尺度重組視角下我國海外園區(qū)空間治理體系重構(gòu)研究*

馬學(xué)廣 鹿 宇

(1.中國海洋大學(xué) 國際事務(wù)與公共管理學(xué)院，山東 青島 266100；2.青島市城市規(guī)劃設(shè)計研究院 青島市國土空間規(guī)劃智能仿真工程研究中心，山東 青島 266071)

20世紀(jì)70年代以來，全球化進(jìn)程不斷推進(jìn)，伴隨著生產(chǎn)組織方式的變革以及資本、技術(shù)與權(quán)力的快速轉(zhuǎn)移，使得區(qū)域成為重要的國家生產(chǎn)空間，引發(fā)國家對跨區(qū)域?qū)用娴南嚓P(guān)發(fā)展策略的重視與引導(dǎo)，在國家與區(qū)域之間開展治理互動。其中，以政府和企業(yè)為主要行為主體，以跨國產(chǎn)業(yè)合作為主要內(nèi)容，具有“飛地式”異質(zhì)嵌入?yún)^(qū)位屬性的產(chǎn)業(yè)園區(qū)逐漸演化為兼顧經(jīng)濟(jì)發(fā)展和實(shí)現(xiàn)全球治理雙重屬性的空間載體。中國將“飛地式”產(chǎn)業(yè)園區(qū)空間載體形式轉(zhuǎn)化為以企業(yè)為主體，以商業(yè)運(yùn)作為基礎(chǔ)，以雙方合作共贏為根本的境外經(jīng)貿(mào)合作區(qū)的實(shí)體組織形式，成為中國連通世界經(jīng)濟(jì)的重要手段。近年來，我國積極參與到海外園區(qū)的發(fā)展建設(shè)中，以2006年國家商務(wù)部發(fā)布的《境外中國經(jīng)濟(jì)貿(mào)易合作區(qū)的基本要求和申辦程序》扶持企業(yè)到境外建廠設(shè)園為標(biāo)志，2013年國家財政部和商務(wù)部制定的《境外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易合作區(qū)確認(rèn)考核和年度考核管理辦法》和2016年國家工業(yè)和信息化部等五部委下發(fā)的《關(guān)于深入推進(jìn)新型工業(yè)化產(chǎn)業(yè)示范基地建設(shè)的指導(dǎo)意見》為主要政策支持文本，鼓勵示范基地以“一帶一路”沿線國家、境外產(chǎn)業(yè)園區(qū)為重點(diǎn)，加強(qiáng)國際合作園區(qū)的開發(fā)與建設(shè)。

作為承接國家或地區(qū)間產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移和實(shí)現(xiàn)生產(chǎn)要素全球性流動的重要空間載體與完善全球治理的重要探索平臺，海外園區(qū)正逐漸成為全球網(wǎng)絡(luò)中重要的空間治理單元。鑒于當(dāng)前海外園區(qū)的發(fā)展，特別是我國海外園區(qū)在其建設(shè)及其治理過程中存在諸多問題。因此，學(xué)者就海外園區(qū)的空間治理體系也展開了相應(yīng)的討論，主要表現(xiàn)在海外園區(qū)現(xiàn)有空間治理體系的組織架構(gòu)和海外園區(qū)空間治理體系的建構(gòu)兩個方面。就海外園區(qū)空間治理體系的組織架構(gòu)而言，主要包括主管與管理模式、投資方與建設(shè)方共管，以及政府聯(lián)動與市場建設(shè)相結(jié)合等三種組織架構(gòu)類型。[1][2][3][4]就海外園區(qū)空間治理體系的建構(gòu)而言，學(xué)者分別從海外園區(qū)高尺度總攬治理、多尺度治理兩個方面進(jìn)行了論述。[5][6][7][8](P48-50)[9][10]綜上可以發(fā)現(xiàn)，我國對海外園區(qū)在空間治理層面的研究處于起步階段，研究涉及層面較窄，未涉及多尺度尤其是未能在全球尺度重組和空間重構(gòu)背景下建立起從園區(qū)自身尺度到國家宏觀尺度的立體化空間治理體系。因此，本文將基于空間視角，以尺度重組作為重要的分析工具，以尺度分析法作為主要的研究方法，通過TPSN模型重構(gòu)我國海外園區(qū)空間治理體系框架，進(jìn)而結(jié)合領(lǐng)域、地方、尺度與網(wǎng)絡(luò)等多重社會空間維度對我國海外園區(qū)空間治理進(jìn)行分析并提出相應(yīng)優(yōu)化路徑。

一、我國現(xiàn)行的海外園區(qū)空間治理體系及其問題

隨著“一帶一路”倡議的提出，我國海外園區(qū)進(jìn)入新的發(fā)展階段，相繼建立了自下而上高尺度支持性、自上而下高尺度總攬性和低尺度支持性三種園區(qū)空間治理體系，成為海外園區(qū)建設(shè)和運(yùn)行的重要保障，但同時也面臨著諸多問題。

(一)自下而上的高尺度支持性空間治理體系

全球化進(jìn)程推動了企業(yè)自發(fā)到境外投資建園的步伐，這種經(jīng)濟(jì)行為受到了中央政府與省級政府等高尺度行動者們的支持，形成了以企業(yè)為主導(dǎo)、政府支持下的自下而上的高尺度支持性的海外園區(qū)空間治理體系。一方面，外方政府作為產(chǎn)業(yè)輸入國需要提供優(yōu)惠政策鼓勵企業(yè)投資設(shè)廠建園，中方政府作為產(chǎn)業(yè)輸出國也需要以企業(yè)為載體推動要素輸出；另一方面，外方政府以減少審批程序并提供良好基礎(chǔ)設(shè)施吸引更多企業(yè)入駐，中方政府也為企業(yè)在海外設(shè)廠建園提供政策與法律援助。該體系常見于我國海外園區(qū)的空間治理中，最具代表性的為埃塞俄比亞東方工業(yè)園，其積極謀求政府行動者的支持，在中埃兩國均進(jìn)入了國家重點(diǎn)計劃，進(jìn)而在規(guī)劃建設(shè)、投融資、制度保障方面獲得了來自高尺度行動者的支持，建立了自下而上的高尺度支持性空間治理體系，但由于在這種海外園區(qū)空間治理體系中，外方政府更具話語權(quán)，因此，海外園區(qū)的建設(shè)發(fā)展處于較為被動的地位。

