不發(fā)動(dòng)群眾越來(lái)越少。退休的同志中有40—50歲的人非常少。居委會(huì)的幾個(gè)主任忙不過(guò)來(lái)。長(zhǎng)假值班人都不夠，4—5天連續(xù)值班。我們已經(jīng)把能為社區(qū)辦事的人全部動(dòng)員起來(lái)了（但還是不夠）。如何想辦法讓大家愿意到社區(qū)中來(lái)是我們社區(qū)的主要問(wèn)題?！保ㄔL談資料：20150909）

究其原因，志愿者參與不足與社區(qū)志愿服務(wù)的內(nèi)容單一也很有關(guān)系。尤其對(duì)于該街道的老舊小區(qū)，志愿者承擔(dān)著相當(dāng)部分物業(yè)的工作。

“我們小區(qū)沒(méi)有物業(yè)，就靠志愿者來(lái)提供服務(wù)，每周二、周四下午固定由居民和志愿者進(jìn)行打掃衛(wèi)生?！薄吧鐓^(qū)志愿服務(wù)工作，搞街道巡邏，搞值班，尤其是2008年特別忙。我們這一代七老八十，熱愛(ài)黨熱愛(ài)社會(huì)，在社區(qū)表現(xiàn)積極，社區(qū)交給的工作，沒(méi)得說(shuō)，值班、搞衛(wèi)生、巡邏什么都行。”（訪談資料：20150917）

其次，社區(qū)志愿者以老年人為主，人員構(gòu)成相對(duì)單一。B大爺是居民代表，今年已經(jīng)77歲擁有55年黨齡的，2005年開(kāi)始參加本社區(qū)的志愿服務(wù)。他認(rèn)為社區(qū)志愿者依靠退休后的老年人。

“退休后，我很快到社區(qū)進(jìn)行了黨員登記，退休后做些什么事情呢？社區(qū)工作總要有人干，社區(qū)是最基層的，要靠誰(shuí)呢？我們有7個(gè)樓，每樓100戶(hù)，就要靠退下來(lái)的。退休人員靠誰(shuí)？50—60歲的老年人，沒(méi)時(shí)間，特忙。大家都上有老，下有小，沒(méi)時(shí)間，為什么？要照顧孫子，要看望父母，哪有時(shí)間？所以要靠70到80歲的，我們社區(qū)這邊，有點(diǎn)青黃不接。尤其是抗日戰(zhàn)爭(zhēng)80周年，我們從早8點(diǎn)到晚6點(diǎn)進(jìn)行服務(wù)，中午不讓休。七老八十比較累，中午希望休息。還是要發(fā)展50—60歲的志愿者?！保ㄔL談資料：20150909）

最后，社區(qū)志愿服務(wù)的對(duì)象類(lèi)型、數(shù)量和標(biāo)準(zhǔn)其實(shí)有著非常明確的要求和限制。比如，對(duì)于“一助一”的助老志愿服務(wù)，服務(wù)對(duì)象就必須是“80歲以上”。L社區(qū)有個(gè)老年人，由于孩子出國(guó)，是名副其實(shí)的空巢獨(dú)居老人，但是由于年齡79歲的限制，不能加入到助老服務(wù)項(xiàng)目的服務(wù)對(duì)象中。訪談對(duì)象之一，60歲左右的C大媽是社區(qū)的兼職書(shū)記，曾經(jīng)在該社區(qū)流管辦、居委會(huì)等工作過(guò)。也提到社區(qū)助老服務(wù)也不能完全根據(jù)指標(biāo)，需要根據(jù)實(shí)際情況靈活應(yīng)對(duì)。

