河道采砂管理問(wèn)題及其研究進(jìn)展

丁繼勇，林 欣，盧曉丹，丁雷杰,楊志勇

(1.河海大學(xué)工程管理研究所，江蘇 南京 211100； 2.河海大學(xué)商學(xué)院，江蘇 南京 211100；3.江蘇省“世界水谷”與水生態(tài)文明協(xié)同創(chuàng)新中心，江蘇 南京 211100; 4.南京交通職業(yè)技術(shù)學(xué)院建筑工程學(xué)院，江蘇 南京 211188)

河道砂石(簡(jiǎn)稱河砂)是在河道中形成和堆積的天然砂石，具備自然資源屬性和工程屬性，前者表現(xiàn)為流動(dòng)性、多用性、非完全可再生性、稀缺性及高價(jià)值等特性；后者表現(xiàn)為治理河道、維持河道正常運(yùn)行等功能[1]。河砂的雙重屬性使其成為一種兼具經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和生態(tài)價(jià)值的自然資源。人們從事河道砂石開采(即采砂)活動(dòng)起初是為謀求盈利性效益，若采砂活動(dòng)科學(xué)適度，則在獲取經(jīng)濟(jì)效益的同時(shí)通常還可產(chǎn)生公益性效益，如緩解砂石淤積、擴(kuò)大行洪能力、整治航道、穩(wěn)定河勢(shì)及加固堤岸等[2-3]。因此，采砂活動(dòng)在一定程度上推動(dòng)了經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和生態(tài)環(huán)境保護(hù)。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展速度加快，對(duì)砂石的需求量也越來(lái)越大。然而，河砂具有非完全可再生性，并非取之不盡用之不竭，即當(dāng)采砂速度超過(guò)新生河砂速度時(shí)，河砂供給量(輸沙量)呈現(xiàn)遞減趨勢(shì)，易形成供需失衡的局面。我國(guó)長(zhǎng)江、淮河、珠江等河道輸沙量均受到采砂的影響[4]。供需失衡又會(huì)推動(dòng)砂價(jià)上漲，誘使更多人產(chǎn)生非法采砂行為，包括未獲許可進(jìn)行開采的行為或已獲許可但未按照規(guī)定要求進(jìn)行合理開采的行為。據(jù)統(tǒng)計(jì)，約有70個(gè)國(guó)家或地區(qū)存在大規(guī)模的偷采盜采、過(guò)度采砂等非法采砂行為[5]。非法采砂不僅不能獲取公益性效益，反而會(huì)對(duì)生態(tài)環(huán)境保護(hù)造成極大威脅，如加劇耕地鹽堿化，加大邊坡不穩(wěn)定性，影響水位變化，破壞水生和河岸棲息地等[6-8]?？梢姡缮凹扔蟹e極作用的一面，也有消極作用的一面。如何將消極作用轉(zhuǎn)化為積極作用，需要科學(xué)有效的采砂管理。

2007年以來(lái)，采砂管理問(wèn)題引起了國(guó)內(nèi)外相關(guān)領(lǐng)域?qū)W者的關(guān)注，如劉丹等[9]根據(jù)長(zhǎng)江流域河道采砂管理特點(diǎn)，建立了采砂管理健康評(píng)價(jià)指標(biāo)體系；Sreebha等[10]認(rèn)為科學(xué)評(píng)估采砂影響是制定采砂管理策略的先決條件；Nguyen等[11]運(yùn)用描述法、比較分析法和管理能力分析法解讀采砂管理實(shí)踐數(shù)據(jù)，發(fā)現(xiàn)法律框架不完善、利益相關(guān)者責(zé)任不清及協(xié)調(diào)不足、管理資源有限等問(wèn)題阻礙著采砂管理的發(fā)展。Gavriletea等[12]在綜述采砂對(duì)生態(tài)環(huán)境影響的基礎(chǔ)上，提議通過(guò)采用砂石替代品、使用清潔采砂技術(shù)、提高采砂稅收及設(shè)立法規(guī)條文等手段緩解采砂負(fù)面影響。