(二)自上而下的高尺度總攬性空間治理體系

由中央或省級政府等高尺度行動者發(fā)起，對通過確認(rèn)考核的國家或省級海外園區(qū)提供“差別化”制度供給，形成了優(yōu)先于其他海外園區(qū)在政策、資金與權(quán)力等資源保障下的自上而下的高尺度總攬性空間治理體系。在這種園區(qū)的空間治理體系中，合作對象與空間選址由高尺度行動者決定，企業(yè)依據(jù)相關(guān)要求參與到海外園區(qū)的建設(shè)與運(yùn)營中，但其自身意愿以及交流互動有限，在該治理體系中的多尺度行動者積極性調(diào)動不夠充分，往往依靠高尺度行動者強(qiáng)制執(zhí)行，因此園區(qū)建設(shè)合作對象多為國有企業(yè)而非民營企業(yè)。但另一方面，自上而下的高尺度總攬性空間治理體系通過雙方簽訂合作協(xié)議的方式建立高級別協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，為企業(yè)實(shí)質(zhì)性參與海外園區(qū)的空間治理提供一定保障，增強(qiáng)了企業(yè)話語權(quán)，例如，中國—白俄羅斯工業(yè)園是由兩國元首親自倡導(dǎo)，兩國中央政府大力支持推動的重點(diǎn)項目，中白兩國共同組建的最高協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)推進(jìn)園區(qū)的發(fā)展，由白俄羅斯總統(tǒng)通過國家立法來精簡管理機(jī)構(gòu)、劃定園區(qū)邊界、提供政策支持，形成了高尺度總攬性的組織架構(gòu)。

(三)低尺度支持下園區(qū)領(lǐng)域化空間治理體系

低尺度行動者也積極參與到我國海外園區(qū)的空間治理之中，這類海外園區(qū)以自身的領(lǐng)域化為主，受到飛出地與飛入地等低尺度政府的雙向管轄，建立了低尺度政府支持下的園區(qū)空間治理體系。在該類園區(qū)空間治理體系下，并未有多元主體參與，且缺少來自各層級尺度政府的深度參與，因此海外建園企業(yè)多為基于經(jīng)濟(jì)利益走出去的民營企業(yè)，在園區(qū)內(nèi)實(shí)行領(lǐng)域化治理。例如，馬來西亞北方農(nóng)漁業(yè)產(chǎn)業(yè)園是由民營企業(yè)主導(dǎo)，中外雙方低尺度行動者共同推動的合作項目，青島市與馬來西亞相關(guān)部門為園區(qū)建設(shè)與生產(chǎn)提供了諸多政策保障，形成了低尺度支持下園區(qū)領(lǐng)域化空間治理體系。但該種空間治理體系缺少來自飛出地的政策保障，不具備充分的穩(wěn)定性，對于園區(qū)內(nèi)出現(xiàn)的問題主要依靠市場力量進(jìn)行解決，一旦問題無法解決或是建園企業(yè)自身出現(xiàn)經(jīng)營問題，園區(qū)極易出現(xiàn)停擺現(xiàn)象；同時，海外園區(qū)直接受飛入地地方政府的管轄，由于企業(yè)與政府間的不對等關(guān)系，因此在政策溝通、園區(qū)服務(wù)等方面極易面臨飛入地地方政府的刁難，從而使得園區(qū)發(fā)展受阻。

(四)我國現(xiàn)行海外園區(qū)空間治理體系存在的主要問題

盡管我國建立了三種海外園區(qū)空間治理體系，在多方參與與協(xié)同治理下取得了良好的園區(qū)發(fā)展成效，但同時也面臨著諸多問題，成為我國海外園區(qū)進(jìn)一步發(fā)展的阻礙。首先，缺乏來自高尺度的頂層設(shè)計。主要表現(xiàn)在低尺度行動者鼓勵建設(shè)的海外園區(qū)往往得不到高尺度行動者的支持而陷入領(lǐng)域化發(fā)展中；當(dāng)前海外園區(qū)產(chǎn)業(yè)混雜、扎堆布局等問題較為突出。其次，缺乏穩(wěn)定的空間治理體系。在當(dāng)前我國海外園區(qū)空間治理體系中，海外園區(qū)由于受外方政府直接管理，因而面臨政治風(fēng)險、經(jīng)濟(jì)風(fēng)險、社會與文化風(fēng)險等多重風(fēng)險，致使海外園區(qū)的空間治理體系缺乏穩(wěn)定性。再次，園區(qū)空間規(guī)劃與實(shí)踐脫節(jié)。主要表現(xiàn)在：海外園區(qū)所在國政府部門實(shí)際治理能力有限，因而一些規(guī)劃設(shè)計的方案不能有效執(zhí)行；大多數(shù)的海外園區(qū)尚未形成成熟的運(yùn)營模式和長遠(yuǎn)規(guī)劃，導(dǎo)致海外園區(qū)產(chǎn)業(yè)難以有效集聚以及園區(qū)產(chǎn)業(yè)定位出現(xiàn)前后偏差；海外園區(qū)通常構(gòu)筑高大圍墻以規(guī)避安全威脅，距離城區(qū)較遠(yuǎn)，“孤島式”發(fā)展現(xiàn)象嚴(yán)重。[12]最后，面臨較大的投資與融資壓力。在自上而下的高尺度總攬性空間治理體系的海外園區(qū)建設(shè)中，多出現(xiàn)援建形式，因此依賴國家政府投資，缺少市場化力量的參與；而在以自下而上的高尺度支持性空間治理體系與低尺度支持下園區(qū)領(lǐng)域化空間治理體系為主的海外園區(qū)建設(shè)中，通常市場化力量參與較多，卻由于投資金額大、建設(shè)周期長、缺少高尺度行動者支持，極易遭受經(jīng)濟(jì)風(fēng)險。

二、基于TPSN模型的我國海外園區(qū)空間治理體系框架重構(gòu)

