淺析工程項(xiàng)目招投標(biāo)投訴機(jī)制的法律問題和實(shí)踐

張宇

【摘要】隨著我國社會(huì)經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，工程項(xiàng)目的質(zhì)量和效率亟需提高，而國內(nèi)建筑市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不夠成熟和規(guī)范，使得各類工程項(xiàng)目招投標(biāo)問題層出不窮，加上目前相關(guān)法律法規(guī)尚待進(jìn)一步完善，招投標(biāo)投訴處理作為實(shí)施招投標(biāo)監(jiān)督的重要環(huán)節(jié)，暴露出越來越多的法律問題。文章從工程項(xiàng)目招投標(biāo)投訴處理的復(fù)雜性入手，分析投訴和投訴處理存在的法律問題，并且聯(lián)系實(shí)踐以某項(xiàng)目招投標(biāo)投訴處理行政復(fù)議為例，提出規(guī)范投訴權(quán)利行使、完善投訴處理的法律機(jī)制，為真正實(shí)現(xiàn)招投標(biāo)全過程全方位的監(jiān)管提供借鑒。

【關(guān)鍵詞】招投標(biāo)投訴; 法律問題; 實(shí)踐; 行政復(fù)議; 法律機(jī)制

【中國分類號(hào)】F407.9【文獻(xiàn)標(biāo)志碼】A

招投標(biāo)制度的目的是擇優(yōu)選擇，通過強(qiáng)制性競(jìng)爭(zhēng)保障招投標(biāo)活動(dòng)的公開、公平、公正，實(shí)現(xiàn)高效高質(zhì)，從而保護(hù)國家利益、社會(huì)公共利益和招投標(biāo)活動(dòng)當(dāng)事人合法權(quán)益。但招投標(biāo)活動(dòng)過程中或公開或隱晦的違法情況屢禁不止。因此，《招標(biāo)投標(biāo)法》自一開始就建立了一整套以招投標(biāo)異議、投訴和訴訟為主要方式的救濟(jì)制度體系。而招投標(biāo)投訴制度作為最重要的救濟(jì)制度，對(duì)于監(jiān)督招投標(biāo)活動(dòng)，保證其在法律軌道上正常運(yùn)行具有重要的作用，也是實(shí)現(xiàn)招投標(biāo)價(jià)值的關(guān)鍵所在。

1 工程項(xiàng)目招投標(biāo)投訴的復(fù)雜性

招投標(biāo)活動(dòng)一貫的復(fù)雜性，也同樣反映在招投標(biāo)投訴所涉及問題的復(fù)雜多樣性。實(shí)踐中，工程項(xiàng)目招投標(biāo)相關(guān)投訴主要涉及：一是對(duì)投標(biāo)違法違規(guī)行為的投訴，如圍標(biāo)、串標(biāo)或弄虛作假等;二是對(duì)投標(biāo)合法性和合規(guī)性的爭(zhēng)議，如中標(biāo)候選人不符合中標(biāo)條件或存在影響中標(biāo)結(jié)果的違法行為;三是對(duì)開標(biāo)、評(píng)標(biāo)等程序方面的投訴。值得注意的是，雖然《工程建設(shè)項(xiàng)目招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)投訴處理辦法》（2013年第23號(hào)令修訂）第二十條規(guī)定“行政監(jiān)督部門應(yīng)當(dāng)根據(jù)調(diào)查和取證情況，對(duì)投訴事項(xiàng)進(jìn)行審查，按照下列規(guī)定做出處理決定：（一）投訴缺乏事實(shí)根據(jù)或者法律依據(jù)的，或者投訴人捏造事實(shí)、偽造材料或者以非法手段取得證明材料進(jìn)行投訴的，駁回投訴;（二）投訴情況屬實(shí)，招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)確實(shí)存在違法行為的，依據(jù)《招標(biāo)投標(biāo)法》、《招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》及其他有關(guān)法規(guī)、規(guī)章做出處罰?！钡峒暗南嚓P(guān)法律法規(guī)并未對(duì)具體問題作出具體規(guī)定，這就意味著行政監(jiān)督部門在依法行政時(shí)需具體問題具體分析，針對(duì)投訴案件的實(shí)際情況進(jìn)行正確、恰當(dāng)?shù)奶幚?，也就存在自由裁量?quán)的合理使用問題。

