基于間斷－均衡理論的農(nóng)村環(huán)境治理困境探究

祁凡驊

（中國(guó)人民大學(xué) 公共管理學(xué)院，北京 100872）

十八大以來，環(huán)境治理的督查和問責(zé)空前嚴(yán)厲。隨著執(zhí)行的標(biāo)準(zhǔn)越來越嚴(yán)格，環(huán)保治理政策在落實(shí)過程中漸漸遇到來自部分農(nóng)村群眾的阻力①。有些村民不僅對(duì)政策變遷造成的利益受損不滿，而且對(duì)政策目標(biāo)和政策工具也有抵觸情緒，不利于新的環(huán)境治理政策建立正面的政策形象，形成積極的政策效應(yīng)。

目前學(xué)界對(duì)這一現(xiàn)實(shí)問題的研究仍欠充分?，F(xiàn)有研究主要集中于環(huán)境政策制定、環(huán)境技術(shù)革新、發(fā)展生態(tài)旅游和政府采購(gòu)等方面。一些學(xué)者關(guān)注環(huán)境治理的公民參與問題，例如宋元清認(rèn)為，互聯(lián)網(wǎng)的迅猛普及為環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域的公眾參與建立了新渠道；劉媛媛指出，我國(guó)現(xiàn)階段環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域的公眾參與缺乏相應(yīng)的法律制度保障，環(huán)保非政府組織作用有限等問題。宋元清和劉媛媛的研究對(duì)理解環(huán)境治理政策落實(shí)為何會(huì)出現(xiàn)間斷有一定啟發(fā)，但是未能進(jìn)一步分析政策的間斷變遷對(duì)環(huán)境政策執(zhí)行效果的具體影響。整體來看，學(xué)界對(duì)環(huán)境治理政策變遷基層困境的研究相對(duì)匱乏，從政策過程視角探究環(huán)境治理政策基層落實(shí)難題，而這正是本文研究的價(jià)值之所在。

一、研究框架

關(guān)于政策變遷，公共管理學(xué)界有三種主流的理論模型。倡導(dǎo)聯(lián)盟框架（Advocacy Coalition Framework）認(rèn)為，政府須創(chuàng)造理性、開放、常態(tài)化的對(duì)話體制，促進(jìn)政策妥協(xié)和政策學(xué)習(xí)[1]。多源流理論（Multiple Streams Theory）認(rèn)為，一個(gè)議題受到重視取決于特定時(shí)刻問題源流（Problem Stream）、政策源流（Policy Stream）和政治源流（Political Stream）等多種因素的耦合[2]。間斷－均衡理論（Punctuated Equilibrium Theory）則認(rèn)為，許多政策經(jīng)歷了長(zhǎng)期的漸進(jìn)穩(wěn)定和短暫的急劇變化，“經(jīng)常看到政策變遷是脫節(jié)的（disjoint）、片斷的（episodic）和并不總是可預(yù)測(cè)的”（見圖 1）[3]。

揆諸我國(guó)的行政變革實(shí)踐，政策變遷經(jīng)常是在政治壓力下形成的，并不總是線性的，有時(shí)突發(fā)事件形成的政治壓力甚至導(dǎo)致重大的政策變遷①例如，2003年的“孫志剛事件”經(jīng)過媒體傳播引起很大反響，針對(duì)城市衣食無著人員的收容遣散制度因此廢除，新的社會(huì)救助政策確立。，政策制定的場(chǎng)域也相對(duì)單一，利益集團(tuán)發(fā)揮作用的空間相對(duì)有限，公共辯論和自下而上的政治動(dòng)員較為缺乏，事實(shí)上并不存在一個(gè)常態(tài)化的“倡導(dǎo)聯(lián)盟”和多源流耦合機(jī)制。因此，均衡－間斷理論與倡導(dǎo)聯(lián)盟框架和多源流理論相比，具有較強(qiáng)的理論解釋力。

間斷－均衡理論產(chǎn)生之后，西方許多學(xué)者運(yùn)用這一理論研究政策變遷[4]。間斷－均衡理論在環(huán)境領(lǐng)域也有應(yīng)用和檢驗(yàn)。羅伯特·里佩托（Robert Repetto）《間斷－均衡與美國(guó)環(huán)境政策變遷》一書于2006年出版，運(yùn)用間斷－均衡理論考察了諸多環(huán)境領(lǐng)域的政策變遷[5]?；谏鲜鲈?，擬用間斷－均衡理論分析環(huán)境治理政策落實(shí)的基層困境。