上述研究肯定了采砂管理的重要性，但缺少對(duì)采砂管理問(wèn)題的深入分析，未能形成對(duì)采砂管理的系統(tǒng)性認(rèn)識(shí)。從主體、內(nèi)容和過(guò)程等角度看，采砂管理涉及多方面問(wèn)題，主要包括權(quán)屬界定、規(guī)劃編制與許可選擇、交易方式探索、非法采砂行為應(yīng)對(duì)，以及管理信息化建設(shè)等，如圖1所示。因此，本文將基于上述主要方面對(duì)已有相關(guān)文獻(xiàn)進(jìn)行回顧和評(píng)述，總結(jié)現(xiàn)有研究成果存在的不足，并指出未來(lái)研究方向，以期為推動(dòng)河道采砂管理水平的提升提供參考。

圖1 河道采砂管理相關(guān)研究問(wèn)題

1 河砂權(quán)屬界定

河砂所有權(quán)是描述河砂歸誰(shuí)所有、由誰(shuí)負(fù)責(zé)的法律制度。河砂所有權(quán)權(quán)利主體是國(guó)家，但國(guó)家是一個(gè)抽象概念，所有權(quán)行使主體實(shí)際上是國(guó)家代表，即由國(guó)家代表作為責(zé)任主體，負(fù)責(zé)采砂管理。關(guān)于由何種部門負(fù)責(zé)采砂管理存在爭(zhēng)論，原因是河砂既屬河道組成部分，又屬礦產(chǎn)資源。學(xué)者對(duì)此主要持3種態(tài)度。第一種支持由水利部和國(guó)土資源部(現(xiàn)已被整合到新組建的自然資源部)共同負(fù)責(zé)。孟祺[13]基于法律法規(guī)分析，指出采砂管理包括利用管理和影響管理，前者由國(guó)土資源部負(fù)責(zé)，后者由水利部負(fù)責(zé)；李曉妹[14]通過(guò)借鑒國(guó)外采砂管理模式，指出采砂應(yīng)同時(shí)執(zhí)行礦產(chǎn)資源法和水法的規(guī)定，相應(yīng)地應(yīng)由國(guó)土資源部和水利部共同負(fù)責(zé)采砂管理。第二種支持由水利部獨(dú)立負(fù)責(zé)。王瑞等[15-16]通過(guò)學(xué)習(xí)“長(zhǎng)江模式”的成功經(jīng)驗(yàn)，發(fā)現(xiàn)“水利一家主管、相關(guān)部門配合”的管理模式既符合實(shí)際又益于理順采砂管理體制；王卓甫等[1，17]則從資源屬性入手，認(rèn)為河砂首先是河床組成部分，其次才是可開采利用資源，故水利部理當(dāng)優(yōu)先于國(guó)土資源部擔(dān)當(dāng)責(zé)任主體；劉麗華等[18]比較了水利部和其他部門在采砂管理上發(fā)揮的作用，發(fā)現(xiàn)水利部在便利性、效率性以及維護(hù)公眾利益等方面都具備優(yōu)勢(shì)。第三種支持由國(guó)土資源部負(fù)責(zé)采砂管理。孫立峰[19]強(qiáng)調(diào)國(guó)土資源部的職責(zé)正是對(duì)礦產(chǎn)資源的規(guī)劃、管理、保護(hù)與合理利用，而河砂作為礦產(chǎn)資源范圍內(nèi)的非金屬礦產(chǎn)，國(guó)土資源部理當(dāng)擁有對(duì)其的監(jiān)督管理權(quán)限和法定監(jiān)督管理職責(zé)，是有權(quán)對(duì)河道采砂權(quán)進(jìn)行處置的唯一法定主體。

