國外程序正義警務模式及啟示

郭 偉，田姝婕，厲翔宇

(中國人民公安大學，北京 100038)

近十年，國外一種新的警務模式——“程序正義警務”模式悄然運行起來。它起源于美國，后來逐步擴展到英、澳等發(fā)達國家和一些發(fā)展中國家。相比傳統(tǒng)打擊犯罪的問題導向警務、熱點警務、預測警務等警務模式而言，這種全新的警務模式建立在規(guī)范主義視角下，從社會心理學領域發(fā)展出來，把重心聚焦到警民接觸的全過程，通過引導和規(guī)范警察的言行來提升公眾對警察的信任，促成公眾對警察的主動服從，最終促進公眾主動遵守法律和減少犯罪。程序正義警務模式的誕生有其特定的歷史背景和社會原因，本文試圖對程序正義警務模式進行解析，探討它的內涵、特征、運行機理、工作要素、理論基礎，希望能給人一些啟示。

一、程序正義警務模式的內涵與特征

程序正義警務模式起源于美國，約在2011年被正式推出，隨后發(fā)展到英國、澳大利亞等發(fā)達國家和印度、印尼、加納等發(fā)展中國家。其英文為Procedural Justice Policing，是指警察改變與公眾互動的方式，以有尊嚴和尊重的方式對待人們，給予他們發(fā)言權，讓他們有機會講述自己的故事，并以中立的方式做出決定，同時傳達“可信的動機”，以建立和維持警察廣泛的大眾合法性，增加公眾對警察的信任，促成公眾對警察的主動服從，促進人們主動遵守法律，進而減少犯罪的一種新的警務模式。其運行機理如下頁圖1所示：

圖1 程序正義警務模式運行機理圖

程序正義警務實際上是將社會心理學中的“程序正義”和政治學中的“合法性”引入警務領域后形成的一種基于規(guī)范主義視角的警務模式。它有三個方面的重要特征：

首先，它強調了主觀程序正義的重要意義，并建立了與警察合法性的聯(lián)結。程序正義俗稱為“看得見的正義”，社會心理學中的“程序正義”有主觀和客觀兩個方面，客觀方面強調的是程序符合正義的規(guī)范標準的能力，比如減少歧視或者偏見，從而使最終得出的結果或者得出結果的過程更加公平；而主觀方面強調的是程序要素增強當事人公平感的能力[1]。程序正義警務模式中采用的是主觀程序正義的內涵，即警民接觸中警察執(zhí)法的程序要素會增強當事人的公平感。這其中的程序要素，著重強調的是一種“過程”的影響力，是相對于警察執(zhí)法的“結果”或者警察效能而言的。程序正義警務模式的主要奠基人是美國耶魯大學教授湯姆·泰勒(Tom R.Tyler)，他是近四十年有關“正義”研究的最著名的學者之一，因其突出的跨學科研究，于2012年被國際正義研究會授予終身成就獎。早在1980年，泰勒和福爾杰·羅伯特(Folger Robert)就首次研究了警察和公民之間的在非正式互動背景下公民對公平的看法，他們發(fā)現(xiàn)，除了接觸的結果之外，警察使用的程序是公民滿意的關鍵[2]。之后，泰勒將警民接觸中警察對公民公平感具有重要影響的程序要素歸結為兩個方面，分別是“決策質量”(quality of decision making)和“待遇質量”(quality of treatment)[3]，隨后從兩個方面分析了若干可能的影響因素，最終提出了四個在其中最重要的影響因素，分別是發(fā)言權(Voice)、中立(Neutrality)、人際尊重(Interpersonal Respect)和可信的動機(Trustworthy Motives)[4-5]。更為重要的是，泰勒發(fā)現(xiàn)了程序正義與警察合法性的重要相互關系，即當人們認為警察是合法的時候，他們更愿意與警察合作，包括服從警察的決定和在日常生活中遵守法律，而警察合法性的關鍵前提正是程序正義，從而泰勒將程序正義與警察合法性緊密地聯(lián)結在了一起，一舉奠定了程序正義警務模式的重要地位。程序正義警務中的警察合法性，并不是指“合法律性”，它來源于政治學中的對“合法性”廣義的界定，是指一種“正當性”，即“行為或狀態(tài)的存在符合某種道德原則或價值標準”[6]。換句話說，這里的警察合法性是指公眾相信警察是一個合適的、適當?shù)暮凸臋嗤4]。而對其的衡量，則可以從公眾服從警察和信任警察兩個方面的程度來判斷。