二、農(nóng)村環(huán)境治理政策的間斷變遷

間斷－均衡理論認(rèn)為，政策的間斷變遷須同時(shí)具備三個(gè)變量：政策的總體目標(biāo)、政策工具、政策的精確設(shè)置。這三個(gè)變量均發(fā)生變化，政策就會(huì)發(fā)生斷裂式變遷，即間斷變遷[6]。宏觀決策者的注意力調(diào)整，足以引起這三個(gè)變量的變化。這是因?yàn)楹暧^決策者的注意力分配是不成比例的，較少受到關(guān)注的政策易于維持穩(wěn)定，受到較多關(guān)注的政策易于發(fā)生變遷[5]。某市X區(qū)的吊炕拆改是注意力分配變化，引起政策間斷變遷的一個(gè)例子。該市環(huán)境治理政策執(zhí)行的嚴(yán)格程度和治理成績(jī)領(lǐng)先全國(guó)，基于該市X區(qū)吊炕拆改的分析，有助于認(rèn)識(shí)和解決全國(guó)環(huán)境治理普遍存在的政策執(zhí)行難題。

該市吊炕學(xué)名“高效節(jié)能架空炕”，吊炕克服了傳統(tǒng)吊炕陰雨天不易引燃的技術(shù)缺陷，炕體受熱不均的狀況也有所改善，并且不再向炕洞墊土。作為市民生工程的樣板，吊炕技術(shù)一度在全市推廣。有關(guān)部門均宣傳吊炕與火炕相比“節(jié)能環(huán)保”。但是，2017年春季開始，該市的大氣治理專項(xiàng)行動(dòng)邁向縱深，宏觀政治的政策目標(biāo)、政策工具、精準(zhǔn)設(shè)置迅速發(fā)生了變化，X區(qū)之前建設(shè)的吊炕被要求全部拆除或者改造為電熱炕。

1．政策目標(biāo)的間斷變遷：由注重綜合效益變?yōu)榄h(huán)境治理優(yōu)先

十八大以前，環(huán)境治理在農(nóng)村工作中的重要性較弱，綜合效益最大化是這一時(shí)期環(huán)境治理政策的主要目標(biāo)。從公共部門的績(jī)效評(píng)估來看，環(huán)境治理指標(biāo)不在公務(wù)人員政績(jī)考核之列，與GDP指標(biāo)相比，其重要性并不突出。由于搭建吊炕帶來的經(jīng)濟(jì)效益相對(duì)有限，基層部門在執(zhí)行搭建吊炕的政策時(shí)，并不追求大干快上。對(duì)農(nóng)民來說，節(jié)能意味著節(jié)約燃料成本，吊炕能夠克服加熱慢、炕梢涼的問題，有助于節(jié)約能源并提升生活品質(zhì)，對(duì)農(nóng)民吸引力很大，搭建吊炕政策得以持續(xù)推進(jìn)。

然而，2013年以來，粗放式發(fā)展造成的環(huán)境問題集中爆發(fā)，環(huán)境議題成為政策的優(yōu)先選項(xiàng)。環(huán)境治理的政策目標(biāo)已經(jīng)從注重綜合效益轉(zhuǎn)變?yōu)閲?yán)控一切污染。之前鼓勵(lì)發(fā)展吊炕的政策形象在決策層眼中發(fā)生了很大變化，決策層傾向于認(rèn)為其加重了大氣污染。政策目標(biāo)的變化，成為環(huán)境治理政策變遷的重要誘因。

決策層形成共識(shí)之后，主導(dǎo)形成了宏觀環(huán)境治理政策的變遷。不久，環(huán)保部發(fā)布《京津冀及周邊地區(qū)2017－2018年秋冬季大氣污染綜合治理攻堅(jiān)行動(dòng)方案》，京津冀及周邊省份嚴(yán)格遵循環(huán)保部等中央部門指示制定的地方版《攻堅(jiān)行動(dòng)方案》也相繼出爐，其中尤以該市的環(huán)境治理方案最為強(qiáng)硬。該市要求，2017年夏，X區(qū)著手開展吊（土）炕禁燒工作，確保2018年底之前，吊（土）炕拆改工作全域完成。