海外園區(qū)成為行動者參與全球性尺度重組過程的重要空間選擇，并表現(xiàn)出領(lǐng)域(Territory)、地方(Place)、尺度(Scale)、網(wǎng)絡(luò)(Network)等多維社會空間關(guān)系的互動，以此揭示資本和權(quán)力在海外園區(qū)發(fā)展中的運(yùn)作?；谀壳拔覈Ｍ鈭@區(qū)空間治理體系中存在的問題，本文將通過TPSN模型重構(gòu)我國海外園區(qū)空間治理體系框架。

(一)TPSN模型與海外園區(qū)

Jessop等學(xué)者通過探討領(lǐng)域、地方、尺度、網(wǎng)絡(luò)等多個維度社會空間關(guān)系在全球化背景下的相互作用，形成了TPSN模型，[13]為尺度重組分析提供了多維視角，并對理解社會空間建構(gòu)的作用過程具有較大借鑒意義。由于生產(chǎn)要素的全球流動與國家空間政策的調(diào)整，各級政府、企業(yè)等行動者根據(jù)各自的利益，為推動區(qū)域協(xié)調(diào)、自身發(fā)展而通過政府、企業(yè)，乃至政府與企業(yè)合作的方式，對特定社會空間進(jìn)行再塑造，[14]主要表現(xiàn)為合作區(qū)的建立，如海外園區(qū)的建設(shè)。由此可見，海外園區(qū)的建立存在著多維社會空間維度的互動，包括領(lǐng)域、地方、尺度、網(wǎng)絡(luò)，這對于理解海外園區(qū)在全球化進(jìn)程中的運(yùn)行與治理具有重要的意義。

“領(lǐng)域”主要指實(shí)體的自然地理或行政管轄空間，[15]其內(nèi)外具有明顯的差異性。[16]不過，領(lǐng)域的本質(zhì)內(nèi)涵在于個人、群體或機(jī)構(gòu)對有界空間的占有，[17]因而它是包含社會關(guān)系在內(nèi)的有界空間，體現(xiàn)在社會建構(gòu)過程中即為“領(lǐng)域化”(Territorialisation)，“將某些現(xiàn)象或?qū)嶓w同有意義的有界空間連接起來”的過程。[18]而由于在全球地方化過程中，生產(chǎn)要素突破了既有空間邊界，使得原有領(lǐng)域與特定社會關(guān)系割裂產(chǎn)生新的領(lǐng)域，這一過程即被視為“去領(lǐng)域化”(Derritorialisation)和“再領(lǐng)域化”( Reterritorialisation)。具體而言，在社會建構(gòu)過程中，雖然行政邊界或地理界限變得模糊甚至消亡，但是新的政治、經(jīng)濟(jì)、文化，乃至社會空間重新出現(xiàn)，海外園區(qū)就是在領(lǐng)域化與再領(lǐng)域化過程中的產(chǎn)物，其中包括資本的再領(lǐng)域化與權(quán)力的再領(lǐng)域化(見圖1)。

圖1 在海外園區(qū)的建設(shè)中資本與權(quán)力的再領(lǐng)域化

圖2 在海外園區(qū)的治理中地方的表現(xiàn)

“地方”與領(lǐng)域相類似，同樣可以是由自然資源、文化實(shí)踐、經(jīng)濟(jì)和政治體系所構(gòu)成的綜合體，[19]強(qiáng)調(diào)地區(qū)間差異性和對特定空間的根植性，同時也關(guān)注對空間的控制和占有，它和領(lǐng)域可相互轉(zhuǎn)化。[20]“地方”在海外園區(qū)的空間治理中(見圖2)，一方面可視為海外園區(qū)飛入城市，表現(xiàn)為飛入城市與海外園區(qū)的產(chǎn)城融合，另一方面也可視作海外園區(qū)飛出城市，表現(xiàn)為對海外園區(qū)的政策支持，以及與海外園區(qū)飛入城市間的互動。

“尺度”作為“在地理整體的建構(gòu)和動態(tài)變化中的一個因素，不僅僅作為地理聯(lián)系的產(chǎn)物”，[21]指的是大小不同的有界空間(如地方、區(qū)域、國家和全球)的嵌套層次結(jié)構(gòu)。[22]伴隨著全球重構(gòu)和空間生產(chǎn)理論的興起，學(xué)者們認(rèn)識到了尺度的社會建構(gòu)以及政治建構(gòu)，從而提出了尺度化、尺度重組、尺度政治、尺度跳躍等概念，以此進(jìn)行全球地方化和區(qū)域重構(gòu)等研究。“尺度”主要表現(xiàn)為海外園區(qū)空間治理權(quán)力關(guān)系的尺度遷移，成為我國海外園區(qū)空間治理體系的重要維度。

“網(wǎng)絡(luò)”主要源于生產(chǎn)要素流動所產(chǎn)生的功能性聯(lián)系網(wǎng)絡(luò)以及行動者互動形成的行動者網(wǎng)絡(luò)，其同尺度相互建構(gòu)，既存在橫向尺度關(guān)系，也存在縱向尺度關(guān)系，[23]這也就意味著網(wǎng)絡(luò)不同于地方、領(lǐng)域等社會空間維度的固定性，更強(qiáng)調(diào)流動性，[24]從而使得地方、領(lǐng)域在不同尺度之間串聯(lián)。在海外園區(qū)空間治理體系中，一方面體現(xiàn)為海外園區(qū)合作聯(lián)系網(wǎng)絡(luò)，另一方面表現(xiàn)為參與海外園區(qū)空間治理的不同尺度行動者網(wǎng)絡(luò)。

圖3 海外園區(qū)空間治理體系構(gòu)成

(二)重構(gòu)我國海外園區(qū)空間治理體系框架

可將我國海外園區(qū)空間治理體系的主要內(nèi)容組合為涵蓋運(yùn)營與管理乃至頂層設(shè)計的制度架構(gòu)，包括由土地、資源、勞動力、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、選址、建設(shè)、規(guī)劃要素、空間要素所組成的空間規(guī)劃體系，由資金、資源等經(jīng)濟(jì)要素和財稅構(gòu)成的投融資體系，由合作協(xié)議、風(fēng)險防控、績效考核、財稅資金供給所構(gòu)成的保障體系(見圖3)。鑒于海外園區(qū)空間治理體系仍然存在的諸多問題，如運(yùn)營管理分治、參與主體單一、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)偏低、投融資困難、保障力度不夠等，因此結(jié)合TPSN模型對我國海外園區(qū)空間治理體系進(jìn)行進(jìn)一步細(xì)化與建構(gòu)。

