“楓橋警務(wù)”評(píng)估指標(biāo)體系構(gòu)建

邵 安，胡望洋

(浙江警察學(xué)院， 中國(guó) 杭州 310053)

一、引言

中國(guó)特色社會(huì)主義進(jìn)入了新時(shí)代，基層治理效能大幅提升，經(jīng)濟(jì)社會(huì)大局穩(wěn)定，但基層治理不斷面臨新挑戰(zhàn)，特別是基層矛盾糾紛呈現(xiàn)出源頭生成復(fù)雜化、風(fēng)險(xiǎn)關(guān)聯(lián)疊加化、化解難度和成本不斷增大的新特點(diǎn)。作為承擔(dān)維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定大局的重要部門，公安機(jī)關(guān)率先感受到案多人少矛盾凸顯、公眾參與治理程度不高、部門間“信息孤島”等亟待解決的基層治理困境。為了加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)治理，有效化解各類社會(huì)矛盾糾紛，公安部于2019年印發(fā)了《關(guān)于全國(guó)公安機(jī)關(guān)堅(jiān)持發(fā)展新時(shí)代“楓橋經(jīng)驗(yàn)”的意見(jiàn)》。全國(guó)各地積極貫徹落實(shí)，大力推動(dòng)新時(shí)代“楓橋經(jīng)驗(yàn)”在公安機(jī)關(guān)開(kāi)花結(jié)果，基層警務(wù)工作由此取得了較為顯著的成效。國(guó)家統(tǒng)計(jì)局調(diào)查結(jié)果顯示，“2020年下半年全國(guó)群眾安全感為98.4%；在主要民生領(lǐng)域的滿意度調(diào)查中，群眾對(duì)社會(huì)治安的滿意度位列第一?！盵1]

為了進(jìn)一步明確基層警務(wù)工作的“指揮棒”和“風(fēng)向標(biāo)”，浙江紹興等多地公安機(jī)關(guān)開(kāi)始探索構(gòu)建“楓橋警務(wù)”評(píng)估指數(shù)。但學(xué)術(shù)界對(duì)此關(guān)注甚少，僅有若干篇文獻(xiàn)對(duì)“楓橋警務(wù)”的測(cè)度架構(gòu)進(jìn)行了初步探討[2]，相關(guān)學(xué)術(shù)研究非常匱乏。本研究緊緊圍繞“楓橋警務(wù)”的核心內(nèi)涵，深植基層警務(wù)的實(shí)務(wù)經(jīng)驗(yàn)，著力構(gòu)建一套科學(xué)合理的“楓橋警務(wù)”評(píng)估指標(biāo)體系。這有利于明確創(chuàng)建“楓橋警務(wù)”的根本目標(biāo)和實(shí)施路徑，推動(dòng)各項(xiàng)工作規(guī)范有序開(kāi)展；有利于凝聚各級(jí)公安干警的創(chuàng)新共識(shí)，營(yíng)造各地公安機(jī)關(guān)比學(xué)趕超的良好氛圍；有利于提高創(chuàng)建“楓橋警務(wù)”的動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)與修正能力，加強(qiáng)公安改革和政策實(shí)施的科學(xué)化、精細(xì)化水平。

二、“楓橋警務(wù)”評(píng)估的理論框架

(一)“楓橋警務(wù)”的概念界定

科學(xué)地界定概念是構(gòu)建指標(biāo)體系的前提和基礎(chǔ)?！皸鳂蚓瘎?wù)”是新時(shí)代“楓橋經(jīng)驗(yàn)”在基層警務(wù)領(lǐng)域的應(yīng)用實(shí)踐，是群眾路線在公安工作中的生動(dòng)體現(xiàn)。理論界和實(shí)務(wù)界對(duì)這一內(nèi)涵表述基本達(dá)成一致，但對(duì)于概念外延和定位，經(jīng)文獻(xiàn)梳理與實(shí)務(wù)總結(jié)可分為三種。