2．政策工具的間斷變遷：由宣傳助推到強(qiáng)制與其他手段相結(jié)合

新世紀(jì)初該市各郊區(qū)縣推廣吊炕時(shí)，基層干部來自上級(jí)的政治壓力不大，沒有過重的考核壓力，在推動(dòng)工作時(shí)普遍采取了宣傳助推的做法。例如，2007年5月16日上午，該市某縣能源辦派施工人員來到井莊鎮(zhèn)柳溝村，為村民現(xiàn)場(chǎng)做搭建節(jié)能吊炕的技術(shù)指導(dǎo)，并向農(nóng)民宣傳，與傳統(tǒng)土炕相比，新型吊炕具有能源利用率高、加熱快速、環(huán)保美觀等特點(diǎn)，有利于改善農(nóng)村家庭的生活環(huán)境。為了推廣吊炕，該市農(nóng)業(yè)局還編了《高效節(jié)能衛(wèi)生吊炕砌筑歌謠》，以便鄉(xiāng)民傳唱宣傳。

但是，在近年這次徹底拆改吊炕的政策實(shí)踐中，為了確保盡快完成全部指標(biāo)，除了宣傳引導(dǎo)等常規(guī)政策工具外，一開始還使用了獎(jiǎng)勵(lì)和強(qiáng)制相結(jié)合的非常規(guī)手段。

X區(qū)還為此出臺(tái)獎(jiǎng)勵(lì)政策，規(guī)定2017年8月8日前搭建的農(nóng)村居民住宅吊（土）炕，徹底拆除吊（土）炕每鋪獎(jiǎng)勵(lì)1000元，改造吊（土）炕每鋪獎(jiǎng)勵(lì)600元。但是農(nóng)民必須先拆改吊炕，經(jīng)過驗(yàn)收并經(jīng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)匯總上報(bào)到區(qū)農(nóng)業(yè)局之后，才能收到獎(jiǎng)勵(lì)款項(xiàng)。但是，農(nóng)民一方面出于對(duì)鎮(zhèn)政府的不信任，擔(dān)心拆改后拿不到款項(xiàng)，一方面擔(dān)心拆改之后，生活成本增加，配合拆改的意愿較低。村干部出面協(xié)調(diào)未果之后，鎮(zhèn)政府采取了強(qiáng)制辦法。據(jù)了解，MF鎮(zhèn)一位鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部講，包村干部為了推進(jìn)吊炕拆改，不惜設(shè)卡阻攔煤炭運(yùn)進(jìn)村莊，希望通過斷絕村民的燃料來源，迫使村民配合拆改。

3．政策精確設(shè)置的間斷變遷

由于X區(qū)有關(guān)吊炕的政策目標(biāo)變遷較為劇烈，政策的瞄準(zhǔn)對(duì)象、標(biāo)準(zhǔn)設(shè)定、監(jiān)督管理與獎(jiǎng)懲措施也發(fā)生了較大變化。在鼓勵(lì)搭建吊炕時(shí)期，X區(qū)政策的瞄準(zhǔn)對(duì)象由山區(qū)沒有安裝吊炕的農(nóng)戶，擴(kuò)展到民俗旅游戶，執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)是配合技術(shù)人員設(shè)定的，以安全、節(jié)能、便于使用為主，對(duì)搭建吊炕沒有專門的監(jiān)督和獎(jiǎng)懲措施，搭建吊炕的農(nóng)戶可申請(qǐng)能源辦派技術(shù)人員入戶指導(dǎo)；在鼓勵(lì)拆改吊炕時(shí)期，X區(qū)政策的瞄準(zhǔn)對(duì)象是那些已經(jīng)安裝了吊炕的所有居民，據(jù)MF鎮(zhèn)干部LSH講，執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)是每家沒有煙囪，不冒出煙火，責(zé)任單位和鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部包村蹲守，如看到煙囪或者煙火，便強(qiáng)行拆改，對(duì)2017年8月8日前搭建的農(nóng)民住宅吊（土）炕的拆改獎(jiǎng)勵(lì)政策如前所述，此處不贅。（參見表1）

表1 X區(qū)吊炕政策精準(zhǔn)設(shè)置的間斷變遷

從表面來看，X區(qū)有關(guān)吊炕的政策目標(biāo)、政策工具和政策精準(zhǔn)設(shè)置發(fā)生了間斷變遷。但是，宏觀政策的變遷并不意味著吊炕拆改政策真正得到了有效落實(shí)。一般而言，宏觀政策的變遷，須得到政策子系統(tǒng)的認(rèn)同，在政策子系統(tǒng)中形成政策壟斷，即在具體操作層面將原有政策完全取而代之。否則，宏觀政策的變遷易于成為一紙空文。