圖4 基于TPSN模型的海外園區(qū)空間治理體系構(gòu)成

海外園區(qū)作為社會建構(gòu)及資本領(lǐng)域化過程中的產(chǎn)物，在尺度層面：高尺度行動者進(jìn)行制度設(shè)計與組織安排，通過宏觀規(guī)劃、風(fēng)險防控、績效考核來發(fā)揮海外園區(qū)作為我國“一帶一路”建設(shè)平臺的作用；低尺度行動者為海外園區(qū)的建設(shè)以及運(yùn)營提供行動支持，從而融入高尺度行動者的發(fā)展策略中；園區(qū)自身尺度需要發(fā)揮自主性并積極參與到園區(qū)的建設(shè)中，并與高(低)尺度行動者開展良性互動，構(gòu)成縱向?qū)蛹壍男袆诱呔W(wǎng)絡(luò)體系。領(lǐng)域與地方在一定程度上可以相互替代，在資本領(lǐng)域化與再領(lǐng)域化之中，積極構(gòu)建海外園區(qū)的投融資體系，一方面表現(xiàn)為就園區(qū)建設(shè)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、招商引資以及市場化運(yùn)營實(shí)現(xiàn)自主融資，另一方面表現(xiàn)為與地方開展互動，尋求飛入地城市資金支持，構(gòu)成園區(qū)與飛入城市的產(chǎn)城融合，以破解“孤島”現(xiàn)象。就網(wǎng)絡(luò)而言，形成以海外園區(qū)為節(jié)點(diǎn)的全球空間聯(lián)系網(wǎng)絡(luò)，以高尺度行動者的宏觀規(guī)劃來調(diào)整海外園區(qū)的戰(zhàn)略布局與產(chǎn)業(yè)優(yōu)化；同時，作為行動者網(wǎng)絡(luò)，各尺度行動者通過友好合作建構(gòu)海外園區(qū)合作框架，通過中外協(xié)同共治為海外園區(qū)發(fā)展提供保障。因此，以領(lǐng)域、地方、尺度、網(wǎng)絡(luò)為視角，結(jié)合園區(qū)發(fā)展實(shí)踐，將海外園區(qū)的空間治理細(xì)化為制度設(shè)計、組織體系、規(guī)劃體系、投融資體系、保障體系的重構(gòu)(見圖4)。制度設(shè)計總覽全局，制定頂層設(shè)計統(tǒng)籌海外園區(qū)的發(fā)展方向；組織體系、規(guī)劃體系和投融資體系分別負(fù)責(zé)海外園區(qū)的運(yùn)營管理、空間布局和園區(qū)融資，是制度設(shè)計的具體化；保障體系主要對海外園區(qū)進(jìn)行風(fēng)險評估，搭建政府合作平臺，為制度設(shè)計及其具體化提供重要保障。

三、重構(gòu)我國海外園區(qū)空間治理體系

在尺度重組過程中，領(lǐng)域與地方互為補(bǔ)充，行動者網(wǎng)絡(luò)協(xié)同互動，領(lǐng)域、地方、尺度與網(wǎng)絡(luò)等多維社會空間關(guān)系相互作用，為海外園區(qū)空間治理體系在制度設(shè)計、組織體系、規(guī)劃體系、投融資體系與保障體系重構(gòu)提供了新的視角。

(一)重構(gòu)我國海外園區(qū)空間治理體系的制度設(shè)計

我國海外園區(qū)已經(jīng)成為融入全球化的重要空間選擇，因此海外園區(qū)空間治理體系的制度設(shè)計應(yīng)當(dāng)依托人類命運(yùn)共同體進(jìn)行構(gòu)建，突出制度設(shè)計的高尺度權(quán)威性。

圖5 海外園區(qū)空間治理體系頂層設(shè)計

1、強(qiáng)化頂層設(shè)計

從國家尺度進(jìn)行海外園區(qū)發(fā)展的頂層設(shè)計，統(tǒng)籌安排海外園區(qū)的布局、治理與保障，使其具有制度設(shè)計的權(quán)威性(見圖5)。[8](P117)頂層設(shè)計策略的制定：一是應(yīng)圍繞“一帶一路”倡議總體要求，整合優(yōu)化現(xiàn)有推動海外園區(qū)建設(shè)的政策條例，從國家尺度上通過法律條例的形式推進(jìn)高水平海外園區(qū)建設(shè)的行動方案，主要包括海外園區(qū)實(shí)施指導(dǎo)方案、投融資審批、財稅補(bǔ)貼等相關(guān)配套政策；二是應(yīng)結(jié)合現(xiàn)有海外園區(qū)發(fā)展水平，飛入國當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)、社會發(fā)展水平、文化背景與政治局勢，以及推動海外園區(qū)發(fā)展的相關(guān)政策等科學(xué)制定高水平海外園區(qū)評價體系，實(shí)現(xiàn)差異化支持；[25]三是高尺度行動者之間可通過超國家尺度聯(lián)盟的構(gòu)建，著眼于增強(qiáng)與海外園區(qū)飛入國的優(yōu)勢互補(bǔ)，對海外園區(qū)的建設(shè)規(guī)劃制定統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，對海外園區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化布局，為海外園區(qū)經(jīng)營管理謀劃協(xié)同共治。