2 工程項(xiàng)目招投標(biāo)投訴的法律問題

2.1 招投標(biāo)投訴法律制度缺陷

我國現(xiàn)行的招投標(biāo)投訴因制度設(shè)計(jì)存在缺陷，導(dǎo)致實(shí)踐中存在很多問題。一是投訴前異議的范圍設(shè)定過小，無法為招標(biāo)人和投標(biāo)人建立充分溝通的渠道，一旦發(fā)生投訴，無疑會(huì)提高行政成本，降低招投標(biāo)效率。二是投訴不規(guī)范，造成招投標(biāo)投訴與檢舉控告、信訪等混淆，影響處理糾紛的效率，甚至造成投訴變味，使投訴失去作為救濟(jì)制度的意義。三是存在程序規(guī)定不被執(zhí)行的情況，造成招投標(biāo)投訴處理程度彈性大，投訴人權(quán)利保障不力。四是對(duì)投訴受理機(jī)構(gòu)和投訴處理結(jié)果監(jiān)督缺位。五是行政復(fù)議或訴訟的時(shí)間成本大，招投標(biāo)對(duì)時(shí)效性又要求甚高，使得在某些情況下投訴形同虛設(shè)。

2.2 招投標(biāo)投訴權(quán)利濫用的問題

按照現(xiàn)行招投標(biāo)相關(guān)法律規(guī)定，賦予了投訴主體自主救濟(jì)的權(quán)利，同時(shí)對(duì)于投訴主體資格、投訴書的形式要求、投訴人必要的舉證責(zé)任都有法律要求。但實(shí)際情況是，招投標(biāo)投訴沒有準(zhǔn)入制度和審查機(jī)制，只要符合流程，即使投訴的內(nèi)容子虛烏有，甚至投訴不規(guī)范，監(jiān)督部門也要受理，使得投訴門檻低、成本低，風(fēng)險(xiǎn)幾乎為零。如：不按投訴相關(guān)規(guī)定直接向上一級(jí)領(lǐng)導(dǎo)單位寫匿名信，或者向紀(jì)檢部門而不是監(jiān)督部門作出的;監(jiān)督部門受理投訴后，投訴人仍然就同一事項(xiàng)及內(nèi)容向其他部門進(jìn)行二次投訴的;投訴書簡(jiǎn)單，缺乏必要的證明材料，又或者捏造事實(shí)、偽造證明材料后進(jìn)行不實(shí)投訴的;已經(jīng)投訴過因不滿投訴結(jié)果，就同一個(gè)問題仍然反復(fù)投訴的;利用非法手段獲取證明材料、信息、資料的。這些濫用投訴權(quán)利的行為嚴(yán)重影響了招投標(biāo)效率。

2.3 招投標(biāo)投訴處理問題

《招標(biāo)投標(biāo)法》《招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》及其他有關(guān)法律法規(guī)，均未在法律責(zé)任中對(duì)受理投訴的行政監(jiān)督部門履行監(jiān)督職責(zé)情況、處理投訴責(zé)任方面進(jìn)行規(guī)定。因此也造成實(shí)際中存在不按法律規(guī)定處理投訴的行為。如：行政監(jiān)督部門責(zé)成其他單位或招標(biāo)人處理投訴事項(xiàng)。在這種情況下，當(dāng)招標(biāo)人頂著行政監(jiān)督部門的壓力和投訴人溝通協(xié)商時(shí)，雙方已不是平等主體，招標(biāo)人為息事寧人，不再對(duì)投訴事項(xiàng)中提出的請(qǐng)求進(jìn)行核實(shí)，協(xié)商處理變成多方利益的再分配，從而重新達(dá)成新約定，而新約定以滿足投訴人需求為目的，內(nèi)容卻可能違法。如招標(biāo)人為使項(xiàng)目順利進(jìn)行，要求中標(biāo)人將部分項(xiàng)目分包給投訴人，投訴人因此獲利。而行政復(fù)議、行政訴訟是絕對(duì)不可能作出這樣的利益分配。所以，這也是投訴人反復(fù)投訴的重要原因。