1.特定屬地的警務(wù)模式

楓橋警務(wù)模式指新時(shí)代以來(lái)浙江諸暨市公安局楓橋派出所的警務(wù)模式，具體指“一個(gè)目標(biāo)、兩大理念、三項(xiàng)重點(diǎn)、四個(gè)基地、新五小工程、六大機(jī)制”的“123456”模式[3]，或者指近年來(lái)紹興地區(qū)公安機(jī)關(guān)的基層警務(wù)模式[4]。顯然，此類楓橋警務(wù)模式的“楓橋”兩字主要是一個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)或市縣的地理空間概念。

2.具有典型性代表的基層警務(wù)模式

張安妮等人認(rèn)為，楓橋警務(wù)模式是公安專門工作和群眾路線相結(jié)合的成功范例，是中國(guó)特色社區(qū)警務(wù)的一個(gè)典型代表[5]。特別是2019年公安部部署全國(guó)公安機(jī)關(guān)開(kāi)展創(chuàng)建“楓橋式公安派出所”活動(dòng)，全國(guó)有100個(gè)派出所被命名為首批“楓橋式公安派出所”。有學(xué)者將這些派出所的警務(wù)模式稱之為楓橋警務(wù)模式[6]。多地公安機(jī)關(guān)以及部分學(xué)者也使用“楓橋式”警務(wù)模式一詞。此處的楓橋警務(wù)模式不是僅僅特指紹興或諸暨的基層警務(wù)模式，而是泛指公安機(jī)關(guān)堅(jiān)持和發(fā)展新時(shí)代“楓橋經(jīng)驗(yàn)”的部分典型代表。

3.共性和個(gè)性并重的“楓橋警務(wù)”

本研究認(rèn)為“楓橋警務(wù)”是共性和個(gè)性并重的概念，共性指全國(guó)各地開(kāi)展“楓橋警務(wù)”必須堅(jiān)持以人民為中心的宗旨，堅(jiān)持群眾路線的原則方法和基本形式；個(gè)性指各地公安機(jī)關(guān)在共性基礎(chǔ)上，結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)情，創(chuàng)建符合自身特色的運(yùn)行機(jī)制和具體方式，即各地要學(xué)習(xí)的是楓橋派出所“123456”警務(wù)模式所蘊(yùn)含的價(jià)值理念和工作方法，而不是對(duì)具體工作措施的全部照搬套用。例如，浙江公安以楓橋派出所為鄉(xiāng)村樣板，以長(zhǎng)慶派出所為城市樣板，分類建設(shè)“楓橋式公安派出所”。

為此，“楓橋警務(wù)”應(yīng)該加上雙引號(hào)。雙引號(hào)不僅在于突出和強(qiáng)調(diào)楓橋警務(wù)這一特定的稱謂，更是表明“楓橋警務(wù)”一詞具有特殊含義，它不再僅僅是表示楓橋或紹興特定區(qū)域的警務(wù)模式，而是具有普遍性意義的中國(guó)基層警務(wù)模式。

綜上，本研究認(rèn)為，“楓橋警務(wù)”是公安機(jī)關(guān)堅(jiān)持黨的群眾路線，堅(jiān)持和發(fā)展新時(shí)代“楓橋經(jīng)驗(yàn)”，有效化解各類基層社會(huì)矛盾糾紛，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定，優(yōu)化公安服務(wù)的方式方法。

(二)“楓橋警務(wù)”的評(píng)估維度

“楓橋經(jīng)驗(yàn)”始終不變的是“堅(jiān)持黨的群眾路線，為了群眾、依靠群眾、發(fā)動(dòng)群眾、組織群眾，把問(wèn)題解決在基層，把矛盾化解在萌芽狀態(tài)”?！皸鳂蚪?jīng)驗(yàn)”始終在變，變的是因時(shí)而動(dòng)、不斷創(chuàng)新工作機(jī)制與方法、不斷探索基層治理新場(chǎng)景[7]。相應(yīng)地，“楓橋警務(wù)”必須緊緊圍繞我國(guó)社會(huì)主要矛盾的轉(zhuǎn)化和基層矛盾的新特征，積極回應(yīng)人民群眾對(duì)社會(huì)治安的新期待新需求，不斷創(chuàng)新治安領(lǐng)域群眾工作的方式方法，持續(xù)探索基層警務(wù)的現(xiàn)代機(jī)制。在比較分析社區(qū)警務(wù)、第三方警務(wù)、警務(wù)績(jī)效評(píng)估等國(guó)內(nèi)外研究成果，梳理歸納公安部發(fā)布的《關(guān)于全國(guó)公安機(jī)關(guān)堅(jiān)持發(fā)展新時(shí)代“楓橋經(jīng)驗(yàn)”的意見(jiàn)》、浙江等地的相關(guān)政策文件的基礎(chǔ)上，本研究總結(jié)提煉出“楓橋警務(wù)”的五個(gè)評(píng)估維度。