2、重構(gòu)海外園區(qū)管理體系

管理體系一般包含管理、運(yùn)營以及兩者間關(guān)系，但由于海外園區(qū)屬于飛地經(jīng)濟(jì)，管理與運(yùn)營實(shí)行中外分治，同時海外園區(qū)發(fā)展秉持市場化運(yùn)作，因此管理與運(yùn)營間并不存在政企不分現(xiàn)象，其重點(diǎn)環(huán)節(jié)在于國內(nèi)管理機(jī)構(gòu)的建設(shè)。當(dāng)前而言，各尺度主管部門對海外園區(qū)更多的是通過績效考核予以財稅支持，兩者間聯(lián)系較為松散，此外，海外園區(qū)的建設(shè)一般是規(guī)劃先行，政策滯后，因此各尺度主管部門對海外園區(qū)建設(shè)運(yùn)營中遇到的問題難以及時解決。基于此，有必要設(shè)立單獨(dú)的高尺度海外園區(qū)管理機(jī)構(gòu)，對海外園區(qū)的戰(zhàn)略邊界、組織邊界、盈利邊界，以及分配邊界實(shí)行統(tǒng)一量化管理，尤其是將涉及海外園區(qū)發(fā)展的相關(guān)部門的管理權(quán)限統(tǒng)一整合進(jìn)入管理機(jī)構(gòu)，積極對接海外園區(qū)飛入國主管部門，主動普查海外園區(qū)實(shí)際運(yùn)行情況，嚴(yán)格把控海外園區(qū)建設(shè)企業(yè)的資質(zhì)，監(jiān)督管理海外園區(qū)發(fā)展情況，科學(xué)制定決策，及時解決海外園區(qū)發(fā)展中存在的問題。

(二)重構(gòu)我國海外園區(qū)空間治理的組織體系

成熟的空間治理應(yīng)當(dāng)適時調(diào)整組織體系，對不適應(yīng)治理需求的組織體系進(jìn)行矯正和糾偏，[26]同時，空間治理能力的提升也需要有完備的組織體系的保證，因此，海外園區(qū)空間治理的組織體系重構(gòu)是海外園區(qū)空間治理體系重構(gòu)的重點(diǎn)。

1、尺度下移的園區(qū)自主治理

在海外園區(qū)自上而下的高尺度總攬性空間治理體系中，一般由合作雙方高尺度行動者將園區(qū)的合作模式、建設(shè)方式、空間規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、招商引資、園區(qū)管理等各方面通過合作協(xié)議、政策法規(guī)等形式予以確定，特別是在園區(qū)管理中，由外方政府指定管委會負(fù)責(zé)人對園區(qū)負(fù)責(zé)，中方政府予以政策支持與協(xié)調(diào)；在海外園區(qū)自下而上的高尺度支持性空間治理體系或是低尺度支持下園區(qū)領(lǐng)域化空間治理體系中，一般由企業(yè)自發(fā)到海外建園，并對園區(qū)進(jìn)行運(yùn)營管理，但由于企業(yè)與外方政府的不對等關(guān)系，園區(qū)在實(shí)際運(yùn)行中也無法有效運(yùn)轉(zhuǎn)。因此，必須賦予園區(qū)自主性，通過雙方高尺度行動者協(xié)商合作，將部分權(quán)力下移至園區(qū)，給予建園企業(yè)在實(shí)際運(yùn)行中對產(chǎn)業(yè)發(fā)展、招商引資等工作按照市場規(guī)則獨(dú)立推進(jìn)的權(quán)力。

2、尺度上移的政府宏觀指導(dǎo)

由于部分海外園區(qū)是自發(fā)或低尺度行動者支持建設(shè)而成，缺乏高尺度行動者的宏觀指導(dǎo)，企業(yè)僅憑市場化原則運(yùn)作，出現(xiàn)了扎堆競爭、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)低下、面臨“市場失靈”等問題。[27]因此高尺度行動者需要拓寬海外園區(qū)尺度上移的渠道，除國家尺度外，完善省級、地市級尺度政府對海外園區(qū)布局、雙方政府間協(xié)調(diào)的工作機(jī)制。一方面，在企業(yè)出海建園之初，對企業(yè)資質(zhì)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展等進(jìn)行審核，推動優(yōu)質(zhì)企業(yè)優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)出海服務(wù)；另一方面，對已建、在建的海外園區(qū)，提供法律援助、財稅幫扶，同時積極對接外方政府協(xié)商支持企業(yè)建園，從而更好地指導(dǎo)海外園區(qū)的建設(shè)與運(yùn)行。

3、多元主體的多尺度網(wǎng)絡(luò)參與

由于權(quán)力的尺度遷移、資本的領(lǐng)域化與再領(lǐng)域化，海外園區(qū)的土地要素、規(guī)劃管理乃至制度設(shè)計重構(gòu)，企業(yè)因追逐利益和政府因擴(kuò)大管理權(quán)限導(dǎo)致多元主體功能溢出。因此，在我國海外園區(qū)空間治理的組織體系中，要推動多尺度行動者網(wǎng)絡(luò)形成。[28]應(yīng)當(dāng)建立多尺度網(wǎng)絡(luò)架構(gòu)，由中方企業(yè)獨(dú)資或與外方企業(yè)合資建設(shè)運(yùn)營園區(qū)，以飛入地政府組建管委會直接管理園區(qū)相關(guān)事務(wù)，同時，雙方省級、國家尺度政府行動者以達(dá)成合作協(xié)議、建立友好關(guān)系的方式，建立最高層級管理機(jī)構(gòu)協(xié)調(diào)園區(qū)雙方合作事務(wù)。此外，由于中外雙方的政策法規(guī)差異、文化形態(tài)差異，相關(guān)規(guī)劃建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)不一，以及在建設(shè)中企業(yè)資金缺口等問題，也需要融入第三方機(jī)構(gòu)的參與，為雙方實(shí)際負(fù)責(zé)主體提供法律、規(guī)劃、建設(shè)和資金支持(見圖6)。因此，構(gòu)建由飛出地各尺度政府、飛入地各尺度政府，以及第三方機(jī)構(gòu)等多元主體參與的行動者網(wǎng)絡(luò)，實(shí)現(xiàn)對海外園區(qū)組織體系的動態(tài)治理。

圖6 海外園區(qū)空間治理的組織體系

(三)重構(gòu)我國海外園區(qū)空間治理的投融資體系

在當(dāng)前我國海外園區(qū)空間治理投融資體系下，仍存在融資困難、投資風(fēng)險大收益小等問題，導(dǎo)致海外園區(qū)建設(shè)無法有效展開，因此需要進(jìn)一步完善投融資體系，確保海外園區(qū)的建設(shè)與運(yùn)營。

1、投融資體系與領(lǐng)域、地方、尺度、網(wǎng)絡(luò)