2018年3月，第十三屆全國(guó)人民代表大會(huì)批準(zhǔn)成立自然資源部，將國(guó)土資源部職責(zé)及水利部的水資源調(diào)查和確權(quán)登記管理職責(zé)納入自然資源部職責(zé)范圍內(nèi)。如此一來(lái)，按照自然資源部取代國(guó)土資源部的認(rèn)識(shí)，上述學(xué)者關(guān)于采砂管理責(zé)任主體的爭(zhēng)論對(duì)象即轉(zhuǎn)變?yōu)樗亢妥匀毁Y源部。顯然，自然資源部與國(guó)土資源部絕非完全相同的兩個(gè)部門，前者擁有后者所不具備的職能特性，故學(xué)者們有必要在重新比較水利部和自然資源部職能特性的基礎(chǔ)上結(jié)合采砂管理需求選擇較為合適擔(dān)當(dāng)責(zé)任主體的部門。另外，自然資源部、財(cái)政部、生態(tài)環(huán)境部、水利部及國(guó)家林業(yè)和草原局于2019年7月11日發(fā)布《自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記暫行辦法》，該辦法指出：對(duì)水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂、海域、無(wú)居民海島以及探明儲(chǔ)量的礦產(chǎn)資源等自然資源的所有權(quán)和所有自然生態(tài)空間統(tǒng)一進(jìn)行確權(quán)登記；同步印發(fā)的《自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記工作方案》明確：從2019年起，利用5年時(shí)間基本完成全國(guó)重點(diǎn)區(qū)域自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記?？梢姡P(guān)于采砂管理責(zé)任主體的選擇和確定是重要且迫切的，權(quán)屬清晰是實(shí)現(xiàn)科學(xué)有效采砂管理的基礎(chǔ)。

2 采砂規(guī)劃編制與采砂許可選擇

2.1 采砂規(guī)劃的編制

規(guī)劃編制目的是指導(dǎo)人們科學(xué)適度采砂。研究觀點(diǎn)認(rèn)為采砂規(guī)劃存在較強(qiáng)限制性：毛野等[20]考慮到河道運(yùn)行安全，對(duì)采砂時(shí)間、地點(diǎn)、年開采量、開采強(qiáng)度及開采方式提出一系列限制條件；原野[21]認(rèn)為以河道整治規(guī)劃指導(dǎo)采砂規(guī)劃編制，既能避免一些安全隱患，也能有效采砂；安催花等[22]認(rèn)為規(guī)劃對(duì)象是在動(dòng)態(tài)變化的，規(guī)劃內(nèi)容理當(dāng)具備時(shí)效性；李峻等[23]強(qiáng)調(diào)有必要通過(guò)控制采砂船舶數(shù)量以避免航運(yùn)事故的發(fā)生?？梢姡缮耙?guī)劃限制主要表現(xiàn)在河道規(guī)劃、時(shí)間及采砂影響三方面。