2.4 招投標(biāo)法律制度體系尚待完善

制約招投標(biāo)投訴制度作用發(fā)揮的根源在于我國招投標(biāo)法律制度體系的不完善。招投標(biāo)投訴制度是保護(hù)投標(biāo)人權(quán)利的救濟(jì)制度，如果招投標(biāo)法律制度體系不完善，無法有效充分地保護(hù)投標(biāo)人的權(quán)利，招投標(biāo)投訴制度就會(huì)成為一紙空談。我國現(xiàn)行的招投標(biāo)法律規(guī)范性文件可以說是遍地開花，但相互之間的矛盾非常多，執(zhí)行上存在很大的難度，需要加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)。而《招標(biāo)投標(biāo)法》《招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》《政府采購法》存在規(guī)定多為泛泛而談，缺乏具體實(shí)施細(xì)則，法律責(zé)任不配套等諸多問題。

3 以某項(xiàng)目招投標(biāo)投訴處理為例分析

3.1 案例情況簡(jiǎn)介

20XX年2月17日，A監(jiān)督部門收到B公司對(duì)C工程建設(shè)項(xiàng)目中標(biāo)候選人D公司在該項(xiàng)目投標(biāo)中存在弄虛作假行為的投訴，A監(jiān)督部門經(jīng)審查后于20XX年2月20作出《投訴審查結(jié)果告知書》，并送達(dá)B公司，告知其投訴事項(xiàng)因超過投訴有效期，決定不予受理。B公司不服，向同級(jí)人民政府提出了行政復(fù)議。B公司復(fù)議申請(qǐng)?zhí)岢?，根?jù)四川省公共資源交易信息網(wǎng)公示信息，案涉工程于20XX年1月13日公示評(píng)標(biāo)結(jié)果，公示期為20XX年1月14日至20XX年1月20日，其于20XX年1月17日向招標(biāo)人提出關(guān)于D公司存在不具有投標(biāo)人資格、隱瞞重要信息、業(yè)績(jī)?cè)旒俚惹樾蔚漠愖h，但因招標(biāo)人2月12日才對(duì)異議進(jìn)行了答復(fù)，B公司對(duì)答復(fù)不滿意，遂于20XX年2月17日向A監(jiān)督部門提起了投訴，B公司認(rèn)為其投訴實(shí)效的計(jì)算應(yīng)扣除異議出答復(fù)時(shí)間即1月17日至2月20日，未超過法律規(guī)定從知道或應(yīng)當(dāng)知道之日起10日內(nèi)投訴的規(guī)定。

3.2 投訴處理的法律依據(jù)

《中華人民共和國招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》第五十四條第二款規(guī)定，“投標(biāo)人或者其他利害關(guān)系人對(duì)依法必須進(jìn)行招標(biāo)的項(xiàng)目的評(píng)標(biāo)結(jié)果有異議的，應(yīng)當(dāng)在中標(biāo)候選人公示期間提出?！痹摋l設(shè)置了對(duì)評(píng)標(biāo)結(jié)果不服的異議制度。《中華人民共和國招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》第六十條規(guī)定，“投標(biāo)人或者其他利害關(guān)系人認(rèn)為招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)不符合法律、行政法規(guī)規(guī)定的，可以自知道或者應(yīng)當(dāng)知道之日起10日內(nèi)向有關(guān)行政監(jiān)督部門投訴。投訴應(yīng)當(dāng)有明確的請(qǐng)求和必要的證明材料。就本條例第二十二條、第四十四條、第五十四條規(guī)定事項(xiàng)投訴的，應(yīng)當(dāng)先向招標(biāo)人提出異議，異議答復(fù)期間不計(jì)算在前款規(guī)定的期限內(nèi)?！痹摋l確立了評(píng)標(biāo)結(jié)果投訴前的異議前置制度，對(duì)評(píng)標(biāo)結(jié)果不服，投訴前應(yīng)當(dāng)向招標(biāo)人先行異議。