其次，程序正義警務模式建立在規(guī)范主義視角下。幾乎所有警務模式的最終目的都是為了減少犯罪，但程序正義警務與其他一般警務模式的顯著不同是它的視角不同。就警務模式本身而言，理論界有較多不同的理解。國內學者有將警務模式解讀為一個由各類警務要素耦合形成的具有一定整體功能的框架系統(tǒng)，當警務要素的組成發(fā)生了變化，或者警務工作的關注點發(fā)生了變化，于是一種新的警務模式便隨之產(chǎn)生[7]。也有學者將警務模式解讀為一個具體有多種含義的復合概念，可以是指一種警務戰(zhàn)略、一種警務形態(tài)，也可以是一種具體的警務方式方法[8]。國內目前對于警務模式基本處于多種含義的混用狀態(tài)。國外學者則很少直接解釋什么是警務模式(Model)，大多數(shù)情況下都把一種警務模式視為一種警務工作方式方法，因此有時會將警務模式與警務策略(Strategy)混用。國外在討論警務模式時，一般是在與傳統(tǒng)標準警務模式的比較基礎上展開。國外傳統(tǒng)標準警務模式的主要工作方法是增加警力、隨機巡邏、快速響應、犯罪調查和強化執(zhí)法與逮捕等，其依靠“一刀切”的反應性戰(zhàn)略來遏制犯罪，即無論犯罪程度、犯罪性質或其他變化如何，減少犯罪的一般戰(zhàn)略都可以在整個管轄范圍內適用[9]。當一種不同于標準警務模式的新的減少犯罪的工作方式方法運用到警務工作時，就通常會被稱為一種新的警務模式，而這種新的警務模式一旦獲得較大范圍的擴散，就會被譽為一種重大的警務創(chuàng)新，這其中比較典型的如問題導向警務、第三方警務、破窗警務、熱點警務、預測警務等。而程序正義警務模式正是這些典型代表中的一個，所不同的是，程序正義警務模式是建立在規(guī)范主義視角下。無論怎樣定義警務模式，它都可以根據(jù)視角的不同而分為兩類：一類是工具主義視角，另一類是規(guī)范主義視角。前者主要是依靠違反法律的成本或者由此產(chǎn)生的后果來對人們形成威懾，從而讓公眾不敢不遵守法律，進而減少犯罪；而后者主要是依靠公眾形成內心認同，認為他們應該主動遵守法律，從而來減少犯罪。前者經(jīng)常被大量關注和頻繁使用，而后者卻常常被忽視和很少被運用。

最后，程序正義警務模式同時強調警察外部(警民接觸)和警察組織內部(警警接觸)兩個領域的程序正義。前者稱為外部程序正義，后者稱為內部程序正義，而后者對前者具有重要的影響作用，如圖2所示。警察對于警察組織內部程序正義的認識影響到他們在警民接觸中實踐外部程序正義，或者說警察對公民的行為是否公正，取決于領導對他們的行為是否公正。因此，要促進外部程序正義，其中的一個重點就是要改革警察組織本身，在組織內部建立有效的雙向溝通機制，廣泛實施參與式領導風格，實施更公平的工作分配和獎懲制度，由內向外，促進外部程序正義的實現(xiàn)[10]。

圖2 程序正義警務內外機理圖

二、程序正義警務模式的工作要素

泰勒將程序正義模式中的工作要素歸納為發(fā)言權、中立、人際尊重和可信動機四個方面。雖然可能還存在其他潛在因素會影響對于程序正義的看法，但這四個是最基本的[11]，它們被認為是公眾判斷警察在他們管轄范圍內行使權力的公平性的核心。