規(guī)劃編制內(nèi)容主要包括禁采區(qū)、可采區(qū)和保留區(qū)(3區(qū))的劃分及采砂量的確定。禁采區(qū)指禁止采砂的地區(qū)，但在高價(jià)河砂的誘使下，部分人鋌而走險(xiǎn)偷采砂石，禁采的存在反使偷采者獲利更多，因此禁采區(qū)并未實(shí)現(xiàn)真正的禁采[24]。可采區(qū)指允許采砂的地區(qū)?；诓缮耙?guī)劃限制，Asabonga等[25]認(rèn)為應(yīng)選擇敏感環(huán)境之外的位置作為可采區(qū)，同時(shí)為降低環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)，應(yīng)當(dāng)維護(hù)可采區(qū)并重視開采后的修復(fù)工作；Haghnazar等[26]通過(guò)試驗(yàn)探究了砂坑位置和砂坑間距的設(shè)置對(duì)緩解采砂負(fù)面作用的影響，發(fā)現(xiàn)砂坑在距流動(dòng)深度(flow depth)14倍的位置時(shí)，河堤會(huì)正面作用于下游砂坑的填砂率，砂坑間距的增大可降低沉積率和下游砂坑的遷移率。保留區(qū)指介于禁采區(qū)和可采區(qū)之間的過(guò)渡區(qū)，在一定條件下，保留區(qū)可轉(zhuǎn)化成禁采區(qū)或可采區(qū)。針對(duì)采砂量的確定，鄒紫偉[27]提議依據(jù)地勘資料和控制開采高程計(jì)算開采量，此開采量除以規(guī)劃期便得出年度采砂控制總量；吳彥等[28]認(rèn)為應(yīng)將采砂量分為靜態(tài)量和動(dòng)態(tài)量，前者代表砂石歷史儲(chǔ)量，由開采區(qū)面積、河床實(shí)測(cè)高程均值、河床開采高程計(jì)算得出，后者代表砂石遷移量，由沉積量、溯源沖刷量計(jì)算得出，年度采砂控制總量由采砂量和砂石需求量共同決定；Zhai等[29]從可持續(xù)性的角度研究了河道健康安全下砂石資源的優(yōu)化利用問(wèn)題，基于采砂控制總量和砂石供求關(guān)系的考慮，構(gòu)建了年度采砂量?jī)?yōu)化利用模型和規(guī)劃期內(nèi)采砂量?jī)?yōu)化利用模型。

綜上所述，在編制采砂規(guī)劃時(shí)，需重視河道規(guī)劃、時(shí)間及采砂影響三方面的限制，河道規(guī)劃限制強(qiáng)調(diào)應(yīng)在河道規(guī)劃的指導(dǎo)下編制采砂規(guī)劃；時(shí)間限制強(qiáng)調(diào)規(guī)劃內(nèi)容需及時(shí)更新；采砂影響限制強(qiáng)調(diào)采砂活動(dòng)不應(yīng)對(duì)河道及生態(tài)環(huán)境發(fā)展產(chǎn)生負(fù)效應(yīng)。只有基于采砂規(guī)劃限制合理劃分禁采區(qū)、可采區(qū)、保留區(qū)和確定采砂量，才可編制出科學(xué)有效的采砂規(guī)劃。然而，現(xiàn)有研究存在以下不足：規(guī)劃編制中往往涉及大量數(shù)理模型和推論演繹，其數(shù)據(jù)來(lái)源是否客觀難以保證；關(guān)于采砂影響的研究鮮有揭示采砂影響與規(guī)劃編制間內(nèi)在作用機(jī)理的；針對(duì)禁采區(qū)未能實(shí)現(xiàn)真正的禁采，缺少發(fā)揮禁采區(qū)效用的策略研究。

2.2 采砂許可方式及其選擇

采砂許可是河砂所有權(quán)行使主體代表賦予相對(duì)人使用權(quán)的行政行為[30]。獲得采砂許可是采砂的基本前提。王金生[17]認(rèn)為許可應(yīng)設(shè)置專業(yè)門檻，如提出專業(yè)資質(zhì)和業(yè)績(jī)要求；楊高升等[31]考慮到許可數(shù)量會(huì)影響市場(chǎng)河砂價(jià)格，為穩(wěn)定砂價(jià)，提議適度許可。采砂許可方式主要包括拍賣、招投標(biāo)和直接許可3種。在選擇許可方式時(shí)，梁荊江[32]強(qiáng)調(diào)管理者應(yīng)堅(jiān)持公益性效益優(yōu)先、減少功利追求、統(tǒng)籌考慮實(shí)際狀況，并以公開、公平、公正和綜合指標(biāo)優(yōu)勝的原則對(duì)待許可申請(qǐng)；周建春[33-34]認(rèn)為須在把握許可性質(zhì)和特點(diǎn)的基礎(chǔ)上做出選擇，對(duì)于可盈利的采砂活動(dòng)，有必要引入市場(chǎng)機(jī)制，尊重經(jīng)濟(jì)規(guī)律并減少人為影響。關(guān)于選擇何種許可方式，鄧涌涌等[35]認(rèn)為拍賣、招投標(biāo)利于公平競(jìng)爭(zhēng)、防止腐敗和淘汰剩余采砂能力；王金生[36]結(jié)合典型案例分析，指出拍賣從形式上看的確體現(xiàn)公開、公平、公正，但其實(shí)踐效果并不理想；黃章羽等[37]考慮到采砂市場(chǎng)不完全開放的特性，對(duì)比拍賣和招投標(biāo)，認(rèn)為招投標(biāo)能兼顧利益和管理，是優(yōu)先采用的方式。楊高升等[38]則指出3種許可方式皆有優(yōu)缺點(diǎn)，都存在一定應(yīng)用空間，故引入粗糙集和三角模糊數(shù)理論，運(yùn)用粗糙熵決策方法構(gòu)建了針對(duì)拍賣、招投標(biāo)和直接許可3種方式的優(yōu)選模型。

