基層治理懸浮與下移的張力及其辯證分析

韓志明

【關(guān)鍵詞】懸浮 下移 基層治理 科層制 【中圖分類(lèi)號(hào)】D67 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

近年來(lái)，基層治理作為社會(huì)治理的基礎(chǔ)環(huán)節(jié)，成為黨和國(guó)家關(guān)注的重點(diǎn)。其中，懸浮與下移作為基層治理中的顯著矛盾，引起了廣泛的關(guān)注和思考。其中一方面是對(duì)于懸浮的批判，認(rèn)為各種治理要素懸浮在上面，制約了基層治理的效果；另一方面是對(duì)于下移的要求，提出要實(shí)現(xiàn)資源下沉、重心下移，以解決基層治理的問(wèn)題。那么，懸浮和下移究竟是什么意思？?jī)烧咧g存在著什么樣的張力？如何理解這種張力的意義和影響？這些問(wèn)題值得我們思考。

要素的安排：懸浮的批判與下移的主張

“懸浮”的概念最早是針對(duì)鄉(xiāng)村治理中的問(wèn)題而提出來(lái)的，基本含義是指農(nóng)村的稅費(fèi)改革切斷了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府攫取鄉(xiāng)村資源的制度性途徑，導(dǎo)致以抽取農(nóng)村資源而運(yùn)轉(zhuǎn)的汲取型政權(quán)轉(zhuǎn)變?yōu)楣δ苋趸膽腋⌒驼?quán)?！皯腋　币脏l(xiāng)村社會(huì)為立足點(diǎn)，刻畫(huà)了作為國(guó)家代理人的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與鄉(xiāng)村社會(huì)的關(guān)系，呈現(xiàn)了兩者割裂或疏遠(yuǎn)的狀況，也提出了如何改進(jìn)和優(yōu)化鄉(xiāng)村治理“兩張皮”的問(wèn)題。

隨著城市化的快速發(fā)展，城鄉(xiāng)基層社會(huì)的生態(tài)發(fā)生了重要的變化，基層治理日益成為社會(huì)治理的主陣地之一。面對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道或社區(qū)層面存在的治理問(wèn)題，各方再次提出了懸浮的問(wèn)題，認(rèn)為基層政府及其職能部門(mén)的權(quán)力、政策、資源和人等都懸浮在社會(huì)之上，很難用到基層治理最為需要的地方，產(chǎn)生了所謂“管得著的看不見(jiàn)，看不見(jiàn)的管不著”等問(wèn)題。就此而言，“懸浮”就成為定義基層治理縱向關(guān)系的核心概念，也成為解釋當(dāng)前基層治理困境的重要原因。

面對(duì)“懸浮化”的現(xiàn)實(shí)及其問(wèn)題，基層治理形成了“下移”的主張，把這作為破解懸浮問(wèn)題的基本選擇。黨的十九屆四中全會(huì)《決定》指出，要“推動(dòng)社會(huì)治理和服務(wù)重心向基層下移，把更多資源下沉到基層”。黨的十九屆五中全會(huì)再次強(qiáng)調(diào)了推動(dòng)社會(huì)治理重心向基層下移的重要性，對(duì)加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)治理提出了新的要求。“下移”主要包括“重心”和“資源”兩個(gè)方面的內(nèi)容，其中“重心”主要涉及到基層治理體系的方向性問(wèn)題，與決策者的注意力分配等相關(guān)；“資源”則是個(gè)籠統(tǒng)的概念，包括了人、財(cái)、物、權(quán)能和政策等治理要素。

很顯然，“下移”與“懸浮”是相對(duì)的。“下移”主張的內(nèi)在含義是，“上面”有基層治理需要的東西，包括權(quán)能、政策和資源等，但它們懸浮在“上面”，與基層治理的需要是割裂的或脫節(jié)的，是基層治理想要而要不到的，不僅要下來(lái)很困難，而且用起來(lái)也不容易，因此就需要把它們“下移”到“下面”來(lái)，比如在精準(zhǔn)扶貧或疫情防控工作中，上級(jí)黨委和政府動(dòng)員領(lǐng)導(dǎo)干部下沉到街道、社區(qū)、農(nóng)村甚至企業(yè)中，深入到工作現(xiàn)場(chǎng)中，就體現(xiàn)了“下移”。

嚴(yán)格地說(shuō)，“懸浮”是對(duì)基層治理的批判性話(huà)語(yǔ)，包括三個(gè)層面的含義。首先，懸浮是指基層治理結(jié)構(gòu)的特征，是治理主體與治理對(duì)象之間相互疏遠(yuǎn)或脫節(jié)的狀況，因此也包含了相互對(duì)立的隱患。其次，懸浮也是官僚主義的代名詞，表明了一些領(lǐng)導(dǎo)干部存在高高在上、脫離群眾和脫離實(shí)際的傾向，以至于沒(méi)有能力去回應(yīng)和解決實(shí)際問(wèn)題。最后，懸浮表明治理體系的縱向體系出現(xiàn)了難以消除的梗阻或滯澀，上下層級(jí)之間的事權(quán)與財(cái)權(quán)不統(tǒng)一，權(quán)能責(zé)任配置不合理，各行其是。