“整體來(lái)講，我們社區(qū)（志愿者）比較年輕化。我們社區(qū)60—70歲之間的比較多。稍微年輕的（40—50歲之間）退休人員對(duì)志愿者不是特別積極，只有樓門(mén)長(zhǎng)還算比較年輕。先進(jìn)與積極分子和黨員帶頭有關(guān)系，不但帶頭巡邏值班。2011年，我參加了‘一助一’結(jié)對(duì)子活動(dòng)。去年，我曾經(jīng)的服務(wù)對(duì)象就找到我說(shuō)她聽(tīng)說(shuō)有結(jié)對(duì)子，領(lǐng)導(dǎo)關(guān)心，慰問(wèn)，但是這一次沒(méi)有她。她還想繼續(xù)加入此活動(dòng)。后來(lái)我就跟書(shū)記，關(guān)心空巢老人，應(yīng)該從實(shí)際情況出發(fā)，不應(yīng)根據(jù)名額，后來(lái)跟領(lǐng)導(dǎo)爭(zhēng)取，給她增加了名額。在具體的服務(wù)中，我們對(duì)服務(wù)對(duì)象多溝通、多關(guān)心，上次給了一袋米，特別高興，把黨的關(guān)心照顧送到需要人群。我覺(jué)得從志愿者對(duì)空巢老人方面，需要調(diào)整，需要增加，都要及時(shí)增加。”（訪談資料：20150909）

（三）行政化：社區(qū)志愿服務(wù)的循環(huán)困境

根據(jù)杰弗里·普費(fèi)弗（Jeffrey Pfeffer）與薩蘭奇克（Gerald Salancik）在《組織的外部控制》中提出的資源依賴(lài)?yán)碚?，沒(méi)有組織是自給的，所有組織都在與環(huán)境進(jìn)行交換，并由此獲得生存。①[美]W·理查德·斯科特等：《組織理論：理性、自然與開(kāi)放系統(tǒng)的視角》，高俊山譯，北京：中國(guó)人民大學(xué)出版社，2011。其中，環(huán)境給組織提供關(guān)鍵性的資源，沒(méi)有這樣的資源組織就不能運(yùn)作。街道級(jí)政府作為社區(qū)志愿服務(wù)組織的外部環(huán)境，一方面為社區(qū)志愿服務(wù)提供資源，另一方面也制約了社區(qū)志愿服務(wù)的發(fā)展。由于社區(qū)志愿服務(wù)的經(jīng)費(fèi)來(lái)源高度依賴(lài)政府，導(dǎo)致了本街道志愿服務(wù)的項(xiàng)目需求并非真正來(lái)自居民需求，而是基于街道或更高層級(jí)的政府需求。

受到行政驅(qū)使的志愿服務(wù)，在服務(wù)目標(biāo)和服務(wù)途徑層面上產(chǎn)生了偏差。第一，目標(biāo)層面，由于與政府在服務(wù)上的趨同，社區(qū)志愿者組織與政府部門(mén)不具有互補(bǔ)性，無(wú)法成為政府“公共服務(wù)中的伙伴”②[美]薩拉蒙：《公共服務(wù)中的伙伴》，田凱譯，北京：商務(wù)印書(shū)館，2008，第88-95頁(yè)。，以服務(wù)于少數(shù)人的福利和利益為宗旨和目標(biāo)，而是與政府保持高度重合性，適當(dāng)兼顧少部分人的福利。第二，途徑層面，由于政府與社會(huì)整合資源方式的根本性差異，志愿者組織本應(yīng)通過(guò)社會(huì)化的方式調(diào)動(dòng)社會(huì)資源，但是行政化的志愿服務(wù)由于有了政府資源的依托，因此將滿(mǎn)足社會(huì)需求轉(zhuǎn)換成了滿(mǎn)足政府需求，依托政府資源。田凱曾以慈善組織為例，并提出了“非協(xié)調(diào)約束下的組織運(yùn)作”的分析框架來(lái)對(duì)中國(guó)慈善組織的生成機(jī)制和生存方式進(jìn)行分析③田凱：《非協(xié)調(diào)約束與組織運(yùn)作——一個(gè)研究中國(guó)慈善組織與政府關(guān)系的理論框架》，《中國(guó)行政管理》，2004（5）。，也適合于社區(qū)志愿者組織的分析。田凱認(rèn)為，組織生存的制度環(huán)境是非協(xié)調(diào)的，尤其在組織運(yùn)作與組織形式、與資源獲得、與合法性約束以及權(quán)力和控制等方面。正是由于組織面對(duì)的制度環(huán)境是非協(xié)調(diào)性,因此組織需要理性而復(fù)雜的生存策略?！罢馁Y源獲得需求和社會(huì)控制需求之間存在著張力。一方面依賴(lài)于慈善組織獲取慈善資源,幫助其化解生存風(fēng)險(xiǎn),但另一方面,又擔(dān)心純粹民間組織的出現(xiàn)會(huì)不利于社會(huì)控制。在沒(méi)有受到憲政約束的情況下,國(guó)家通過(guò)制定一系列于己有利的規(guī)則,合法的介入到慈善組織的運(yùn)作中來(lái),從而導(dǎo)致慈善組織的形式與運(yùn)作的偏離?！雹偬飫P：《非協(xié)調(diào)約束與組織運(yùn)作——一個(gè)研究中國(guó)慈善組織與政府關(guān)系的理論框架》，《中國(guó)行政管理》，2004（5）。以上反映了我國(guó)慈善組織運(yùn)行與形式矛盾的實(shí)質(zhì)與根源是國(guó)家力量的過(guò)度介入。