可見，為科學(xué)有效地選擇采砂許可方式，一方面需理解許可特性，明確采砂許可標(biāo)準(zhǔn)；另一方面需針對(duì)具體采砂許可活動(dòng)選擇合適的許可方式。

3 采砂交易方式探索

獲得采砂許可后，采砂者便可在約定條件下采砂，并進(jìn)行采砂交易。采砂交易的目的是利用市場(chǎng)機(jī)制，實(shí)現(xiàn)河砂開采的有效配置。目前，實(shí)踐中出現(xiàn)了采砂權(quán)交易和采砂作業(yè)交易兩種交易方式。采砂權(quán)交易是將河砂開采作業(yè)和砂石銷售作為交易整體，以拍賣或招投標(biāo)方式出讓給競(jìng)標(biāo)人的交易[39]。丁繼勇等[40]基于采砂權(quán)交易實(shí)踐發(fā)現(xiàn)交易過(guò)程中常常會(huì)因參與方間的信息不完全而出現(xiàn)河砂“天價(jià)”現(xiàn)象，故建議采用采砂作業(yè)交易方式，即實(shí)行采售分離的交易方式。針對(duì)“采售分離”方式，楊玲等[41]認(rèn)為其有助于控制采砂總量、保障采砂管理有序；王金生等[17，42]認(rèn)為采砂企業(yè)與管理者間博弈的“囚徒困境”局面可被徹底消除，從而能夠有效遏制超采濫挖現(xiàn)象發(fā)生。

可見，相較于采砂權(quán)交易，采砂作業(yè)交易可以壓制采砂作業(yè)承包人超采河砂的動(dòng)機(jī)，但這并不表示采砂權(quán)交易方式就沒有存在的必要，采砂權(quán)交易和采砂作業(yè)交易在實(shí)踐中均有應(yīng)用，挖掘出二者的適用范圍以及是否有必要結(jié)合具體采砂交易活動(dòng)創(chuàng)新交易方式是未來(lái)研究的努力方向之一。

4 非法采砂行為應(yīng)對(duì)

針對(duì)非法采砂行為，常見應(yīng)對(duì)方式是行政處罰，例如，《中華人民共和國(guó)長(zhǎng)江保護(hù)法》第八章第九十一條規(guī)定了在長(zhǎng)江流域非法采砂活動(dòng)的行政處罰方法。行政處罰屬行政執(zhí)法范疇。紀(jì)超[43]結(jié)合J市采砂管理研究，指出行政執(zhí)法管理具有交叉重疊管理、多重成本、執(zhí)法魄力薄弱以及辦案不規(guī)范等不足；劉麗華等[18，44]認(rèn)為行政執(zhí)法下的違法收益相對(duì)違法成本仍可觀，建議加強(qiáng)法治建設(shè)；李玉松等[45]通過(guò)對(duì)比一般行政執(zhí)法與長(zhǎng)江河道采砂管理執(zhí)法，發(fā)現(xiàn)后者在時(shí)間、空間以及非法采砂行為者的特性上都具備一定特殊性，同時(shí)暴力抗法危害性更突出，必須給予嚴(yán)厲懲處?？梢姡瑢W(xué)者普遍認(rèn)為僅靠行政處罰難以有效遏制非法采砂行為，必須運(yùn)用刑事司法手段。