懸浮與下移所指向的治理要素究竟是什么？從各種不同的觀(guān)點(diǎn)來(lái)看，這具體包括權(quán)力、資源、重心、人和政策等治理要素，對(duì)應(yīng)的問(wèn)題則是，這些治理要素在什么地方，是如何分布的，應(yīng)當(dāng)如何進(jìn)行配置等。是懸浮還是下移，主要是考察相關(guān)治理要素的分布和配置狀況，關(guān)鍵是誰(shuí)來(lái)控制和使用它們。這其中，有些是看得見(jiàn)的，比如人力、財(cái)力和物力究竟是誰(shuí)來(lái)使用，用在了哪里；有些是看不見(jiàn)的，比如治理的重心在哪里，則需要綜合考察注意力、職權(quán)的設(shè)置和資源的配置，才能搞清楚是懸浮還是下移。

結(jié)構(gòu)的切換：上重下輕與下重上輕

從字面上看，懸浮與下移包含了基層治理的結(jié)構(gòu)性隱喻，分別是上重下輕和下重上輕的結(jié)構(gòu)，對(duì)應(yīng)于基層治理體系的縱向關(guān)系問(wèn)題，也包括高度行政化的社區(qū)居委會(huì)。基層治理的結(jié)構(gòu)是指不同治理層級(jí)和治理主體的組織方式及其相互關(guān)系，決定了不同層級(jí)的功能和地位，也決定了治理的過(guò)程及其效果。其中懸浮映射的是基層治理體系中的上層，表明人財(cái)物等治理要素集中在相對(duì)較高的層級(jí)，難以用到需要它們的地方去，發(fā)揮其應(yīng)有的功能和作用，甚至成了問(wèn)題本身。

“下移”的“下”映射的是基層治理體系的下層甚至是底層。不過(guò)，無(wú)論是上層或者下層以及底層等，都具有相當(dāng)?shù)哪：裕y以給出明確的定義，比如上層究竟是市、區(qū)或縣級(jí)的黨委和政府，還是鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道層級(jí)的黨委和政府等，是很難明確的。同樣，“下移”究竟是下到哪里去，是街道、社區(qū)，還是更小的樓棟或網(wǎng)格，還是特定的企業(yè)或項(xiàng)目，甚至是個(gè)人，也都很難明確。但如果說(shuō)懸浮意味著基層治理的集權(quán)式結(jié)構(gòu)，那么下移則是提出了分權(quán)的主張，即將治理要素配置到各個(gè)基層治理單元中，推動(dòng)治理要素與服務(wù)對(duì)象之間的對(duì)接，使較低層級(jí)也能夠充分地應(yīng)對(duì)和解決問(wèn)題，而不至于動(dòng)輒向較高層級(jí)尋求支持和幫助。

眾所周知，雖然科層制存在一些問(wèn)題，但現(xiàn)代社會(huì)的治理體系不可避免是科層制的，包含了不同的層級(jí)和部門(mén)。根據(jù)科層制層級(jí)節(jié)制的原則，權(quán)力和資源等自上而下逐級(jí)遞減，因而才有了懸浮或下移的情形。上下級(jí)之間是命令與服從的關(guān)系，其中上級(jí)高于下級(jí)，領(lǐng)導(dǎo)和指揮下級(jí)，下級(jí)服從上級(jí)，對(duì)上級(jí)匯報(bào)工作。正是因?yàn)橛辛藨腋〉谋撞。藗儾盘岢隽讼乱频男枨?。因此，懸浮與下移的問(wèn)題實(shí)際上暗合了科層制的層級(jí)化結(jié)構(gòu)，揭示不同治理層級(jí)之間的地位、權(quán)重和關(guān)系，提供了“合理的治理框架應(yīng)該是什么樣的”的思考。

科層制是根據(jù)理性分工原則而組織起來(lái)，建立的是逐級(jí)向上集權(quán)的權(quán)力結(jié)構(gòu)，包含了自上而下貫徹落實(shí)的任務(wù)邏輯。各種治理要素都聚集在相對(duì)較高的層級(jí)，形成了上下級(jí)之間不對(duì)稱(chēng)的關(guān)系結(jié)構(gòu)。隨著現(xiàn)代社會(huì)治理任務(wù)的拓展和深化，各種公共服務(wù)項(xiàng)目持續(xù)增加，產(chǎn)生了權(quán)力集中化與服務(wù)分散化的矛盾，即權(quán)力和資源更多聚集在“上面”，而服務(wù)的任務(wù)則派給了“下面”，事權(quán)與財(cái)權(quán)之間很難適配，以至于不同層級(jí)的差距越來(lái)越大，供給與需求不匹配，因而產(chǎn)生了懸浮的現(xiàn)象及其問(wèn)題。