三、農(nóng)村環(huán)境治理政策變遷中的均衡

在很長(zhǎng)時(shí)期內(nèi)，X區(qū)的原有政策維持了政策均衡。一般認(rèn)為，間斷－均衡理論中的“均衡”現(xiàn)象主要發(fā)生于圍繞政策議題、政策領(lǐng)域和政策行動(dòng)者建立起來的政策子系統(tǒng)之內(nèi)。政策行動(dòng)者在特定的政策領(lǐng)域圍繞特定的政策議題進(jìn)行互動(dòng)博弈，進(jìn)而形成結(jié)構(gòu)化的制度安排，這就是政策壟斷[5]。

政策壟斷一般表現(xiàn)為對(duì)政策場(chǎng)域和政策形象的壟斷。X區(qū)原有政策對(duì)政策場(chǎng)域的壟斷，表現(xiàn)為環(huán)境治理的政策制定有相對(duì)固定的制度結(jié)構(gòu)；決策者和政策場(chǎng)域是一元化的黨政實(shí)體，即本市、區(qū)的黨委會(huì)，并不存在與之競(jìng)爭(zhēng)的利益主體。X區(qū)對(duì)吊炕政策形象的壟斷，表現(xiàn)為支撐這些環(huán)境治理政策的核心價(jià)值理念具有超穩(wěn)定性。當(dāng)初發(fā)展吊炕的政策目標(biāo)是在減輕污染的同時(shí)節(jié)約能源，改善民生。這種政策形象是增強(qiáng)民眾政府信任的有效方式，在很長(zhǎng)時(shí)間內(nèi)成為社會(huì)共識(shí)，形成了發(fā)展吊炕政策的長(zhǎng)期穩(wěn)定。

一旦宏觀政治發(fā)生變遷，原有政策的均衡狀態(tài)暫時(shí)被打破了。間斷－均衡理論認(rèn)為，宏觀政治制度介入后，議題獲得決策者的充分關(guān)注，將引起運(yùn)作規(guī)則的修正，次級(jí)政治系統(tǒng)對(duì)該議題的制度限制就會(huì)解除[7]。一旦變遷發(fā)生，宏觀政治系統(tǒng)不再過于關(guān)注該議題，此時(shí)政策議題就會(huì)重新進(jìn)入次級(jí)政治，政策子系統(tǒng)就會(huì)發(fā)揮作用。X區(qū)原有環(huán)境治理政策長(zhǎng)期以來形成了政策壟斷。隨著決策者的注意力轉(zhuǎn)移，出臺(tái)了新的環(huán)境治理政策，原有政策的子系統(tǒng)開始發(fā)揮作用，原政策與新政策呈現(xiàn)競(jìng)爭(zhēng)態(tài)勢(shì)，新政策未能形成有效壟斷。

新政策的公共形象相對(duì)負(fù)面，是其政策壟斷未能形成的關(guān)鍵因素。X區(qū)后來拆改吊炕的政策目標(biāo)是杜絕污染。X區(qū)決策者積極推動(dòng)環(huán)境治理的正面政策形象，以及保護(hù)環(huán)境的價(jià)值理念，經(jīng)過多年來的媒體關(guān)注（media attention），已經(jīng)相對(duì)固定。新政策更加注重環(huán)境治理，人們并不排斥；但是，新的環(huán)境治理政策對(duì)民生訴求的回應(yīng)不足，導(dǎo)致政策的公共形象發(fā)生變化，導(dǎo)致新政策難以被政策對(duì)象接受。

間斷－均衡理論認(rèn)為，政策子系統(tǒng)發(fā)揮著政策壟斷（policy monopoly）的作用。政策壟斷的機(jī)構(gòu)化方式主要有兩種：“（1）正式和非正式的切入規(guī)則，挫敗‘局外人’的參與企圖；（2）建立對(duì)政策壟斷的普遍的正面理解，喚起政策對(duì)象的支持，迫使政策冷漠者置身事外（從而確保政策冷漠者不再過問該政策議題）”[8]。在X區(qū)的農(nóng)村環(huán)境治理中，新的政策壟斷并沒有形成，正是由于無法通過上述（1）（2）兩種方式實(shí)現(xiàn)結(jié)構(gòu)化。