在推進(jìn)非法采砂行為入刑方面，康紀(jì)田[46]提出應(yīng)以整體性和綜合性的視角評(píng)價(jià)犯罪形態(tài)；萬(wàn)軍[47]強(qiáng)調(diào)定罪量刑須完全符合犯罪構(gòu)成要件，并分清各行為人在共同犯罪中所擔(dān)責(zé)任。關(guān)于非法采砂行為如何入刑，劉麗華等[18，46，48]認(rèn)為河砂屬礦產(chǎn)資源，非法采礦罪足以判定非法采砂行為。但也有學(xué)者提出質(zhì)疑，王金生[49]通過(guò)對(duì)比非法采砂涉嫌犯罪與非法采礦罪構(gòu)成要件，發(fā)現(xiàn)以非法采礦罪追究非法采砂行為在犯罪主客體和主客觀方面都存在問(wèn)題；于文軒等[50]指出非法采砂與非法采礦等相似罪行間的區(qū)分界限不清晰，導(dǎo)致執(zhí)法部門的自由裁量權(quán)較大。由此，羅斯華等[51-52]提議單列非法采砂罪。需要明確的是，不管是以非法采礦罪還是增設(shè)非法采砂罪來(lái)推進(jìn)非法采砂行為入刑，都不可忽視行政執(zhí)法。非法采砂的內(nèi)涵和外延需要依托行政法律規(guī)范確定，行政違法評(píng)價(jià)規(guī)范是刑事違法評(píng)價(jià)的前提和基礎(chǔ)[53]。

另一方面，尋找河砂替代品也是化解非法采砂行為應(yīng)對(duì)難題的途徑之一，如考慮以疏浚砂石土、機(jī)制砂及廢料替代河砂。疏浚砂石土是疏浚過(guò)程中產(chǎn)生的副產(chǎn)品。朱建奎等[54-55]指出將采砂與疏浚相聯(lián)系，既利于發(fā)揮采砂對(duì)河勢(shì)的積極影響，又可解決疏浚砂石土的堆放問(wèn)題；丁繼勇等[56]通過(guò)對(duì)比疏浚砂石與河砂，發(fā)現(xiàn)二者具有相同自然資源屬性，表明疏浚砂石替代河砂是可能的。機(jī)制砂即人工砂，是由機(jī)械破碎、篩分制成的細(xì)骨料。Monica等[57]發(fā)現(xiàn)以機(jī)制砂替代河砂制備混凝土，前者在顆粒形狀、表面紋理、耐用性、零雜質(zhì)等方面均具備優(yōu)勢(shì)；范小偉等[58]認(rèn)為機(jī)制砂的生產(chǎn)環(huán)境影響相較河砂可控可治。廢料即廢棄的材料。Rahmathulla等[59]在系統(tǒng)研究I-砂機(jī)械、化學(xué)和物理性質(zhì)的基礎(chǔ)上，探討了其替代河砂制備混凝土的可能性，結(jié)果表明使用I-砂是可能的，且經(jīng)濟(jì)上可行；Muttashar等[60]以廢石榴石替代砂石制備自密實(shí)聚合混凝土(SCGPC)，并通過(guò)耐久性、可加工性、彎曲性、壓縮性等多項(xiàng)測(cè)試評(píng)估SCGPC的性能，發(fā)現(xiàn)隨著廢石榴石含量的增加，SCGPC性能變好；此外，銅渣、粉煤灰、爐渣、鑄造砂及建筑拆除廢物皆可成為有益于生態(tài)且具有成本效益的河砂替代品[57,61]。