本案例中社區(qū)志愿服務(wù)也呈現(xiàn)出類(lèi)似邏輯，由于國(guó)家和行政力量的介入致使其陷入了行政化與去行政化的兩難困境。一方面，社區(qū)志愿組織缺少資源、能力不足需要獲得街道政府在招募和管理志愿者方面進(jìn)行支持；另一方面，由于街道辦事處等行政機(jī)構(gòu)的支持以及由此所導(dǎo)致了社區(qū)志愿服務(wù)的行政化傾向，制約了志愿組織發(fā)展，抑制志愿者自主性的發(fā)揮，進(jìn)而影響了志愿者的招募，造成志愿精神的缺失，最終陷入了社區(qū)志愿服務(wù)行政化的惡性循環(huán)（見(jiàn)圖1）。

圖1　社區(qū)志愿服務(wù)的循環(huán)困境

三、三重矛盾：社區(qū)志愿服務(wù)困境的實(shí)質(zhì)

關(guān)于志愿服務(wù)的概念與性質(zhì)，國(guó)內(nèi)外眾多學(xué)者進(jìn)行了研究，一個(gè)爭(zhēng)論的核心問(wèn)題就是志愿服務(wù)的地域性張力，即為志愿服務(wù)在不同國(guó)家、不同歷史和文化背景下的志愿服務(wù)的內(nèi)涵與外延的差異。Ellis和Noyes認(rèn)為，從歷史角度看，志愿者這個(gè)名詞也經(jīng)歷了巨大的變化，從沒(méi)有人強(qiáng)迫地自愿從軍到當(dāng)前認(rèn)為的志愿服務(wù)是公民社會(huì)的基礎(chǔ)。②Ellis, S.J, &Noyes, K.K.By the people:A history of Americans as volunteers.San Francisco:Jossey-Bass, 1990:6-36.Anheier和Salamon認(rèn)為，不同國(guó)家的志愿行為，有不同的歷史和承擔(dān)不同的文化和政治內(nèi)涵。③Anheier H K, Salamon L M.Volunteering in cross-national perspective:Initial comparisons.Law and Contemporary Problems, 1999(4):43-65.John Wilson認(rèn)為志愿服務(wù)意味著一種通過(guò)免費(fèi)、自愿地貢獻(xiàn)自己的時(shí)間使得他人、團(tuán)體或組織受益的行動(dòng)。④Wilson J.Volunteering .Annual review of sociology, 2000(1):215-240.作為一系列幫助行為的集合，志愿行為比自發(fā)幫助別人承擔(dān)了更多義務(wù)，但是在志愿服務(wù)的外延上，志愿服務(wù)比個(gè)體非組織性的偶然幫助、照顧家庭和朋友等提供的服務(wù)范圍要具體和狹窄。Cnaan等學(xué)者經(jīng)過(guò)研究和分析得出關(guān)于志愿服務(wù)有四個(gè)維度：自愿、不計(jì)報(bào)酬、有利于他人和服務(wù)于正式機(jī)構(gòu)，即志愿服務(wù)具有自愿性、無(wú)償性、公益性、組織性四大特征。通過(guò)對(duì)志愿服務(wù)的概念界定與我國(guó)社區(qū)志愿服務(wù)具體案例比較中發(fā)現(xiàn)，現(xiàn)階段我國(guó)社區(qū)志愿服務(wù)的困境實(shí)質(zhì)在于行政管理體制與志愿服務(wù)屬性之間的三重矛盾。

