完善城市社區(qū)治理機(jī)制的現(xiàn)實(shí)思考

摘要：我國(guó)城市社區(qū)治理經(jīng)歷了單位制、街居制、社區(qū)制的歷史沿革。新時(shí)代條件下，城市社區(qū)治理仍然面臨社區(qū)治理資源不足、黨建引領(lǐng)作用發(fā)揮不夠、社區(qū)居民參與度不高的現(xiàn)實(shí)問題。完善城市社區(qū)治理機(jī)制，需要完善組織保障機(jī)制、“三社聯(lián)動(dòng)”運(yùn)行機(jī)制、社區(qū)居民參與機(jī)制以及法治保障和信息技術(shù)支撐機(jī)制，從而為規(guī)范和加強(qiáng)城市社區(qū)治理提供重要制度支撐。

關(guān)鍵詞：城市社區(qū)治理;國(guó)家治理體系和治理能力;黨建引領(lǐng);制度化

中圖分類號(hào)：D669.3文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：2095-6916（2021）15-0024-03

城市社區(qū)作為城市社會(huì)治理的基礎(chǔ)單元，是國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的基層體現(xiàn)。強(qiáng)調(diào)黨建引領(lǐng)、多主體參與、構(gòu)建“共建、共治、共享”的社區(qū)治理體系已經(jīng)成為探索城市社區(qū)治理的重要內(nèi)容。面對(duì)城市社區(qū)居民構(gòu)成多樣、需求多元、矛盾多發(fā)的現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)，完善社區(qū)治理運(yùn)行機(jī)制，對(duì)規(guī)范和加強(qiáng)城市社區(qū)治理具有重要意義。

一、城市社區(qū)治理的歷史沿革

（一）單位制

單位制是中國(guó)共產(chǎn)黨從戰(zhàn)爭(zhēng)年代開始就探索出的一種獨(dú)特的管理體制，其管理對(duì)象是以共產(chǎn)黨員為主的公職人員。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，單位制在城市社會(huì)管理中扮演著極其重要的角色，這一體制下，城市居民大多被納入行政化或準(zhǔn)行政化的單位之中，單位擔(dān)負(fù)著對(duì)員工進(jìn)行教育、組織、管理和統(tǒng)一進(jìn)行物質(zhì)資源分配和提供生活福利保障的重要職能，并且單位對(duì)員工的這種管理也嚴(yán)重影響著員工家屬的思想和行為。單位和居民之間這種高度的依存關(guān)系，極大地保障了社區(qū)治理成效。雖然我國(guó)于1954年通過的相關(guān)法律確立了街道辦事處和居民委員會(huì)在城市基層管理中的地位和職能，但是單位仍然是城市基層管理的主導(dǎo)力量，社會(huì)秩序嚴(yán)重依賴于國(guó)家控制的力度。

（二）街居制

改革開放后，隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌和社會(huì)轉(zhuǎn)型，單位制逐漸被打破，街居制得以恢復(fù)并得到極大發(fā)展。就街道辦事處來講，其管理對(duì)象拓寬到轄區(qū)內(nèi)所有居民和單位、工作職能拓展到城市管理改革和居民需求的諸多方面、機(jī)構(gòu)設(shè)置和人員編制大大擴(kuò)充。在這一制度體系下，街道辦事處、社區(qū)居民委員會(huì)以及政府有關(guān)派出機(jī)構(gòu)掌握著社區(qū)治理的多數(shù)資源，是社區(qū)事務(wù)的主要決策者和社區(qū)發(fā)展的引領(lǐng)推動(dòng)者，是城市社區(qū)治理的主導(dǎo)力量。但是，這一時(shí)期也是城市社區(qū)發(fā)展的劇烈變革期，傳統(tǒng)單位社區(qū)管理弱化、新興社區(qū)大量出現(xiàn)、流動(dòng)人口增加、居民需求日益多元等因素不斷出現(xiàn)，給街居制的發(fā)展帶來嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。