5 采砂管理信息化建設(shè)

目前，我們處在一個(gè)信息化時(shí)代，信息技術(shù)的迅猛發(fā)展為各行各業(yè)提供了諸多便利。采砂管理作為一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)性管理工作，同樣有必要借助信息化手段提高工作效率，達(dá)到優(yōu)化采砂管理手段的目的。為提高采砂作業(yè)透明度，趙軍華等[62-63]基于定位功能和GPRS技術(shù)提出一款船載監(jiān)控系統(tǒng)，該系統(tǒng)可對(duì)采砂活動(dòng)實(shí)現(xiàn)定點(diǎn)、定時(shí)、定功率的監(jiān)控，有助于判斷采砂船采砂作業(yè)是否合法；陳誠(chéng)等[64]運(yùn)用高分辨率彩色圖像識(shí)別技術(shù)和無(wú)人機(jī)技術(shù)，提出船模軌跡跟蹤系統(tǒng)和多船舶軌跡同步可視化跟蹤方法，提升了采砂船監(jiān)管的科學(xué)性。Duan等[65]考慮到部分采砂船會(huì)采取夜間作業(yè)的形式逃避監(jiān)控，故使用VIIRS/DNB夜間燈光數(shù)據(jù)監(jiān)測(cè)采砂船的夜間運(yùn)行狀況，發(fā)現(xiàn)VIIRS/DNB夜間燈光數(shù)據(jù)由于頻率高可以更準(zhǔn)確地反映采砂船時(shí)空分布特征。為深化采砂執(zhí)法力度，張偉民[66]提出利用物聯(lián)網(wǎng)、高分遙感、移動(dòng)互聯(lián)和大數(shù)據(jù)、云計(jì)算等先進(jìn)技術(shù)實(shí)現(xiàn)水政執(zhí)法信息化；肖文等[67]則提議一方面通過(guò)GPS、智能感知設(shè)備和圖像識(shí)別技術(shù)搭建前端監(jiān)控系統(tǒng)，另一方面面向省、市、縣3級(jí)水政執(zhí)法主體構(gòu)建后端河道執(zhí)法信息系統(tǒng)，從而使執(zhí)法過(guò)程可追溯、可核查和可評(píng)價(jià)。

不難發(fā)現(xiàn)，學(xué)者們主要是圍繞“監(jiān)控”進(jìn)行采砂管理的信息化建設(shè)，通過(guò)現(xiàn)代信息技術(shù)提升監(jiān)控能力，不斷明晰采砂現(xiàn)場(chǎng)情況，抓住現(xiàn)場(chǎng)癥結(jié)所在并采用相匹配的管理手段，從而提高采砂管理效率。

6 結(jié)論與研究展望

6.1 結(jié) 論

a.河砂屬國(guó)家所有毋庸置疑，但河砂所有權(quán)行使主體代表的不明確使得河道采砂管理缺乏統(tǒng)一的責(zé)任管理主體，學(xué)者們先前關(guān)于責(zé)任管理主體的爭(zhēng)論集中在水利部和國(guó)土資源部之間，但目前國(guó)土資源部已被整合到新組建的自然資源部，理當(dāng)對(duì)采砂管理責(zé)任主體的選擇和確定做進(jìn)一步的研究。

b.在對(duì)河砂進(jìn)行規(guī)劃許可時(shí)，須基于河道規(guī)劃、時(shí)間及采砂影響三方面的限制合理劃分禁采區(qū)、可采區(qū)、保留區(qū)和確定采砂量，并擇優(yōu)選擇采砂許可方式?，F(xiàn)有關(guān)于采砂影響的研究頗為豐富，但其中有關(guān)采砂影響與采砂規(guī)劃編制之間內(nèi)在作用機(jī)理的研究成果較少，關(guān)于如何發(fā)揮禁采區(qū)效用的研究也較為缺乏。