第一，組織方式引發(fā)社區(qū)志愿者的自愿參與和被動(dòng)參與的矛盾。以上案例呈現(xiàn)出一部分居民的志愿服務(wù)參與并非出于個(gè)人積極主動(dòng)的參與，而是通過(guò)協(xié)管或者樓門(mén)長(zhǎng)邀約被動(dòng)參與。這與我國(guó)的傳統(tǒng)動(dòng)員式社區(qū)服務(wù)有著一定關(guān)系，也對(duì)志愿者的被動(dòng)服務(wù)參與產(chǎn)生了一定影響。根據(jù)國(guó)內(nèi)外不同學(xué)者對(duì)志愿服務(wù)的定義，志愿服務(wù)是為他人、團(tuán)體、機(jī)構(gòu)、某項(xiàng)事業(yè)或者整個(gè)社會(huì)共同體提供幫助，而不求物質(zhì)回報(bào)的一種利他行為①Cnaan R A, Amrofell L.Mapping Volunteer Activity .Nonprofit and Voluntary Sector Quarterly, 1994(4):335-351.，任何人自愿貢獻(xiàn)個(gè)人時(shí)間和精力，在不為物質(zhì)報(bào)酬的前提下，為推動(dòng)人類(lèi)發(fā)展、社會(huì)進(jìn)步和社會(huì)福利事業(yè)而提供的服務(wù)②丁元竹：《志愿精神在中國(guó)》，《聯(lián)合國(guó)志愿人員組織——聯(lián)合國(guó)開(kāi)發(fā)計(jì)劃署報(bào)告》，1999，第1-3頁(yè)。，都強(qiáng)調(diào)志愿服務(wù)的自由意志與自愿屬性。然而，在我國(guó)社區(qū)卻廣泛存在著相當(dāng)一部分志愿者的參與是被迫或者無(wú)奈的福利性參與。③楊敏： 《作為國(guó)家治理單元的社區(qū)——對(duì)城市社區(qū)建設(shè)運(yùn)動(dòng)過(guò)程中居民社區(qū)參與和社區(qū)認(rèn)知的個(gè)案研究》，《社會(huì)學(xué)研究》，2007（4）。此外，社區(qū)被志愿的普遍存在也反映了社區(qū)志愿者組織成立初衷并非完全發(fā)自居民內(nèi)心、基于自愿原則，而是基于街道職能部門(mén)推動(dòng)而成立的現(xiàn)實(shí)情況。在一定程度上違背了志愿者的基于個(gè)人自由意愿與意志，成為半強(qiáng)制性與半經(jīng)濟(jì)誘導(dǎo)相結(jié)合的一種志愿行為。