(一)發(fā)言權

“發(fā)言權”英文原詞為“Voice”，也常被譯為“聲音”。研究發(fā)現(xiàn)，如果人們被允許通過提出應該做什么的建議來參與協(xié)商或者解決他們的問題時，他們會覺得受到了更公平的對待。這種參與的機會或者說表達意見的機會就被稱為“發(fā)言權”。約翰·蒂博(John W. Thilbaut)和勞倫斯·沃克(W. Laurens Walker)早在1975年便通過研究發(fā)現(xiàn)，人們認為那些“將過程的大部分控制權委托給爭議者自己，而將相對較少的控制權委托給決策者”的程序是最公正的程序[12]。泰勒在后來的著作中以自利模式對這一行為進行了解釋。自利模式表明，人們對于那些可能影響其所得的決定，總是會試圖獲取并保持某種想要控制的想法。因此，人們會希望自己的表述和參與能夠使得最終的結果有利于自己。如果人們覺得有機會解釋他們的情況和他們對情況的看法，他們會對權威機關報以更高的滿意度[13]。

在程序正義警務模式中，警察在與公民接觸時的公民發(fā)言權一般分為兩種：個體的發(fā)言權和群體的發(fā)言權。個體的發(fā)言權，即警察在執(zhí)法時應當給予當事人充分的申辯與陳述的權利。而群體的發(fā)言權，則一般是指社區(qū)作為利益群體，在面臨對社區(qū)成員可能產(chǎn)生重大影響的決策時所發(fā)出的“聲音”。兩類發(fā)言權側重點不一，但都是發(fā)言權要素的重要組成。因此，程序正義警務模式要求警務人員在與公民接觸時，要重視公民的發(fā)言權，在充分聽取公民的意見后再作處理決定，使公民感受到自己的參與對警察決策的形成產(chǎn)生了影響。同時，積極征求和考慮社區(qū)意見的方式，會使公民認為權威更加公平。

(二)中立

“中立”要素要求警察根據(jù)一貫適用的法律原則和事件事實做出決定，而不是基于警察的個人情感或某種偏見。程序正義中警察的決策應當是中立且透明的。中立之所以作為程序正義警務模式的基本要素之一，是因為人們在與警察接觸時，對警察的行為抱有一定的預期。他們希望警察作出決策時不帶個人情感和主觀偏見，而是基于規(guī)則和事實。這樣作出的決定會讓公民認為決策的程序公平公正，從而能夠增強對警察的信任。

警民接觸中，警察要想確保中立，一個關鍵的前提就是正當理由的闡明，向公民解釋警察這樣做的政策或法律依據(jù)。泰勒認為，中立性與警方是否解釋他們的政策是什么以及如何實施密切有關[5]。比如，許多公眾對于警察的執(zhí)法政策和武力使用準則等并非十分了解，警方關于此類規(guī)則和程序的解釋以及透明和公開地作出決策有助于人們更加相信決策程序是中立的。也就是說，警察應當對與公民接觸中的原因保持透明，這類事項在街頭盤查、截停車輛中較為必要，在截?；虮P查時應清楚地闡明緣由，并提前解釋在遭遇過程中會發(fā)生什么，從而促進公民認為警察的決定是基于事實和中立的，而不是武斷的主觀臆測。決策過程的解釋能夠使利益攸關方有直接的信息來評價公平性，盡量避免受到不確定的間接經(jīng)驗的影響[14]。

(三)人際尊重

人們重視對其權利和社會地位的尊重。在與警察接觸的過程中，公民非常關切其作為人和社會成員的尊嚴是否得到了承認和尊重。程序正義警務模式中的“人際尊重”強調的是警察應當以有尊嚴或尊重的態(tài)度對待公民，這在人們評價警察的執(zhí)法中占據(jù)十分重要的地位。對合法性的研究發(fā)現(xiàn)，人們對警察的評價可能更多的是基于警察如何對待人們，而不是警察的工作績效[15]。泰勒和布萊德(Steven L.Blader)在關于程序正義的群體參與模型中解釋了人際尊重對于警民合作的促進作用，他們認為尊重反映了人們對自己在群體中的地位的評價。從一個群體的這種自豪感和一個群體的尊重中，一個人的身份得到了承認和認可，從而形成了合作的動機[16]。因此，當警察改變他們與公民互動的方式，從指揮和控制轉向公平和尊重的態(tài)度時，公眾的評價最終會變得更加有利。