一是X區(qū)的吊炕拆改獎(jiǎng)勵(lì)規(guī)則，并沒有讓政策的“局外人”參與受挫?；鶎痈刹繛榱送瓿刹鸶闹笜?biāo)，甚至讓部分政策的“局外人”變相獲利。一些基層干部稱，他們與村民私下達(dá)成了默契：村民不須徹底拆除吊炕，只需拆去煙囪，就算完成了拆改，接下來即可正常使用吊炕并享受拆改補(bǔ)貼。作為條件，村民須用補(bǔ)貼款購(gòu)買電熱片，遇到上級(jí)檢查時(shí)，象征性地使用電熱片加熱炕體，幫助基層干部躲過檢查。實(shí)質(zhì)上這部分村民本應(yīng)是政策的“局外人”，但是他們與政策執(zhí)行人員形成了共謀關(guān)系，不僅保住了吊炕，還領(lǐng)取到了拆改獎(jiǎng)勵(lì)。這對(duì)其他依規(guī)辦事的村民來說是一種不平等，易于形成不良的示范效應(yīng)，導(dǎo)致政策整體歸于失敗。

二是X區(qū)的吊炕拆改政策，也沒有喚起政策對(duì)象對(duì)政策形成正面認(rèn)同。X區(qū)村民不僅沒有對(duì)吊炕拆改行動(dòng)表示支持，反而表現(xiàn)出強(qiáng)烈的抵觸和冷漠。民眾的反應(yīng)是高度情境化的：有的民眾對(duì)拆改行動(dòng)不理解，認(rèn)為吊炕曾經(jīng)作為清潔能源推廣，現(xiàn)在卻作為污染整治對(duì)象，政策轉(zhuǎn)換太快，觀念上一下子難以接受；有的民眾剛剛搭建了吊炕，現(xiàn)在收到通知要求立刻拆除，利益受損，心生不滿；有的民眾擔(dān)心吊炕拆改之后使用清潔能源，生活成本上升，政府的補(bǔ)償機(jī)制遠(yuǎn)遠(yuǎn)無法滿足；有的民眾對(duì)基層干部強(qiáng)制拆改不滿，影響了對(duì)政策合理性的判斷。

綜上所述，原有政策在政策子系統(tǒng)內(nèi)與新政策形成競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系，新政策沒有在政策子系統(tǒng)內(nèi)形成政策變遷，其原因是多方面的。政策出臺(tái)之初，對(duì)吊炕拆改造成部分民眾的利益受損程度是估計(jì)不足的，因此補(bǔ)償機(jī)制側(cè)重于過渡性保障，并未慮及長(zhǎng)遠(yuǎn)。后來，強(qiáng)制推進(jìn)政策變遷，進(jìn)一步惡化了吊炕拆改在民眾心目中的政策形象?？偟恼f來，政策變遷過程中缺乏公民參與和自下而上的信息溝通機(jī)制，是造成政策對(duì)民生訴求的回應(yīng)性不足，導(dǎo)致政策難以為繼的重要原因。

四、政策變遷中的公民參與和政策反饋

根據(jù)間斷－均衡理論，公民參與、媒體言論對(duì)政策形象形成反饋機(jī)制，往往形成新的政策變遷，或者鞏固原有政策。從我國(guó)環(huán)境治理的實(shí)踐來看，政策變遷中的公民參與比較匱乏，政策對(duì)象缺乏參與政策議程的空間，公民參與一般是政策變遷發(fā)生之后對(duì)現(xiàn)有政策的被動(dòng)適應(yīng)。一般來說，政策對(duì)象對(duì)現(xiàn)有政策的正面反饋往往會(huì)被放大，負(fù)面反饋則會(huì)被稀釋，因此政策反饋機(jī)制有助于現(xiàn)有政策的均衡，但是不利于新的政策生成。

通過媒體關(guān)注（media attention）形成正面反饋，是促進(jìn)政策變遷的重要策略。X區(qū)的農(nóng)民對(duì)吊炕一開始并不接受，是廣泛的宣傳動(dòng)員讓農(nóng)民逐步接受并喜歡上了吊炕。經(jīng)過媒體宣傳，決策層更加認(rèn)為吊炕深受農(nóng)民歡迎，對(duì)推進(jìn)吊炕搭建工作態(tài)度更加積極。在各級(jí)政府的努力之下，截至2015年11月15日該市“兩氣一炕”工程已搭建吊炕31600鋪，完成率達(dá)到98%以上。為了確保在11月20日前完成全部搭建工作，市農(nóng)業(yè)局農(nóng)優(yōu)站還專門到一些區(qū)縣督促工程建設(shè)，了解農(nóng)戶實(shí)際建設(shè)、使用情況。農(nóng)戶普遍反映吊炕采暖效果好，熱效率高，節(jié)柴、清潔，多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)出現(xiàn)了農(nóng)戶踴躍申請(qǐng)搭建吊炕的情況①。