第二，非項(xiàng)目化設(shè)計(jì)導(dǎo)致了志愿服務(wù)的運(yùn)動(dòng)化與常態(tài)化發(fā)展矛盾。盡管我們?cè)谡{(diào)研中發(fā)現(xiàn)有的社區(qū)志愿者服務(wù)已長(zhǎng)達(dá)10年，但總體來(lái)說(shuō)，真正經(jīng)常性參與的志愿服務(wù)活動(dòng)的社區(qū)居民卻非常少。其根本原因是社區(qū)志愿服務(wù)的非項(xiàng)目化設(shè)置?，F(xiàn)有社區(qū)志愿服務(wù)的內(nèi)容單一，基本上都是治安巡邏、值班、打掃衛(wèi)生、環(huán)境整治等類(lèi)型，體現(xiàn)了基層黨員對(duì)黨的忠誠(chéng)和無(wú)私奉獻(xiàn)精神，但是缺少深入調(diào)研和科學(xué)的項(xiàng)目設(shè)計(jì)。其次，非項(xiàng)目化的志愿活動(dòng)并非基于居民的興趣和愛(ài)好，志愿者可以發(fā)揮的自由空間狹小。第三，社區(qū)的志愿服務(wù)以運(yùn)動(dòng)式活動(dòng)為主，缺乏項(xiàng)目規(guī)范。根據(jù)社區(qū)志愿者的訪談，“2008年奧運(yùn)會(huì)期間，社區(qū)志愿者報(bào)名多；今年9.3閱兵前后，很多志愿者參與了治安和值班活動(dòng)”④根據(jù)對(duì)T街道的居委會(huì)主任訪談資料整理，資料編號(hào)：20150909。。可見(jiàn)，這種自上而下的發(fā)展模式，體現(xiàn)了一種運(yùn)動(dòng)化和活動(dòng)式的服務(wù)傾向，在影響和規(guī)模上發(fā)揮了良好效應(yīng)，但是由于非項(xiàng)目化的方式，缺乏可持續(xù)發(fā)展的規(guī)劃與能力。因此，造成了志愿者注冊(cè)人數(shù)的虛高，無(wú)法保證常態(tài)化的志愿者參與。最后，由于忽略了項(xiàng)目設(shè)計(jì)的這一重要因素，社區(qū)志愿者通常以完成任務(wù)為目標(biāo)，因此社區(qū)意識(shí)與志愿精神的難以傳遞。

第三，志愿者組織的管理能力不足導(dǎo)致了個(gè)體服務(wù)與組織激勵(lì)之間矛盾。在對(duì)街道某科室的負(fù)責(zé)人訪談中，提到“為什么我們要使用志愿者進(jìn)行治安巡邏、值班和打掃衛(wèi)生，說(shuō)白了，就是社區(qū)沒(méi)有這么多的工作人員，而志愿者可以提供免費(fèi)服務(wù)”⑤根據(jù)對(duì)某街道某科室負(fù)責(zé)人的訪談資料整理，資料編號(hào)：20150923。。一方面由于社區(qū)志愿者參與不足，街道不得不通過(guò)低償誘導(dǎo)等手段招募臨時(shí)志愿者；另一方面，臨時(shí)志愿者的招募又違背了志愿精神，排擠了真正的志愿者，最后導(dǎo)致志愿者組織中劣幣驅(qū)逐良幣現(xiàn)象的出現(xiàn)。所以，志愿者的服務(wù)過(guò)程也是管理過(guò)程。不僅要認(rèn)識(shí)到志愿者的個(gè)體無(wú)償服務(wù)的一面，更要看到組織的激勵(lì)和管理對(duì)志愿者個(gè)體行為的作用與影響。Penner提出志愿服務(wù)是一種有計(jì)劃的符合社會(huì)道德規(guī)范的行為，這種行為在有組織的環(huán)境中發(fā)生，使陌生人受益。⑥Penner L A.Dispositional and organizational influences on sustained volunteerism:An interactionist perspective.Journal of Social Issues, 2002(3):447-467.正是由于志愿服務(wù)的組織性，使得志愿者的動(dòng)機(jī)、激勵(lì)成了志愿服務(wù)管理和研究的主要方向。①John Wilson.Volunteering.Annual Review of Sociology, 2000 (1):215-240.如果沒(méi)有對(duì)志愿者有效的激勵(lì)和保障措施，社區(qū)志愿服務(wù)的可持續(xù)發(fā)展就需要打個(gè)大大的問(wèn)號(hào)。