要體現(xiàn)人際尊重，最直接有效的方法就是要禮貌地與公民接觸。其次，人際尊重意味著對所有具備基本權利的公民給予同樣的尊重，不因種族、宗教、年齡、性別、性取向等的不同而差異對待。而在國外實際執(zhí)法過程中，這一點往往事與愿違。因此，程序正義警務模式的提出，就是要求警察需要制定專門的培訓方案和政策，以減少隱性偏見對決策的影響，同時促進與特定群體間的積極互動，政策制定者和執(zhí)行者必須關注改善當?shù)夭蛔鹬貦嗬膱?zhí)法行為，為在特定群體中建立警察的合法性而努力。

(四)可信動機

“可信動機”意味著在與警察的接觸中，人們相信警察的動機是真誠的、仁慈的、善意的，警察是在試圖對人們的關切做出反應[13]。對警察動機的評估是人們判斷警察公正執(zhí)法的一個重要因素。當人們相信警察是真誠和仁慈的，并且盡力地試圖為民眾做最好的事情時，他們會做出積極的反應[5]。因此，警察的可信任度對警務程序正義的實現(xiàn)至關重要。

展現(xiàn)“可信動機”，即要求警察在聽取人們的陳述并解釋或證明他們的行為時，能夠傳達一種關切，以顯示對人們需求的關切和敏感。當警察向當事人陳述事項時，他們需要表明他們已經(jīng)聽取并考慮了公眾的發(fā)言權，并通過解釋來說明公民的陳述是如何被考慮的，以及它們?yōu)槭裁幢唤邮芑蚓芙^[11]。程序正義警務模式中的其他三個要素與“可信動機”存在著緊密的邏輯關聯(lián)，給予公民發(fā)言權、進行中立透明的決策、傳達人際尊重都有利于使民眾產(chǎn)生對警察行為動機的認可，而這種可信動機又反過來能較大程度地促進前面三種行為的有效實現(xiàn)。

三、程序正義警務模式的理論基礎

程序正義警務模式的誕生有其背后深厚的理論基礎，這其中主要是羅爾斯的程序正義觀，馬修的尊嚴理論，薩默斯和貝勒斯的程序價值理論，蒂博、沃克爾以及李文薩爾的程序正義理論。

(一)羅爾斯的程序正義觀

1971年，美國學者約翰·羅爾斯(John Rawls)在其著作《正義論》中提出了程序正義，他將其分為三種：純粹的程序正義、完美的程序正義和不完美的程序正義，并論證了用純粹的程序正義來設計社會系統(tǒng)的正當性。羅爾斯認為，與程序正義相比，實體正義主要是一種“結果價值”，而程序正義本質上是一種“過程價值”[17]。羅爾斯理論的重要啟示在于不能僅僅關注一個活動或者決定的結果的正當性，還要看這種結果的形成過程或者形成的程序本身是否符合客觀的正當性、合理性標準[18]。這與程序正義警務模式所倡導的重視“警民接觸過程”的思想一致。警察執(zhí)法過程中的程序內容不單單是一個使警察實現(xiàn)執(zhí)法目的的手段，程序本身的價值在于維護警察的合法性。

(二)馬修的尊嚴理論

1981年，美國學者杰里·馬修(Jerry L .Mashaw)在其發(fā)表的《行政性正當程序：對尊嚴理論的探索》一文中提出了“尊嚴理論”，其核心內容是，評價法律程序正當性的主要標準是它使那些受裁決結果直接影響的人的尊嚴得到維護和增強的程度[19]。

雖然馬修的尊嚴理論圍繞的核心是法律訴訟，但對于警民接觸的過程研究同樣具有啟示意義。馬修認為被裁判者在訴訟中所感受到的公正、人道的對待，有助于他們對裁判結論的主動接受，即便最終判決的結果可能會對自己不利。這種觀點與程序正義警務中的人際尊重、決策中立等要素相契合。如果公眾認為自己受到了警察公正、人道的對待，即便警方?jīng)Q策的結果可能會不利于自己，但程序的正義使得公眾感受到自己的尊嚴得到維護和體現(xiàn)，公眾同樣也會配合警察的工作。