（三）社區(qū)制

2000年，《民政部關(guān)于在全國(guó)推進(jìn)城市社區(qū)建設(shè)的意見》拉開了大規(guī)模推進(jìn)城市社區(qū)建設(shè)的序幕，也開啟了社區(qū)制改革的新紀(jì)元。社區(qū)制作為一種較為先進(jìn)的社區(qū)治理體制，在管理理念上強(qiáng)調(diào)變管理為治理和服務(wù)，在管理形式上強(qiáng)調(diào)以行政控制向居民參與轉(zhuǎn)變，在管理主體上強(qiáng)調(diào)參與主體的多元化，在管理目標(biāo)上強(qiáng)調(diào)以滿足居民需求為根本導(dǎo)向。這一社區(qū)治理體制要求管理者必須堅(jiān)持以人民為中心的發(fā)展理念，必須有效整合社會(huì)力量，必須廣泛動(dòng)員居民參與，必須強(qiáng)化法治應(yīng)用。隨著改革開放的持續(xù)深入和經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的不斷調(diào)整，我國(guó)的社會(huì)結(jié)構(gòu)、利益格局、思想觀念、居民需求都發(fā)生了深刻變化，仍然需要持續(xù)推進(jìn)社區(qū)治理體制變革，逐步完善城市社區(qū)治理運(yùn)行機(jī)制。

二、城市社區(qū)治理的現(xiàn)實(shí)問題

（一）城市社區(qū)治理資源不足

隨著我國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程的不斷推進(jìn)，城市社區(qū)規(guī)模急速擴(kuò)大、居民需求日益多元，由此帶來的人力、物力、財(cái)力需求大大增加，“沒人治理”“沒錢治理”成為限制社區(qū)發(fā)展的重要因素。為此，黨中央做出了“推動(dòng)治理重心下移，盡可能把資源、服務(wù)、管理放到基層，使基層有人有權(quán)有物，保證基層事情基層辦、基層權(quán)力給基層、基層事情有人辦”的部署安排[1]。

一是“沒人治理”。現(xiàn)代城市社區(qū)治理要求科學(xué)化、精細(xì)化水平不斷提高，但是基層政府和社區(qū)組織人力資源相對(duì)缺乏是城市社區(qū)治理面臨的首要難題。就基層政府而言，一方面，城市社區(qū)治理涉及居民生活方方面面，工作繁重，街道辦事處人員不足、能力素質(zhì)參差不齊的問題普遍存在，難以有效應(yīng)對(duì)復(fù)雜的工作挑戰(zhàn);另一方面，受工資待遇、晉升機(jī)制等因素影響，優(yōu)秀基層工作者流失嚴(yán)重。在城市社區(qū)內(nèi)部，受居民流動(dòng)性增強(qiáng)、居住生活場(chǎng)所與工作場(chǎng)所分離等因素影響，年富力強(qiáng)又有能力者無暇參與社區(qū)治理，老人、婦女、弱勢(shì)群體成為參與社區(qū)治理的中堅(jiān)力量，并且伴隨著社區(qū)內(nèi)部多個(gè)組織人員重疊的情況時(shí)有發(fā)生。

二是“沒錢治理”。社區(qū)公共服務(wù)的提供和居民需求的滿足，離不開物質(zhì)資源和資金支撐，經(jīng)費(fèi)資源短缺已經(jīng)成為制約社區(qū)主動(dòng)作為、高質(zhì)量作為的重要限制因素。雖然相關(guān)部門在逐步加大對(duì)城市社區(qū)的物質(zhì)資金保障，但受困于社區(qū)規(guī)模急劇擴(kuò)大、經(jīng)費(fèi)物資來源單一、居民需求激增、高標(biāo)準(zhǔn)社區(qū)建設(shè)加快等因素影響，離實(shí)現(xiàn)社區(qū)治理現(xiàn)代化的目標(biāo)還有一定差距。在社區(qū)治理創(chuàng)新實(shí)踐中，許多地區(qū)也把解決資金資源問題作為一項(xiàng)重要內(nèi)容。

（二）黨建引領(lǐng)作用發(fā)揮不夠

強(qiáng)化黨建引領(lǐng)已經(jīng)成為探索城市社區(qū)治理的結(jié)構(gòu)性前提，構(gòu)建“一體多元”的治理格局是發(fā)揮黨建引領(lǐng)作用的重要方面，但是，黨建引領(lǐng)作用發(fā)揮不夠影響著社區(qū)治理成效。

一方面，多元主體參與的治理合力還沒有真正形成。一是政府參與社區(qū)事務(wù)過多，其他治理主體難以充分發(fā)揮各自職能，突出表現(xiàn)為各治理主體權(quán)責(zé)邊界模糊，沒有形成清晰的職責(zé)定位和功能劃分，傳統(tǒng)政府主導(dǎo)下“命令—服從”的垂直管理模式在很大程度存在不同組織交叉、重復(fù)、多頭管理的現(xiàn)象，也在一定程度上抑制了社會(huì)組織的參與積極性。二是社會(huì)組織力量薄弱，能夠?yàn)樯鐓^(qū)治理提供服務(wù)保障的專業(yè)性社會(huì)力量不足，難以滿足城市社區(qū)治理需求。三是社會(huì)組織參與社區(qū)治理的規(guī)則體系不夠健全，尤其是對(duì)能夠提供社區(qū)公共服務(wù)的社會(huì)盈利性組織在準(zhǔn)入機(jī)制、監(jiān)管機(jī)制、考評(píng)機(jī)制等方面還有待完善，影響著社會(huì)組織職能發(fā)揮。