在領(lǐng)域?qū)用妫覈Ｍ鈭@區(qū)跨越多尺度政區(qū)管理邊界，積極謀求各級政府的資金支持；在尺度層面，建立行動者網(wǎng)絡(luò)，地方政府行動者積極推動海外園區(qū)獲得高尺度行動者的資金支持與政策貸款，確保海外園區(qū)有效開展建設(shè)與運(yùn)營，園區(qū)自身也積極謀求與金融機(jī)構(gòu)、專項基金的支持，建立內(nèi)外聯(lián)通的投融資網(wǎng)絡(luò)體系。[8](P132-134)但隨著資本的領(lǐng)域化與再領(lǐng)域化，以及與海外園區(qū)飛入地城市的互動，要切實(shí)結(jié)合飛入地的文化形態(tài)、宗教信仰與文化傳統(tǒng)推動產(chǎn)城互動，并進(jìn)而對金融服務(wù)本地化提出更高要求，同時隨著流動網(wǎng)絡(luò)的顯現(xiàn)，需要加強(qiáng)人民幣國際化支付能力建設(shè)，以此解決海外園區(qū)在國際貨幣兌換中因匯率變動、換匯困難所造成的經(jīng)濟(jì)損失(見圖7)。

圖7 海外園區(qū)空間治理的投融資體系與領(lǐng)域、地方、尺度、網(wǎng)絡(luò)

2、調(diào)整政府與市場的關(guān)系

在海外園區(qū)建設(shè)及運(yùn)營過程中，政府部門尤其是飛入地政府功能溢出現(xiàn)象嚴(yán)重，而伴隨著資本與市場的擴(kuò)張，企業(yè)逐利行為趨于顯著，并且形成的極不對等的政企關(guān)系嚴(yán)重影響著海外園區(qū)的健康發(fā)展，因此有必要調(diào)整政府與市場的關(guān)系，充分貫徹政府支持、企業(yè)主導(dǎo)、市場化運(yùn)作的模式，確保海外園區(qū)的發(fā)展。因此，通過政府部門與政策性金融機(jī)構(gòu)的參與，簡化服務(wù)流程，為海外園區(qū)的建設(shè)提供優(yōu)惠的存貸款利率以及信用保險政策等支持；爭取境內(nèi)外專項基金，為企業(yè)建設(shè)海外園區(qū)提供投融資服務(wù)；支持海外園區(qū)爭創(chuàng)國家“一帶一路”重點(diǎn)項目，實(shí)現(xiàn)高尺度的資金政策支持。[29]此外，在企業(yè)投資建設(shè)海外園區(qū)的國家中，也存在相關(guān)法律不健全、腐敗、商業(yè)違約等現(xiàn)象，因此國內(nèi)政府也應(yīng)當(dāng)為園區(qū)建設(shè)的企業(yè)提供海外國家投資風(fēng)險、投資政策的解讀，更好地支持企業(yè)出海建園。

3、提供本地化金融服務(wù)的支持

海外園區(qū)在資本的領(lǐng)域化與再領(lǐng)域化過程中以“飛地”形式嵌入地方，發(fā)揮生產(chǎn)要素流動的載體作用，因此離不開飛入地的支持。體現(xiàn)在海外園區(qū)空間治理的投融資體系中，即應(yīng)發(fā)揮金融本地化的作用：一是積極尋求飛入地各級政府的金融支持；二是與飛入地地方金融機(jī)構(gòu)、商會等達(dá)成合作協(xié)議以獲取大額低息貸款，并引入金融機(jī)構(gòu)的入駐；三是以成立中外合資開發(fā)公司的形式，引入飛入地地方企業(yè)的資金注入；四是與飛入地地方政府合作，積極招商引資，吸引來自更多地方乃至國家的優(yōu)質(zhì)企業(yè)入駐；五是直接成立園區(qū)投資專項基金，通過投資飛入地地方股票、期貨市場，乃至其他市場項目獲取收益，嘗試以股權(quán)、土地、礦產(chǎn)開采權(quán)等多種形式進(jìn)行融資抵押；[30]六是將飛入地文化傳統(tǒng)、宗教信仰等根植性文化與金融服務(wù)體系相對接，實(shí)現(xiàn)飛地雙方在文化與經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的共融式發(fā)展，避免因文化差異導(dǎo)致投融資金出現(xiàn)困難。

4、推動人民幣國際化

隨著我國“一帶一路”倡議的提出，人民幣國際化已經(jīng)成為“一帶一路”建設(shè)的一大助力，為解決海外園區(qū)企業(yè)在投融資中遇到的國際貨幣兌換、匯率換算等困難提供了新的方向。因此，在人民幣國際化的趨勢下，通過我國高尺度行動者、國內(nèi)金融機(jī)構(gòu)與海外園區(qū)飛入國的合作，建立人民幣跨境支付系統(tǒng)，推動雙方貨幣直接換算，乃至進(jìn)一步發(fā)展人民幣離岸市場，在園區(qū)駐地設(shè)立中資銀行分支機(jī)構(gòu)等措施，以此謀求海外園區(qū)投資貿(mào)易中使用人民幣結(jié)算，從而緩解海外園區(qū)投融資壓力。

(四)重構(gòu)我國海外園區(qū)空間治理的規(guī)劃體系

空間規(guī)劃作為空間治理體系中的核心，但在海外園區(qū)空間治理體系中尚未建立起頂層規(guī)劃安排，致使園區(qū)扎堆布局，同時，海外園區(qū)以資源獲取為主要內(nèi)容，忽視了環(huán)境問題以及與飛入地城市的互動。因此，有必要完善我國海外園區(qū)空間治理中的規(guī)劃體系。

圖8 海外園區(qū)空間治理的規(guī)劃體系與領(lǐng)域、地方、尺度、網(wǎng)絡(luò)

1、規(guī)劃體系與領(lǐng)域、地方、尺度、網(wǎng)絡(luò)