1．“黨建統(tǒng)領(lǐng)”維度

習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)，“中國(guó)特色社會(huì)主義最本質(zhì)的特征是中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)，中國(guó)特色社會(huì)主義制度的最大優(yōu)勢(shì)是中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)?！盵8]縱觀“楓橋經(jīng)驗(yàn)”的發(fā)展歷程，黨的領(lǐng)導(dǎo)是推動(dòng)“楓橋經(jīng)驗(yàn)”發(fā)展的最大動(dòng)力，是把握正確前進(jìn)方向的根本保障。

由此，本研究將“堅(jiān)持黨建統(tǒng)領(lǐng)”作為“楓橋警務(wù)”評(píng)估的首要維度。必須堅(jiān)持把黨的全面領(lǐng)導(dǎo)貫穿于基層警務(wù)工作的方方面面，深入實(shí)施“黨建+平安類社會(huì)組織”“黨建+警務(wù)網(wǎng)格”“黨建+流動(dòng)人口管理服務(wù)”等，使黨建工作與警務(wù)工作深度融合?！氨仨毘浞职l(fā)揮基層所隊(duì)黨組織的戰(zhàn)斗堡壘作用，將黨組織置于基層治理網(wǎng)絡(luò)中的核心地位，有效鏈接各級(jí)政府部門、各民主黨派、各群團(tuán)組織、各自治組織、各類社會(huì)組織及市場(chǎng)組織等治理主體”[9]。

2．“民意引領(lǐng)”維度

以人民為中心是“楓橋經(jīng)驗(yàn)”始終不變的宗旨，由此民意引領(lǐng)的理念價(jià)值和相關(guān)實(shí)踐是“楓橋警務(wù)”評(píng)估的應(yīng)有維度。結(jié)合基層警務(wù)實(shí)際，主要有以下三方面評(píng)估內(nèi)容：

一是“民警走訪+群眾反映”相結(jié)合。發(fā)揮村社走訪的基礎(chǔ)作用，深入了解轄區(qū)民眾的心聲，將群眾呼聲最強(qiáng)烈的問(wèn)題作為重點(diǎn)警務(wù)工作，著力暢通群眾訴求表達(dá)的渠道，建立及時(shí)反饋機(jī)制。二是加大警務(wù)公開(kāi)力度，建設(shè)“陽(yáng)光警務(wù)”。建立定期向群眾報(bào)告工作的機(jī)制，詳細(xì)講解與群眾密切相關(guān)的警務(wù)工作，贏得群眾的理解與支持。同時(shí)，健全派出所和社區(qū)民警評(píng)估公開(kāi)機(jī)制、群眾滿意度公開(kāi)測(cè)評(píng)機(jī)制。三是加大群眾參與力度。梳理適合群眾參與的警務(wù)活動(dòng)，激發(fā)社區(qū)民眾的主人翁意識(shí)，豐富群眾參與的途徑，加大群眾參與的激勵(lì)力度，加快形成共建共治共享的基層警務(wù)工作格局。

3．“矛盾化解”維度

“楓橋警務(wù)”的核心內(nèi)涵和根本目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)“矛盾不上交”。為此，應(yīng)“上工治未病”，牢固樹(shù)立“源頭治理”的工作理念[10]。簡(jiǎn)言之，公安機(jī)關(guān)既要在社會(huì)治安矛盾形成之前開(kāi)展源頭治理，也要對(duì)已經(jīng)形成的社會(huì)治安矛盾在激化之前進(jìn)行多元化解。