此外，志愿服務(wù)的行政化困境還會(huì)引發(fā)志愿服務(wù)各自為政的現(xiàn)象。即使在街道的層面，多頭管理的現(xiàn)象也非常普遍。比如該街道的社區(qū)服務(wù)中心、社會(huì)辦、民政科、殘聯(lián)等部門(mén)分別管理某一領(lǐng)域志愿服務(wù)活動(dòng)，但是沒(méi)有一個(gè)部門(mén)有針對(duì)性的進(jìn)行志愿服務(wù)的統(tǒng)籌規(guī)劃。由此可見(jiàn)，本應(yīng)發(fā)揮橫向連接作用的社區(qū)志愿服務(wù)經(jīng)過(guò)縱向行政力量的介入后對(duì)本街道就產(chǎn)生了條塊分割和多頭管理的困惑。

四、困境破解：社區(qū)志愿服務(wù)發(fā)展轉(zhuǎn)型的思考與建議

歷史上看，自上而下的行政組織方式對(duì)志愿者進(jìn)行組織動(dòng)員在一定時(shí)期曾經(jīng)對(duì)我國(guó)社區(qū)的組織與服務(wù)發(fā)揮過(guò)積極作用。比如，改革開(kāi)放初期，由于缺少志愿服務(wù)的傳統(tǒng)、公民意識(shí)薄弱，社區(qū)志愿服務(wù)主要依靠街道辦事處和社區(qū)居委會(huì)等行政和準(zhǔn)行政機(jī)構(gòu)的動(dòng)員和組織?；谛姓?qū)動(dòng)的志愿服務(wù)一定程度推動(dòng)了居民的參與和響應(yīng)。然而，隨著社會(huì)的發(fā)展，當(dāng)前社區(qū)中自上而下的志愿服務(wù)驅(qū)動(dòng)方式已經(jīng)嚴(yán)重影響了普通居民參與事務(wù)的積極性，并使得社區(qū)志愿服務(wù)的發(fā)展面臨著“行政化”與“去行政化”的兩難困境。

如何突破社區(qū)志愿服務(wù)的發(fā)展困境？上文對(duì)社區(qū)志愿服務(wù)行政化現(xiàn)象、組織方式、服務(wù)過(guò)程及其表現(xiàn)形式和產(chǎn)生根源進(jìn)行了詳細(xì)研究和分析，并提出了“三重矛盾”的概念對(duì)此現(xiàn)象進(jìn)行剖析。找到問(wèn)題是解決問(wèn)題的第一步，只有理清社區(qū)志愿服務(wù)的矛盾實(shí)質(zhì)與根源并采取有針對(duì)性的改進(jìn)措施才有可能走出社區(qū)志愿服務(wù)的發(fā)展困境。鑒于此，本文針對(duì)從社區(qū)志愿服務(wù)的組織方式、能力建設(shè)、管理激勵(lì)三方面入手重新審視現(xiàn)有矛盾，并提出社區(qū)志愿服務(wù)的發(fā)展轉(zhuǎn)型建議，旨在促進(jìn)社區(qū)志愿服務(wù)的可持續(xù)發(fā)展及長(zhǎng)效機(jī)制建設(shè)（見(jiàn)圖2）。