基于領(lǐng)域、地方、尺度與網(wǎng)絡(luò)等多維社會空間關(guān)系對我國海外園區(qū)空間治理中的規(guī)劃體系進(jìn)行重構(gòu)(見圖8)。就尺度而言，我國海外園區(qū)規(guī)劃主要包括國家尺度的頂層規(guī)劃以及園區(qū)尺度的自身規(guī)劃。由于資本的領(lǐng)域化與再領(lǐng)域化，以及生產(chǎn)要素的流動，海外園區(qū)成為經(jīng)濟(jì)全球化中突破政區(qū)界限承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移、資本流動的重要節(jié)點(diǎn)，因而需要從國家層面對海外園區(qū)的空間總體布局作出戰(zhàn)略性空間選擇，根據(jù)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級與發(fā)展需求，以海外園區(qū)為平臺推動優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)出海服務(wù)，在園區(qū)尺度上，應(yīng)當(dāng)以國家尺度的相關(guān)規(guī)劃為指引，做好園區(qū)間的互動交流，積極開展與飛入地地方城市的產(chǎn)城融合，特別是對飛入地地方的環(huán)境保護(hù)。

2、建立頂層規(guī)劃

制定統(tǒng)一協(xié)調(diào)的空間規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)是解決海外園區(qū)雜亂無序的前提條件。一是可以參考中國境內(nèi)國際合作園區(qū)的發(fā)展經(jīng)驗(yàn)制定規(guī)劃；二是應(yīng)當(dāng)依托當(dāng)前“一帶一路”建設(shè)，與超國家尺度聯(lián)盟協(xié)調(diào)，積極推動海外園區(qū)規(guī)劃建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)現(xiàn)國內(nèi)與國際對接；三是充分考慮海外園區(qū)飛入國實(shí)際情況，分國別、分區(qū)域、因地制宜地考慮標(biāo)準(zhǔn)的制定。此外，在海外園區(qū)布局中，應(yīng)當(dāng)考慮“一帶一路”倡議，根據(jù)地緣政治格局，以戰(zhàn)略支點(diǎn)建設(shè)為目的，對海外園區(qū)布局進(jìn)行戰(zhàn)略規(guī)劃；在海外園區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展方面，積極推動優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)的輸出，通過“兩地雙園”建設(shè)，吸引外方高端產(chǎn)業(yè)的輸入，同時避免相同產(chǎn)業(yè)型海外園區(qū)扎堆競爭。

3、體現(xiàn)規(guī)劃生態(tài)性

我國央企或地方國企建設(shè)的海外園區(qū)在規(guī)劃中能夠體現(xiàn)生態(tài)性，注重對園區(qū)所在地環(huán)境的保護(hù)，這是由于中外雙方高尺度行動者預(yù)先協(xié)調(diào)，且主導(dǎo)企業(yè)資金雄厚，建設(shè)中更多的是援助建設(shè)。但以民營企業(yè)為主導(dǎo)建設(shè)的海外園區(qū)以營利為目的，多布局于自然資源豐富的地域，實(shí)行粗放式規(guī)劃建設(shè)與過度開發(fā)利用的方式，對當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)環(huán)境造成了一定影響。因此，在海外園區(qū)空間規(guī)劃中應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)生態(tài)性，同時，高尺度行動者扶持生態(tài)環(huán)保型海外園區(qū)的建設(shè)，并對民營企業(yè)在績效考核中引入生態(tài)環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)，對符合標(biāo)準(zhǔn)的海外園區(qū)適當(dāng)予以資金支持。

4、推動產(chǎn)城融合

我國海外園區(qū)多布局在鄰近交通要道，位于外方首都或大城市附近，以打造大城市衛(wèi)星城為目標(biāo)，如中國—白俄羅斯工業(yè)園鄰近白俄羅斯首都，未來將打造首都的衛(wèi)星城。但當(dāng)前在我國海外園區(qū)建設(shè)中，由于對當(dāng)?shù)仫L(fēng)俗習(xí)慣、文化傳統(tǒng)、法律規(guī)范的不熟悉，以及當(dāng)?shù)厣鐣^為動蕩，因而在規(guī)劃中多與當(dāng)?shù)厣鐣嚯x，形成“孤島式”發(fā)展困局，背離了領(lǐng)域化與再領(lǐng)域化的趨勢，地方根植性弱，產(chǎn)生社會效益較小，同時由于缺乏與當(dāng)?shù)亟涣?，在園區(qū)建設(shè)中易因溝通不足而停滯。因此，必須強(qiáng)調(diào)海外園區(qū)的本地化建設(shè)，積極承擔(dān)飛入地社會責(zé)任，營造良好的文化氛圍與功能配置，推動海外園區(qū)與地方城市的產(chǎn)城融合，促進(jìn)海外園區(qū)與地方社會的互動與融合。[31]

(五)重構(gòu)我國海外園區(qū)空間治理的保障體系

我國海外園區(qū)的發(fā)展離不開各項保障措施的供給，但并非所有海外園區(qū)都能得到來自省級、中央政府等高尺度行動者的保障性措施，因此有必要對我國海外園區(qū)空間治理的保障體系進(jìn)行重構(gòu)。

1、保障體系與領(lǐng)域、地方、尺度、網(wǎng)絡(luò)

根據(jù)領(lǐng)域、地方、尺度與網(wǎng)絡(luò)等多重社會空間關(guān)系重構(gòu)我國海外園區(qū)空間治理的保障體系(見圖9)。就尺度而言，保障體系的重構(gòu)離不開中外雙方各級政府的合作，基于省級、中央政府等高尺度行動者建立合作協(xié)議，簽訂海外園區(qū)備忘錄，為園區(qū)建設(shè)提供制度保障，通過地方政府間友好城市締結(jié)，為海外園區(qū)發(fā)展提供優(yōu)良環(huán)境，推動海外園區(qū)建設(shè)納入高尺度行動者發(fā)展戰(zhàn)略，架構(gòu)起我國海外園區(qū)空間治理保障體系中的行動者網(wǎng)絡(luò)。就領(lǐng)域自身而言，海外園區(qū)應(yīng)建立公共宣傳平臺，及時向社會公開自身發(fā)展情況；就領(lǐng)域、地方與尺度關(guān)系而言，飛出地指向高尺度行動者對海外園區(qū)的監(jiān)督考核，建立海外園區(qū)發(fā)展數(shù)據(jù)庫并向社會公示，接受社會公眾監(jiān)督，飛入地則指向海外園區(qū)對地方的風(fēng)險評估。