然而，政策變遷發(fā)生之際，政策對(duì)象普遍缺乏向上反饋渠道。間斷－均衡理論認(rèn)為，民眾一般通過向上反饋和吸引媒體關(guān)注等方式，使子政治系統(tǒng)的政策反饋進(jìn)入宏觀政策議程。這在中國(guó)的農(nóng)村環(huán)境治理中較為少見。X區(qū)MF鎮(zhèn)一位鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部說：“簡(jiǎn)政放權(quán)都是在紙面上，放的（權(quán)力）對(duì)老百姓和鄉(xiāng)鎮(zhèn)都是一些無關(guān)的東西。活兒不捋順，運(yùn)動(dòng)員變成了裁判員，從中央到區(qū)里邊，四級(jí)督導(dǎo)，材料一級(jí)比一級(jí)要的全面，站位越高，要的材料越多，要的材料標(biāo)準(zhǔn)還不一樣?！彼J(rèn)為，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府意見向上反饋渠道的缺乏，是基層干部、民眾消極抵觸的原因。他稱，環(huán)境治理政策的落實(shí)出了問題，“哪些工作征求了基層政府，尤其是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的意見？”

由于政策對(duì)象缺乏向上反饋渠道，新政策的負(fù)面效應(yīng)易于放大，不利于形成正面的政策形象。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，多數(shù)群眾對(duì)吊炕拆改政策“虎頭蛇尾”持負(fù)面印象。有的群眾認(rèn)為，“老實(shí)人吃虧，我們家早早拆了吊炕，電費(fèi)每月上升了幾百元，政府補(bǔ)貼遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。別人家沒有拆吊炕，生活負(fù)擔(dān)比我們輕，還拿到了同樣的補(bǔ)貼，你說公平不公平？”這種政策執(zhí)行的不公，對(duì)干部信譽(yù)和政府公信力造成了損害。有的群眾進(jìn)而認(rèn)為，“吊炕拆改本來就是胡鬧，如果吊炕真的污染那么大，拆了之后，霧霾立刻減輕，東北的燒烤攤早就全部關(guān)停了！干部們也不會(huì)松口，只要求拆煙囪就行。”

因此，盡管X區(qū)的吊炕拆改工作在文件和新聞宣傳中是一番喜人景象，實(shí)際進(jìn)展并不樂觀，一些農(nóng)民并不買賬。政策對(duì)象由于缺乏向上反饋的機(jī)制和渠道，并且在政策場(chǎng)域中處于弱勢(shì)地位，因此往往傾向與有保護(hù)型經(jīng)紀(jì)人傾向的基層干部合謀。一些村民與基層干部之間的親朋故舊關(guān)系，是這一合謀機(jī)制形成的重要因素。一些基層干部反映：“基層干部幾乎全來自本鄉(xiāng)本土，下鄉(xiāng)一般要帶著親情友情做工作，一個(gè)老鄉(xiāng)看起來不認(rèn)識(shí)，隨便聊兩句，就能攀扯上關(guān)系，多數(shù)情況下有利于推進(jìn)工作。但是部分對(duì)政策不理解、不接受的民眾，可能就會(huì)通過這種非正式的關(guān)系紐帶，要求豁免自己履行政策的義務(wù)?！睂?shí)質(zhì)上對(duì)子政治系統(tǒng)的政策變遷呈現(xiàn)出“偽從”的姿態(tài)。