圖2　社區(qū)志愿服務(wù)困境實(shí)質(zhì)與破解之道的框架圖

第一，從被動(dòng)參與到自愿參與，需要街道社區(qū)層面的志愿服務(wù)理念的傳播和普及。通過(guò)對(duì)志愿服務(wù)概念與內(nèi)涵的分析，我們發(fā)現(xiàn)個(gè)人的內(nèi)在驅(qū)動(dòng)是志愿服務(wù)發(fā)展的動(dòng)力之一。社區(qū)志愿者組織若要擺脫對(duì)行政化手段的依賴(lài)，就必須發(fā)揮居民自身的志愿精神內(nèi)在驅(qū)使動(dòng)力。①鄧國(guó)勝、辛華、翟雁：《中國(guó)青年志愿者的參與動(dòng)機(jī)與動(dòng)力機(jī)制研究》，《青年探索》，2015（5）。優(yōu)良社區(qū)志愿服務(wù)項(xiàng)目來(lái)自社會(huì)真實(shí)的需求，社區(qū)志愿者組織的本質(zhì)需要社區(qū)居民的積極主動(dòng)參與。社區(qū)志愿服務(wù)的開(kāi)展離不開(kāi)居民對(duì)“奉獻(xiàn)、友愛(ài)、互助、進(jìn)步”志愿精神的認(rèn)同。因此，社區(qū)志愿服務(wù)的前提是針對(duì)社區(qū)居民需求和愿望設(shè)計(jì)合適的志愿服務(wù)項(xiàng)目，采用多種類(lèi)型的活動(dòng)形式激發(fā)居民的志愿精神。通過(guò)居民親身參與和服務(wù)感受，提高居民的社區(qū)服務(wù)意識(shí)，推動(dòng)居民對(duì)社區(qū)的認(rèn)同感和歸屬感，從而培養(yǎng)社區(qū)居民的志愿精神②沈杰：《志愿精神在中國(guó)社會(huì)的興起》，《中國(guó)青年政治學(xué)院學(xué)報(bào)》，2009（6）。，以參與者的志愿精神和對(duì)組織公益理念的認(rèn)同來(lái)保障組織的有效運(yùn)轉(zhuǎn)。③李友梅、肖瑛、黃曉春：《當(dāng)代中國(guó)社會(huì)建設(shè)的公共性困境及其超越》，《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》，2012（4）。

第二，從運(yùn)動(dòng)式向常態(tài)化的過(guò)渡與發(fā)展，離不開(kāi)社區(qū)志愿者組織的能力建設(shè)。志愿者組織的能力建設(shè)包括對(duì)志愿者進(jìn)行有效引導(dǎo)、協(xié)調(diào)和需求對(duì)接的能力。通過(guò)志愿者組織能力建設(shè)促進(jìn)社區(qū)志愿服務(wù)從臨時(shí)性和運(yùn)動(dòng)式走向制度化和常態(tài)化的發(fā)展。那么如何提升組織能力呢？筆者認(rèn)為，社區(qū)志愿服務(wù)可以借助社會(huì)工作中的賦權(quán)增能的概念。賦權(quán)是讓個(gè)體相信自身有能力影響所在的環(huán)境（內(nèi)在因素維度）、理解環(huán)境中系統(tǒng)工作的機(jī)理（相互作用因素維度）并在環(huán)境中付諸行動(dòng)以實(shí)現(xiàn)控制（行動(dòng)因素維度），并提出個(gè)體內(nèi)在因素（intrapersonal components）、相互作用因素（interactional components）和行為因素（behavioral components）三維度的賦權(quán)框架。④Zimmerman, M.A.Psychological empowerment:Issues and illustrations.American Journal of Community Psychology, 1995(5):7, 581-600.在社區(qū)志愿服務(wù)中，賦權(quán)增能指的是在助人過(guò)程中協(xié)商或增強(qiáng)服務(wù)者解決問(wèn)題和決策的能力，通過(guò)對(duì)居民賦權(quán)和自主空間促進(jìn)社區(qū)志愿者的自愿行為。此外，志愿者組織的能力還體現(xiàn)在項(xiàng)目設(shè)計(jì)、需求與資源對(duì)接等方面。社區(qū)志愿服務(wù)的組織方完全可以采用微行動(dòng)、微志愿，人人發(fā)起、人人參與等，方便易行的社區(qū)志愿行動(dòng)提供志愿服務(wù)信息，進(jìn)行資源對(duì)接，促使居民服務(wù)自我，實(shí)現(xiàn)社區(qū)志愿服務(wù)的提供職業(yè)訓(xùn)練的“保護(hù)網(wǎng)”作用，從而增強(qiáng)居民參與志愿服務(wù)的意愿與能力。