c.取得采砂許可后，通過(guò)采砂交易可有效配置砂石開采，目前常見的交易方式主要包括采砂權(quán)交易和采砂作業(yè)交易，二者皆有存在的意義，但現(xiàn)有研究缺少對(duì)二者使用界限和適用范圍的認(rèn)識(shí)。

d.為有效應(yīng)對(duì)非法采砂行為，可考慮采用行政處罰、刑事司法，以及尋找河砂替代品等手段。其中，行政處罰是刑事司法的基礎(chǔ)；刑事司法圍繞行政處罰展開，是行政處罰強(qiáng)有力的法律保障；尋找河砂替代品則是將河砂從用砂者、采砂者的目光中解放出來(lái)，從源頭上規(guī)避非法采砂行為。

e.為提高工作效率并優(yōu)化采砂管理工作，有必要推進(jìn)采砂管理的信息化建設(shè)，現(xiàn)有相關(guān)研究集中在利用信息化手段加強(qiáng)對(duì)現(xiàn)場(chǎng)的監(jiān)控。如何更有效地利用新一代信息化技術(shù)進(jìn)行采砂管理，提高管理效率，仍有待進(jìn)一步開展研究工作。

6.2 研究展望

a.機(jī)構(gòu)改革后河道采砂管理體制研究。在自然資源部組建并整合國(guó)土資源部，以及《自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記暫行辦法》等新政策新制度出臺(tái)后，須進(jìn)一步為河砂界定清晰的權(quán)屬，確定統(tǒng)一的責(zé)任主體對(duì)采砂活動(dòng)進(jìn)行系統(tǒng)管理。具體而言，有必要在進(jìn)一步揭示河砂基本屬性的基礎(chǔ)上，明晰采砂管理需求及主要環(huán)節(jié)任務(wù)，比較有關(guān)部門職能分工及關(guān)聯(lián)關(guān)系，進(jìn)而提出更為適合擔(dān)當(dāng)責(zé)任主體的部門，明確采砂許可權(quán)限和管理權(quán)限，理順采砂管理權(quán)、責(zé)、利關(guān)系。

b.采砂規(guī)劃方案綜合評(píng)估與決策研究。在確保數(shù)據(jù)來(lái)源客觀的前提下，分析河道規(guī)劃限制、時(shí)間限制和采砂影響限制，特別關(guān)注采砂影響限制下規(guī)劃方案的多樣性，據(jù)此提出采砂規(guī)劃多方案，嘗試運(yùn)用現(xiàn)代決策方法、地理信息系統(tǒng)及虛擬現(xiàn)實(shí)技術(shù)，對(duì)多方案進(jìn)行仿真模擬和綜合評(píng)估，提出擇優(yōu)選擇規(guī)劃方案的方法。

c.采砂交易方式創(chuàng)新設(shè)計(jì)研究?？山梃b工程交易方式創(chuàng)新設(shè)計(jì)思路，結(jié)合采砂交易特性，分析采砂交易方式設(shè)計(jì)的關(guān)鍵影響因素，進(jìn)而構(gòu)建采砂交易方式選擇的數(shù)學(xué)模型，選擇合適的求解算法，并結(jié)合采砂交易實(shí)例檢驗(yàn)?zāi)Ｐ偷挠行浴?/p>

d.面向全過(guò)程的采砂管理數(shù)智化平臺(tái)構(gòu)建研究?；诤雍L(zhǎng)制優(yōu)勢(shì)平臺(tái)，如何利用數(shù)據(jù)挖掘、人工智能、區(qū)塊鏈技術(shù)等信息化手段，構(gòu)建一套既可全面監(jiān)控采砂現(xiàn)場(chǎng)又可提供即時(shí)性管理指令的采砂管理數(shù)智化平臺(tái)，是數(shù)字化、智能化時(shí)代需要開展研究的重要課題。