(三)薩默斯和貝勒斯的程序價值理論

1974年，美國學者羅伯特·薩默斯(Robert S. Summers)發(fā)表《法律程序的評價與改進——對“程序價值”的申辯》，首次提出了法律程序的獨立價值問題。他認為，任何一種法律制度都必須經(jīng)由法律程序的運作才能得以實施，同時，法律程序本身可以具有獨立的價值標準，即形成法律結果的過程本身是可以評價的[20]。之后，邁克爾·貝勒斯(Michael D.Baleys)承接了薩默斯的理論，在對程序正義理論做了全面而詳細的評析之后，提出了自己關于程序公正標準的看法。他認為，維護程序公正最基本的原則是無偏私、得到聽審的機會、裁判說理和形式正義[21]。這些原則與程序正義警務的組成要素間存在很強的內在關聯(lián)：無偏私意味著決策不基于利益和偏見；獲得聽審的機會與給予民眾“發(fā)言權”的含義一致；裁判說理是指將裁判所依據(jù)的法律標準告訴當事人，使其既知曉裁判結果，也了解這個結果背后的原因，這一原則與向公眾傳達可信的動機相類似；而最后的形式正義原則，是指正義要以看得見的方式實現(xiàn)，突出了程序所應遵循的透明性。

(四)蒂博、沃克爾以及李文薩爾的程序正義理論

1975年，約翰·蒂博(John W.Thilbaut)和勞倫斯·沃克(W.Laurens Walker)在他們的著作《程序正義：一個心理學研究》中結合社會心理學，在法律研究背景下首次使用程序正義來代指涉及程序變量的社會心理學結果，強調了程序對于評價滿意度和公平感的作用和意義[1]。這項研究也被許多學者視為程序正義警務的直接理論起源。蒂博和沃克爾認為，只有當分配出現(xiàn)爭議時，程序才是必要的，才會有程序正義的問題。因此，他們主要研究具有爭議性質的社會關系的解決程序。雖然蒂博和沃克爾并沒有為警務領域的程序正義提供一個明確的可操作的輪廓，但是，他們對于爭議解決中的影響因素及理論假設超越了原有的分配正義的觀點，使得人們得以解釋緣何一些接受了不利結果的人仍然會對該結果感到滿意[12]。

在蒂博和沃克爾之后，杰拉爾德·李文薩爾(Gerald S.Leventhal)進一步擴展了關于程序正義的社會學研究。他提出了影響程序正義警務研究發(fā)展的六項程序正義規(guī)則，分別是：一致性、抑制偏見、信息準確性、可修正性、代表性和倫理性[22]。李文薩爾認為，當程序規(guī)則被認為可以促進對于感知者而言有利結果的實現(xiàn)或對所有當事人而言公平結果的實現(xiàn)時，這些規(guī)則就會獲得更高的權重[1]。這六個方面的規(guī)則與程序正義警務模式中的四個主旨要素有很強的內在邏輯關聯(lián)，為四個要素的最終提出奠定了重要基礎。