一方面，建立常態(tài)化滾動(dòng)排查機(jī)制。公安派出所是一線基層單位，與社會(huì)面接觸最直接最密切最廣泛，應(yīng)圍繞各種治安要素，深入開(kāi)展社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)大走訪行動(dòng)。特別是深入剖析個(gè)人極端案事件發(fā)生的成因和規(guī)律特點(diǎn)，與有關(guān)部門合作共建社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)情報(bào)信息數(shù)據(jù)庫(kù)，加強(qiáng)對(duì)“偏執(zhí)型”“狹隘型”“易怒型”“憂郁型”等失常對(duì)象的預(yù)測(cè)預(yù)警能力。

另一方面，構(gòu)建多元化解機(jī)制。目前，“跳出公安看治安”的格局與理念已經(jīng)深入人心。浙江各地基層公安機(jī)關(guān)積極融入基層治理“四個(gè)平臺(tái)”和全科網(wǎng)格服務(wù)體系，已建立非有效警情同步推送基層治理“四個(gè)平臺(tái)”、公安信訪窗口整體并入矛盾糾紛調(diào)處化解中心等機(jī)制，已取得較好成效。調(diào)解是化解矛盾、降低訴訟量的有效手段，也是實(shí)現(xiàn)源頭治理的重要路徑。多地公安會(huì)同相關(guān)部門全方位構(gòu)建了“人民調(diào)解、行政調(diào)解、司法調(diào)解”+“行業(yè)調(diào)解、專業(yè)調(diào)解，基層調(diào)解、社會(huì)調(diào)解”的大格局。

4．“平安建設(shè)”維度

維護(hù)社會(huì)治安是公安機(jī)關(guān)的主責(zé)主業(yè)，也是“楓橋警務(wù)”“平安不出事”的根本要求。以浙江為代表的“楓橋警務(wù)”在維護(hù)基層社會(huì)治安領(lǐng)域主要有以下三方面做法。

一是推進(jìn)基層立體化社會(huì)治安防控體系建設(shè)。以預(yù)防違法犯罪為目標(biāo)導(dǎo)向，不斷完善派出所勤務(wù)機(jī)制，配套建好路面巡防處突隊(duì)和實(shí)行“分片包干”警務(wù)區(qū)，切實(shí)提高路面見(jiàn)警率和出警速度。以“智慧安防小區(qū)”“居住出租房屋旅館式管理”等為抓手，推動(dòng)更多社會(huì)力量參與基層治安防控體系建設(shè)。

二是全面落實(shí)社區(qū)警務(wù)戰(zhàn)略。首先，對(duì)社區(qū)民警實(shí)行歸口管理，明確統(tǒng)一的主管部門；其次，確保社區(qū)民警占派出所警力達(dá)到較大比例，確保在社區(qū)工作的時(shí)間比例；再則，全面實(shí)行社區(qū)民警兼任村(居)黨支部副書記制度，推動(dòng)社區(qū)民警兼任網(wǎng)格治安指導(dǎo)員、輔警兼任網(wǎng)格員制度。

三是深化開(kāi)展平安創(chuàng)建活動(dòng)，創(chuàng)新群防群治活動(dòng)，積極培育發(fā)展平安類社會(huì)組織和平安志愿者隊(duì)伍，加強(qiáng)平安防范宣傳和法治教育，發(fā)揮安防體驗(yàn)區(qū)的教育作用，持續(xù)深化“平安村社”建設(shè)。

5．“服務(wù)群眾”維度

“楓橋警務(wù)”的本質(zhì)就是為了群眾，公安服務(wù)是體現(xiàn)“以人民為中心”宗旨的“重要窗口”。因此，服務(wù)群眾是“楓橋警務(wù)”評(píng)估的必要維度。

一方面，公安行政服務(wù)范圍廣、事項(xiàng)多，與群眾的生活工作密切相關(guān)，必須縱深推進(jìn)公安“最多跑一次”“最多跑一地”改革，嚴(yán)格落實(shí)“馬上辦、網(wǎng)上辦、就近辦、一次辦”措施要求，推進(jìn)服務(wù)向網(wǎng)格和警務(wù)站(室)延伸，實(shí)現(xiàn)讓數(shù)據(jù)多跑腿、讓群眾少跑路、讓基層多減負(fù)。