3.3 行政復(fù)議審理結(jié)果

A監(jiān)督部門在復(fù)議答復(fù)書中闡述，本案焦點(diǎn)在于B公司的投訴事項(xiàng)是否應(yīng)當(dāng)適用《招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》第六十條第二款先向招標(biāo)人提出異議的問題?！墩袠?biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》第六十條第一款所指的投訴對(duì)象包括招標(biāo)行為和投標(biāo)行為，即招標(biāo)人與投標(biāo)人的行為均置于主管部門監(jiān)督之下;而第六十條第二款規(guī)定的三種異議前置（第二十二條、第四十四條、第五十四條規(guī)定事項(xiàng)），都屬于投訴人對(duì)招標(biāo)人或評(píng)標(biāo)人的行為不服進(jìn)而投訴的情況，不涉及其他投標(biāo)人的行為。根據(jù)B公司提交的《投訴書》等材料，B公司的投訴對(duì)象是對(duì)D公司（其他投標(biāo)人）的行為不服所提起投訴。因此，申請(qǐng)人提起的投訴不屬于《招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》第六十條第二款所規(guī)定的三種異議前置情形（第二十二條、第四十四條、第五十四條規(guī)定事項(xiàng)）。有關(guān)行政訴訟案件法院也據(jù)此裁判，因此，B公司的投訴事項(xiàng)并不需要異議前置。根據(jù)《招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》第六十條第一款的規(guī)定，B公司應(yīng)當(dāng)在知道或應(yīng)當(dāng)知道投訴事項(xiàng)之日起10日內(nèi)向A監(jiān)督部門投訴。B公司于20XX年1月17日知曉投訴事項(xiàng)后，于2月17日向A監(jiān)督部門提起投訴，已經(jīng)明顯超過了《招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》第六十條第一款所規(guī)定的10日期限。根據(jù)《工程建設(shè)項(xiàng)目招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)投訴處理辦法》第十二條第（四）項(xiàng)的規(guī)定，B公司提交的投訴已經(jīng)超過投訴時(shí)效，應(yīng)當(dāng)不予受理。A監(jiān)督部門據(jù)此根據(jù)《工程建設(shè)項(xiàng)目招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)投訴處理辦法》第十一條第一款第（一）項(xiàng)的規(guī)定作出不予受理決定，并通過《投訴審查結(jié)果告知書》將不予受理的理由告知申請(qǐng)人，事實(shí)認(rèn)定清楚，證據(jù)確鑿，適用依據(jù)正確。

行政復(fù)議受理部門經(jīng)過對(duì)B公司行政復(fù)議申請(qǐng)及A監(jiān)督部門答復(fù)書等有關(guān)證據(jù)、法律法規(guī)仔細(xì)研究后，采納了A監(jiān)督部門的答復(fù)意見，維持了A監(jiān)督部門所作出的不予受理投訴決定意見，駁回了B公司的復(fù)議請(qǐng)求。

4 結(jié)束語

招投標(biāo)投訴數(shù)量日益增多，既說明投標(biāo)人法律意識(shí)的增強(qiáng)，也說明招投標(biāo)投訴制度的重要性。其設(shè)立是賦予投標(biāo)人監(jiān)督的權(quán)利，保障權(quán)益不受損害，同時(shí)保證招投標(biāo)活動(dòng)的合法性。從理論上看，招投標(biāo)投訴制度大而全，可以全方位監(jiān)督招投標(biāo)各個(gè)環(huán)節(jié)，看似最有利于保護(hù)投標(biāo)人利益，而且通過非訴訟的方式解決招投標(biāo)糾紛也是效率最高的。但《招投標(biāo)法》《招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》對(duì)投訴的規(guī)定比較原則，由于缺乏頂層設(shè)計(jì)，實(shí)踐中，招投標(biāo)投訴權(quán)利被惡意濫用，招投標(biāo)投訴處理存在偏差，招標(biāo)人與投訴人之間甚至達(dá)成默契，即招標(biāo)人可能違法滿足投訴人的訴求，使得投訴人放棄其監(jiān)督招投標(biāo)行為是否合法的權(quán)利。這些都?xì)w結(jié)為，招投標(biāo)投訴的法律機(jī)制存在缺陷，所以完善招投標(biāo)投訴法律機(jī)制，兼顧公平和效率，才能真正實(shí)現(xiàn)招投標(biāo)全過程全方位的監(jiān)管，做到依法行政，使招投標(biāo)行動(dòng)在法治的軌道上繼續(xù)前行。

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