四、啟示與建議

程序正義警務模式在美國誕生，有其當時重要的歷史和社會背景。20世紀70年代以來，美國的犯罪率居高不下，警察的合法性受到嚴峻挑戰(zhàn)，為此，美國各地城市警察局開始了一系列警務創(chuàng)新嘗試，同時在美國國家司法研究所的大量資金資助下，大量的刑事司法學者、社會學者也積極加入到了創(chuàng)新警務模式的研究實踐中，在一系列工具主義視角下的警務模式創(chuàng)新之后，美國的犯罪率也開始出現(xiàn)下降?？墒牵@些基于工具主義視角的警務創(chuàng)新模式同時帶來了龐大的社會管理成本，美國監(jiān)獄里的罪犯越關越多，加上“9·11”之后的各類反恐行動所形成的高額預算給美國各州政府帶來了巨大壓力。更為重要的是，犯罪率的顯著下降，卻并沒有提高公眾對警察的信任。從1993年到2016年，蓋洛普民意測驗顯示，美國人信任警察的比例從50%到60%不等，而2015年的暴力犯罪率是1993年的23%，財產(chǎn)犯罪率是1993年的32%，盡管暴力和非暴力犯罪都急劇下降，可是幾十年來，公眾對警察的信任卻沒有改變[5]。于是在內外兩種壓力的交互作用下，美國各地城市警察局開始逐步關注警察執(zhí)法過程，強調在警民接觸環(huán)節(jié)，要減少簡單粗暴執(zhí)法，因此，基于規(guī)范主義視角的程序正義警務模式應運而生，并隨之獲得很多國家的實踐運用和發(fā)展。

我國的社會治安狀況與美國有較大的不同，我國社會治安較好，整體犯罪率很小，警察執(zhí)法方式比較文明，全國警察在“對黨忠誠、服務人民、執(zhí)法公正、紀律嚴明”的總要求指引下，一直在不斷加強執(zhí)法規(guī)范化建設，提高執(zhí)法為民的工作水平。但同時我們也面臨提高警察公信力的壓力和進一步彰顯社會公平正義的需要。國外程序正義警務模式的發(fā)展與運用，也給我們開啟了一個新的視角，提供了一些新的工作思路。

(一)加強基于規(guī)范主義視角的警務模式創(chuàng)新的研究與實踐

近些年，隨著信息技術的快速發(fā)展，我國公安機關積極運用人工智能、大數(shù)據(jù)、云計算等技術，圍繞警務工作做了大量的創(chuàng)新實踐，也取得了可喜的成績。但如果將我國已有的警務模式創(chuàng)新進行歸類，則往往會發(fā)現(xiàn)，很多警務創(chuàng)新模式可能都是出自工具主義視角，因為這種類型的警務模式最直觀也最易見成效，而出自規(guī)范主義視角的警務模式創(chuàng)新則相對還不足。因此，無論是從引導公眾主動遵守法律角度，還是從降低我國社會管理成本角度，都應積極加強基于規(guī)范主義視角的警務模式創(chuàng)新的研究與實踐，這是一個周期長、見效慢的巨大工程，既需要各地公安機關主動嘗試與積極探索，也需要有大量的政府基金或社會基金來資助和推動更多的相關領域的學者加入到公安機關的研究與實踐探索中來。

(二)積極關注公安執(zhí)法中的警民接觸過程，提高人民群眾對公安執(zhí)法過程的滿意度

一直以來，我國公安機關在執(zhí)法中都很關注執(zhí)法的結果正義，一般認為有了結果正義，人民群眾的滿意度會提高，警察公信力也會提升。人民群眾似乎也更多地關心結果正義。但不可避免的是，結果正義并不完全由公安機關掌控，比如救一個準備跳河的輕生女孩，不是每一次施救都能成功救起。有時為了實現(xiàn)結果正義，人民警察時常也會不得已打擾部分人民群眾的日常生活，比如，為及時查緝犯罪嫌疑人和維護交通安全，公安民警執(zhí)法中可能會在馬路上、公交及地鐵站里截停部分車輛或群眾進行核查，這個過程中，人民警察如何解釋自己的行為，如何在執(zhí)法中向這部分群眾傳遞尊重和可信的動機，這些都直接影響人民群眾對警察的信任和滿意度。因此，筆者建議，在我國總體治安狀況很好、警民關系融洽的時代大環(huán)境下，我國公安機關應多多關注人民警察的執(zhí)法過程，特別是執(zhí)法中警民接觸的過程，努力探索警民接觸過程中能增強人民警察公信力和進一步彰顯社會公平正義的新的工作方法和工作路徑。如果我們在關注結果“正義”的同時，也一并提高執(zhí)法的過程質量，我國公安機關和人民警察的公信力將會獲得進一步提升，社會的公平正義也將得到進一步彰顯，這也必將愈加展現(xiàn)出我國中國特色社會主義的制度優(yōu)勢。