基層干部為了迅速完成考核指標(biāo)，往往最終會(huì)接受政策對(duì)象的配合，并向宏觀政治系統(tǒng)提供支持性的反饋，使決策者形成誤判。有的基層干部認(rèn)為，“開展工作是為老百姓服務(wù)的，不能因?yàn)橥七M(jìn)工作，造成和老百姓的對(duì)立，尤其是基層干部來自本鄉(xiāng)本土，不便于過于嚴(yán)厲。不然的話，下次見面就不好說話；下次推進(jìn)工作時(shí)，老百姓就更不配合了。如果造成老百姓越級(jí)上訪，就更加不好了”。實(shí)質(zhì)上不久前的拆遷安置盡管照顧了絕大多數(shù)群眾的訴求，仍有極少數(shù)民眾抵觸并越級(jí)上訪，當(dāng)?shù)鼗鶎痈刹恳欢忍幘潮粍?dòng)。因此，當(dāng)?shù)鼗鶎痈刹孔罱K妥協(xié)，假如民眾拆除煙囪并購(gòu)置電熱片，配合上級(jí)部門檢查，就不再要求徹底拆除吊炕?；鶎痈刹繉⑦@些變通執(zhí)行的案例納入政策執(zhí)行成果向上反饋，實(shí)質(zhì)上形成了宏觀決策與行政實(shí)踐相背離的政策困境。

五、結(jié)論與討論

綜上所述，政策變遷過程的間斷性造成了環(huán)境治理政策的基層執(zhí)行困境，并非一些學(xué)者認(rèn)為的政策出了問題。具體體現(xiàn)在：一是政策目標(biāo)上，沒有尊重民眾在政策變遷中的公民參與權(quán)利，為了追求環(huán)境治理的單一政策目標(biāo)忽視其民生訴求。在X區(qū)的環(huán)境治理變遷過程中，政策對(duì)象缺乏參與決策討論的渠道和空間；在制定政策過程中，決策者也對(duì)政策對(duì)象的正常生活需要關(guān)注較少，這就導(dǎo)致民眾的政策圖景與政府的政策圖景相差甚遠(yuǎn)，新舊政策之間形成了競(jìng)爭(zhēng)態(tài)勢(shì)。二是政策工具上，運(yùn)用強(qiáng)制手段而非市場(chǎng)手段和宣傳引導(dǎo)，缺乏對(duì)政策對(duì)象選擇權(quán)的尊重，使得很多民眾對(duì)新政策抱有抵觸情緒。在X區(qū)的環(huán)境治理政策變遷過程中，基層干部剛開始執(zhí)行政策時(shí)，強(qiáng)制推進(jìn)政策變遷，是民眾對(duì)政策不滿的重要因素。三是政策的精確設(shè)置上，政策變更過快，與部分民眾的利益和觀念相沖突，超過了他們的接受程度。在X區(qū)的環(huán)境治理政策變遷過程中，尤其是中老年群體對(duì)政策間斷性變遷的接受程度較差，須有一段時(shí)間作為觀念調(diào)整的過渡期。

為此，環(huán)境治理政策在農(nóng)村政治場(chǎng)域中的有效落實(shí)，必須盡量避免政策的間斷變遷，綜合施策：一是政策目標(biāo)上，形成民本主義的文化約束機(jī)制[9]，健全村民參與政策議程的體制機(jī)制，從制度上尊重政策對(duì)象的政治權(quán)利和利益訴求，在充分吸收民意的基礎(chǔ)上，形成新的政策共識(shí)；二是政策工具上，更多地運(yùn)用市場(chǎng)機(jī)制而非行政手段，更多通過宣傳引導(dǎo)而非變相強(qiáng)制，更加尊重民眾的選擇權(quán)；三是政策的精確設(shè)置上，更加尊重政策對(duì)象的經(jīng)濟(jì)利益和接受程度，設(shè)定平滑的政策過渡期，在因地制宜的基礎(chǔ)上，實(shí)現(xiàn)包容的、漸進(jìn)的政策變遷。

政策變遷的成功與否，實(shí)質(zhì)上取決于行政部門對(duì)政策對(duì)象合理訴求的回應(yīng)程度。中國(guó)宏觀政策變遷的特殊性，在于民眾與基層干部的共謀情形長(zhǎng)期普遍存在。這種共謀行為消解了行政部門的合法性資源，對(duì)政治生態(tài)的危害程度更大；然而，這種共謀行為長(zhǎng)期存在、歷久難變，具有較為深厚的文化土壤，更加凸顯中國(guó)鄉(xiāng)村治理的復(fù)雜性和系統(tǒng)性。從這個(gè)角度說，加快形成以人民為中心的漸進(jìn)式環(huán)境治理政策變遷機(jī)制，自上而下地建構(gòu)形成依法治理的現(xiàn)代制度文化，應(yīng)成為下一程環(huán)境治理的核心聚焦。