第三，從個(gè)體激勵(lì)到組織激勵(lì)，社區(qū)志愿者組織需要加強(qiáng)志愿者的管理和激勵(lì)?，F(xiàn)有社區(qū)志愿服務(wù)存在兩種傾向：一是過(guò)度物質(zhì)化，無(wú)論什么活動(dòng)都要進(jìn)行物質(zhì)激勵(lì)，比如通過(guò)米、面、油的發(fā)放等等提高社區(qū)志愿者參與的積極性；二是過(guò)度精神化，認(rèn)為志愿者都是活雷鋒，非常高尚、“毫不利己，專(zhuān)門(mén)利他”，因此在社區(qū)志愿服務(wù)過(guò)程中不提供任何物質(zhì)保障與激勵(lì)。對(duì)志愿者動(dòng)機(jī)的研究，Clary和Snyder等人從志愿服務(wù)的六種心理功能角度論證志愿服務(wù)動(dòng)機(jī)，形成志愿者動(dòng)機(jī)研究的功能理論。⑤Clary E G, Snyder M.The Motivations to Volunteer Theoretical and Practical Considerations.Current directions in psychological science, 1999, 8(5):156-159.功能理論的核心觀點(diǎn)是人類(lèi)的大多數(shù)行為都是由特定的目標(biāo)和需要所激發(fā)，如果要了解某一行為發(fā)生的原因，就應(yīng)該從該行為能夠?qū)崿F(xiàn)的目標(biāo)或滿(mǎn)足的需要進(jìn)行考慮。志愿者動(dòng)機(jī)的研究為志愿者組織的管理、激勵(lì)和保障提供了依據(jù)。筆者認(rèn)為，社區(qū)志愿者組織可以獲取政府、社會(huì)和市場(chǎng)多方面的支持。首先是動(dòng)員政府支持，以提供寬松的公共空間和制度環(huán)境。值得注意的是，政府的支持應(yīng)體現(xiàn)為撬動(dòng)效應(yīng)，而非直接干預(yù)。例如，在一定規(guī)則下，給予志愿者自由選擇的空間、充分的信任，培育其能力，或者通過(guò)政府的較少投入，吸引社會(huì)和市場(chǎng)的較大投入?；蛘呓梃b美國(guó)創(chuàng)新基金做法，通過(guò)政府匹配資金做法，帶動(dòng)社會(huì)組織的投入和能力建設(shè)。⑥辛華：《美國(guó)志愿服務(wù)組織成長(zhǎng)中的政府角色》，《中國(guó)社會(huì)工作》，2014（3）。第二，通過(guò)政府、社會(huì)、市場(chǎng)等多樣化的合作方式，搭建平臺(tái)服務(wù)志愿者組織的成長(zhǎng)，或者提供資金促進(jìn)社區(qū)志愿服務(wù)的多元化發(fā)展，保障志愿者的權(quán)益與能力提升。通過(guò)志愿者組織發(fā)展和激勵(lì)帶動(dòng)志愿者的個(gè)體成長(zhǎng)、自主性發(fā)揮，以及從個(gè)體行為到志愿者組織激勵(lì)的制度安排，最終實(shí)現(xiàn)社區(qū)志愿服務(wù)的可持續(xù)發(fā)展。

（責(zé)任編輯：衛(wèi)小將）

Three Contradictions:Dilemma and Solutions of the Community Voluntary Services in China

XIN Hua, WANG Meng

Abstract:Based on the investigation of T community, we found ‘a(chǎn)dministerization’ and ‘de-administerization’ in community voluntary services in China.They stemmed of ‘Three Contradictions’ in community voluntary services.First, voluntary participation and passive participation.The point of voluntary service is voluntary participation, but in the process of recruitment of volunteers, administrative power is added.Second, short-term voluntary service and daily voluntary service.Even though the short-term voluntary service can raise people’s awareness of voluntary service, how to change it to daily voluntary service is a problem.Third, individual service and management.As the main provider of services, the volunteers provide services individually and voluntarily.In order to integrate resources effectively, we need to reinforce the management and motivation.Finally, we gave some suggestions on community voluntary services from voluntary spiration, power building and motivation.

Key words:volunteer; community voluntary services; voluntary; administerization

作者簡(jiǎn)介：辛華，清華大學(xué)公共管理學(xué)院博士后，助理研究員，研究方向?yàn)橹驹阜?wù)與社區(qū)組織、互聯(lián)網(wǎng)公益；王猛，通訊作者，清華大學(xué)公共管理學(xué)院博士后，研究方向?yàn)樯鐓^(qū)研究。（北京，100084）