2、外部風(fēng)險評估的常態(tài)化

海外園區(qū)空間治理體系面臨來自政治、經(jīng)濟(jì)、社會等多重風(fēng)險，因此我國各級尺度政府行動者應(yīng)當(dāng)對海外投資風(fēng)險、安全風(fēng)險等進(jìn)行常態(tài)化評估，并及時公開評估結(jié)果，以此在企業(yè)出海建設(shè)園區(qū)前、建設(shè)中、運(yùn)營中提供安全指南，在園區(qū)遇到風(fēng)險時能夠及時提供相關(guān)保障。同時，由國內(nèi)高尺度行動者聯(lián)合金融機(jī)構(gòu)、商業(yè)性保險機(jī)構(gòu)，乃至與飛入地各級尺度行動者共同建立海外園區(qū)風(fēng)險基金，維持海外園區(qū)的正常運(yùn)營，減少因風(fēng)險帶來的經(jīng)濟(jì)損失。此外，園區(qū)自身也應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)園區(qū)間互動，或者通過企業(yè)集群式的海外園區(qū)建設(shè)方式，加強(qiáng)園區(qū)間合作交流，共同抵御外部風(fēng)險。

圖9 海外園區(qū)空間治理的保障體系與領(lǐng)域、地方、尺度、網(wǎng)絡(luò)

3、搭建政府間友好合作平臺

在海外園區(qū)建設(shè)運(yùn)行初始，由于跨越不同尺度的管理邊界和政區(qū)邊界，導(dǎo)致中外雙方各級尺度政府行動者之間缺少交流互動，使得企業(yè)在海外園區(qū)建設(shè)中沒有制度保障。因此，一方面，省級、國家尺度政府行動者可以通過雙方簽署政府間合作協(xié)議、工作備忘錄等形式，建立海外園區(qū)政府間磋商機(jī)制，成立高尺度行動者參與的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，共同解決海外園區(qū)的重大問題，尤其是關(guān)系到海外園區(qū)運(yùn)營過程中出現(xiàn)的行為管理邊界問題，同時成立海外園區(qū)聯(lián)合辦公室作為海外園區(qū)的辦事機(jī)構(gòu)，協(xié)調(diào)處理海外園區(qū)日常事務(wù)和具體問題。[32]另一方面，地方尺度政府間可以通過締結(jié)友好城市的方式，以產(chǎn)業(yè)合作為主要內(nèi)容，在雙方共同規(guī)劃建設(shè)園區(qū)與良性互動中推動海外園區(qū)的有效運(yùn)轉(zhuǎn)。

4、園區(qū)監(jiān)督考核與數(shù)據(jù)公開

監(jiān)督考核是海外園區(qū)空間治理保障體系的重點(diǎn)，督促海外園區(qū)合理規(guī)劃空間，積極招商引資，推動產(chǎn)業(yè)發(fā)展以實(shí)現(xiàn)有效運(yùn)作。[33]首先，我國應(yīng)當(dāng)建立多尺度聯(lián)動監(jiān)督考核，擴(kuò)大考核范圍；其次，海外園區(qū)考核標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)適時調(diào)整，自我國商務(wù)部與財政部在2013年出臺考核管理辦法后一直沿用至今，因此有必要加強(qiáng)對海外園區(qū)的研究，定期對考核標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行調(diào)整；最后，當(dāng)前國家尺度與省級尺度海外園區(qū)考核結(jié)果、海外園區(qū)相關(guān)發(fā)展數(shù)據(jù)并未向社會公示，諸多園區(qū)自身也未建立公共宣傳平臺，[30]因此有必要建立海外園區(qū)大數(shù)據(jù)庫，及時向社會公開海外園區(qū)相關(guān)數(shù)據(jù)。

四、結(jié)論

海外園區(qū)作為全球性尺度重組過程的產(chǎn)物，存在著領(lǐng)域、地方、尺度與網(wǎng)絡(luò)等多維社會空間關(guān)系的相互作用，為應(yīng)對當(dāng)前海外園區(qū)空間治理體系的不足，在海外園區(qū)空間治理體系重構(gòu)中，要充分發(fā)揮多尺度互動、領(lǐng)域與地方互為補(bǔ)充、行動者網(wǎng)絡(luò)的協(xié)同保障等多方面、多層次的協(xié)同作用。因此，我國海外園區(qū)空間治理體系應(yīng)當(dāng)從國家尺度進(jìn)行海外園區(qū)發(fā)展的頂層設(shè)計，構(gòu)建獨(dú)立的高尺度海外園區(qū)管理機(jī)構(gòu)，統(tǒng)籌安排海外園區(qū)的布局、治理、保障與差別化支持，從而突出制度設(shè)計的權(quán)威性；以園區(qū)自主、高尺度宏觀指導(dǎo)、市場化運(yùn)作、本地化經(jīng)營為內(nèi)容，構(gòu)建多元主體的多尺度參與網(wǎng)絡(luò)，保證園區(qū)有效運(yùn)轉(zhuǎn)；以高尺度頂層規(guī)劃統(tǒng)籌安排園區(qū)網(wǎng)絡(luò)與優(yōu)化產(chǎn)業(yè)空間配置，并指引園區(qū)尺度生態(tài)規(guī)劃與產(chǎn)城融合，確保海外園區(qū)發(fā)展更具政治、經(jīng)濟(jì)、社會效益；以政府間友好合作平臺建設(shè)、風(fēng)險常態(tài)化評估、監(jiān)督考核多尺度聯(lián)動、考核標(biāo)準(zhǔn)適時調(diào)整，以及園區(qū)大數(shù)據(jù)建設(shè)保障海外園區(qū)建設(shè)與發(fā)展。盡管本文基于尺度重組視角對現(xiàn)有海外園區(qū)空間治理體系類型進(jìn)行劃分并發(fā)現(xiàn)其中的不足，重構(gòu)了我國海外園區(qū)空間治理體系，但也存在一定的不足，因此未來研究中可通過實(shí)地調(diào)研與數(shù)據(jù)挖掘分區(qū)域、分洲際量化評估現(xiàn)有海外園區(qū)空間治理體系效果，從而更有針對性地完善我國海外園區(qū)空間治理體系。