另一方面，緊緊抓住數(shù)字化的歷史契機(jī)，持續(xù)深化以“破小案、辦小事、解小憂、幫小忙、惠小利”為重點(diǎn)的新“五小工程”建設(shè)；堅(jiān)持以小見(jiàn)大，從群眾的角度謀劃工作，聚焦群眾呼聲最強(qiáng)烈的痛點(diǎn)問(wèn)題，有針對(duì)性地開(kāi)展防范宣傳、打擊整治等行動(dòng)，著力增進(jìn)群眾對(duì)民警的信任感[3]。

(三)“楓橋警務(wù)”的評(píng)估框架

黨建統(tǒng)領(lǐng)、民意引領(lǐng)、矛盾化解、平安建設(shè)、服務(wù)群眾五大維度構(gòu)成了“楓橋警務(wù)”的評(píng)估框架。黨建統(tǒng)領(lǐng)維度是政治保障，民意引領(lǐng)維度是核心理念，矛盾化解、平安建設(shè)、服務(wù)群眾三者是既是實(shí)現(xiàn)路徑，又是工作目標(biāo)。五個(gè)維度互為聯(lián)系、逐步遞進(jìn)，蘊(yùn)含了“楓橋警務(wù)”的價(jià)值取向以及基層警務(wù)的實(shí)際需求。

圖1 “楓橋警務(wù)”的五維評(píng)估框架

三、“楓橋警務(wù)”的評(píng)估指標(biāo)構(gòu)建

(一)“楓橋警務(wù)”評(píng)估指標(biāo)的初步遴選

“楓橋警務(wù)”評(píng)估工作是一個(gè)系統(tǒng)性工程，既有能夠直接反映工作成效的結(jié)果性指標(biāo)，也有推動(dòng)基層公安派出所建設(shè)的過(guò)程性指標(biāo)。因此，要綜合吸收借鑒公安實(shí)務(wù)做法和相關(guān)理論成果,做到定性與定量相結(jié)合。

一方面，在深入學(xué)習(xí)相關(guān)政策文件的基礎(chǔ)上，主要從《關(guān)于全國(guó)公安機(jī)關(guān)堅(jiān)持發(fā)展新時(shí)代“楓橋經(jīng)驗(yàn)”的意見(jiàn)》《浙江省公安廳關(guān)于印發(fā)全省公安機(jī)關(guān)創(chuàng)建楓橋式警務(wù)實(shí)施方案的通知》等文件中，梳理創(chuàng)制出楓橋警務(wù)評(píng)估指標(biāo)；另一方面，從社區(qū)警務(wù)模式、社會(huì)治安評(píng)估、平安建設(shè)考評(píng)等密切相關(guān)的領(lǐng)域遴選與移植合適的評(píng)估指標(biāo)，初步形成“楓橋警務(wù)”評(píng)估指標(biāo)體系(1)，它包含了以“黨建統(tǒng)領(lǐng)”為首的5個(gè)維度，其下有“發(fā)揮政治功能”等13個(gè)一級(jí)指標(biāo)，詳見(jiàn)表1。

表1 新時(shí)代“楓橋警務(wù)”評(píng)估指標(biāo)體系(1)

(二) “楓橋警務(wù)”評(píng)估指標(biāo)體系的修正

本研究采用隸屬度分析和專家訪談法對(duì)“楓橋警務(wù)”評(píng)估指標(biāo)體系(1)進(jìn)行優(yōu)化修正。

1.隸屬度分析

根據(jù)評(píng)估指標(biāo)體系(1)制作專家咨詢表，邀請(qǐng)15名警務(wù)學(xué)者、公安機(jī)關(guān)實(shí)務(wù)專家從中選出40個(gè)指標(biāo)，根據(jù)隸屬度分析公式Si=Ni/P剔除隸屬度 0.5以下的指標(biāo)[11]，詳見(jiàn)表2。

表2 被剔除的指標(biāo)

2.專家訪談法

為了進(jìn)一步了解專家看法,對(duì)上述專家進(jìn)行面對(duì)面的訪談。主要有三個(gè)剔除指標(biāo)的依據(jù)：

一是指標(biāo)間高度相關(guān)。對(duì)相互之間具有高度相關(guān)的指標(biāo)，剔除掉其中一個(gè)指標(biāo)，保留其余一個(gè)指標(biāo)。例如指標(biāo)5“社區(qū)民警進(jìn)居(村)委會(huì)班子的落實(shí)情況”和指標(biāo)28“社區(qū)民警兼任村(居)黨支部副書記制度的實(shí)行情況”存在高度重合。

二是指標(biāo)不具有可操作性。由于某些指標(biāo)不具有可操作性，難以進(jìn)行實(shí)際測(cè)評(píng)，故剔除之。例如指標(biāo)41“運(yùn)用科技和人工開(kāi)展基礎(chǔ)信息常態(tài)化采集的工作情況”。還有些指標(biāo)不屬于派出所范疇，更多程度上由其他黨委政府部門主管，例如指標(biāo)36“雪亮工程”的工作成效，也應(yīng)剔除之。

三是剔除不可比較性指標(biāo)。本指標(biāo)體系旨在打造具有普適性意義的共性指標(biāo)，某些指標(biāo)雖然很有意義，但不能反映出所有派出所之間的工作差距，因此剔除之。例如指標(biāo)49“在偏遠(yuǎn)的村(社區(qū))服務(wù)中心設(shè)立代辦點(diǎn)”。對(duì)偏遠(yuǎn)一詞難以界定，沒(méi)有量化標(biāo)準(zhǔn)，同時(shí)代辦點(diǎn)只適用于村(社區(qū))，城市不需設(shè)立代辦點(diǎn)。

綜上，形成了“楓橋警務(wù)”評(píng)估指標(biāo)體系(2)，見(jiàn)表3。

表3 “楓橋警務(wù)”評(píng)估指標(biāo)體系(2)

四、結(jié)語(yǔ)與展望

本研究按照規(guī)范的評(píng)估指標(biāo)構(gòu)建步驟，在“楓橋警務(wù)”內(nèi)涵分析的基礎(chǔ)上，提出“楓橋警務(wù)”的五維評(píng)估框架。據(jù)此，通過(guò)頭腦風(fēng)暴法、隸屬度分析、專家訪談法等構(gòu)建“楓橋警務(wù)”評(píng)估指標(biāo)體系。值得說(shuō)明的是，為了避免將“楓橋警務(wù)”概念泛化，避免將過(guò)多的公安工作裝入“楓橋警務(wù)”從而出現(xiàn)“小馬拉大車”的現(xiàn)象，本研究聚焦于堅(jiān)持群眾路線這一“楓橋經(jīng)驗(yàn)”的核心內(nèi)涵，著眼于在基層警務(wù)中如何創(chuàng)新群眾工作機(jī)制和工作方法，進(jìn)而總結(jié)提煉出“楓橋警務(wù)”的評(píng)估維度和評(píng)估指標(biāo)。故此，“綜合保障”“隊(duì)伍建設(shè)”等維度指標(biāo)雖然非常重要，但仍未被納入本研究的評(píng)估指標(biāo)體系。就這一意義而言，本研究的評(píng)估指標(biāo)體系可被視為狹義的“楓橋警務(wù)”評(píng)估指標(biāo)體系。

本研究具有較強(qiáng)的應(yīng)用價(jià)值，以期為全國(guó)各地的“楓橋警務(wù)”評(píng)估實(shí)踐提供一個(gè)參考工具。在評(píng)估實(shí)踐中，可在本研究基礎(chǔ)上，通過(guò)增設(shè)創(chuàng)新項(xiàng)目的加分項(xiàng)、優(yōu)化指標(biāo)計(jì)量單位、賦以評(píng)估指標(biāo)權(quán)重等方法、分類構(gòu)建城鄉(xiāng)等不同側(cè)重點(diǎn)的評(píng)估指標(biāo)體系，以及對(duì)“未發(fā)生個(gè)人極端、重大群體性事件”“未發(fā)生信訪重點(diǎn)人和公安歸口信訪對(duì)象違法上訪”“未發(fā)生民(輔)警違法違紀(jì)案件”等重點(diǎn)指標(biāo)實(shí)行一票否決制，以提升指標(biāo)體系的可操作化水平。