另一方面，社區(qū)黨員作用發(fā)揮不夠。在以單位為主導(dǎo)的社區(qū)治理時(shí)期，社區(qū)居民以單位成員為主，在單位的組織引領(lǐng)下，能夠保證黨員干部積極參與社區(qū)治理，形成高效的治理體系。社區(qū)改革后，大量黨員組織關(guān)系與社區(qū)“脫鉤”，社區(qū)對(duì)黨員的約束大大減弱，黨員對(duì)社區(qū)的依賴大大降低，造成流動(dòng)黨員不愿找社區(qū)、單位黨員不想理社區(qū)、居民黨員無暇顧及社區(qū)的現(xiàn)實(shí)狀況。

（三）社區(qū)居民參與度不高

自黨的十七大首次將基層群眾自治制度納入我國(guó)政治制度范疇開始，推動(dòng)基層自治就成為中國(guó)特色社會(huì)主義民主政治的生動(dòng)展現(xiàn)。可以說，居民積極參與社區(qū)事務(wù)，是推進(jìn)城市社區(qū)實(shí)現(xiàn)高效自治的前提。從理論上講，“凡是旨在影響公共決策和公共生活的行為，都屬于居民參與的范疇?！盵2]當(dāng)前，我國(guó)城市居民在社區(qū)治理方面呈現(xiàn)出參與率持續(xù)上升的趨勢(shì)，但社區(qū)居民總體參與程度不高，具體事務(wù)性參與多、政治性參與少，被動(dòng)參與多、主動(dòng)參與少等現(xiàn)象存在，高效的社區(qū)自治體系尚未形成。

從個(gè)人因素看，一些社區(qū)居民還沒有形成通過民主參與方式表達(dá)個(gè)人意愿及維護(hù)個(gè)人權(quán)益的觀念意識(shí)，在城市社區(qū)治理中更多扮演著被動(dòng)領(lǐng)導(dǎo)者而非主動(dòng)參與者的角色。相關(guān)學(xué)者在對(duì)北京清河實(shí)驗(yàn)?zāi)承^(qū)的調(diào)研顯示，認(rèn)為“社區(qū)管理的主要責(zé)任在于居民自己的力量”只占居民總數(shù)的11.9%，這充分表明居民參與意識(shí)是影響社區(qū)居民自治的重要因素。

從外部環(huán)境看，居民委員會(huì)、業(yè)主委員會(huì)及其他社區(qū)組織作用發(fā)揮不夠，難以有效引導(dǎo)社區(qū)居民有序參與社區(qū)治理，也沒有為居民參與社區(qū)治理提供相應(yīng)的平臺(tái)支撐和制度保障。同時(shí)，社區(qū)治理行政化弱化了居民參與意愿。有學(xué)者提出，居委會(huì)在運(yùn)作方式上已經(jīng)逐漸成為黨政部門的延伸，并在實(shí)際運(yùn)作過程中表現(xiàn)出明顯的行政化傾向，“法理上的自治組織正向?qū)嶋H上的行政組織轉(zhuǎn)變”[3]，這在一定程度上使居民形成了“居民委員會(huì)是行政組織而非群眾自治組織”的錯(cuò)誤認(rèn)知，極大削弱了居民參與積極性。

三、完善城市社區(qū)治理機(jī)制的實(shí)現(xiàn)路徑

（一）完善組織保障機(jī)制

中共中央、國(guó)務(wù)院《關(guān)于加強(qiáng)和完善城鄉(xiāng)社區(qū)治理的意見》對(duì)發(fā)揮黨建引領(lǐng)和切實(shí)發(fā)揮基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)核心作用提出了明確要求。強(qiáng)化黨建引領(lǐng)作用發(fā)揮，首要在于加強(qiáng)基層黨組織建設(shè)和保障力度，確?；鶎庸ぷ髦小坝腥烁墒?、愿意干事、安心干事”。第一，加大對(duì)基層工作者的保障力度，完善工資待遇保障和職務(wù)晉升機(jī)制，加大基層黨員教育培訓(xùn)力度，保持基層工作隊(duì)伍在人員數(shù)量和質(zhì)量上的穩(wěn)定。第二，加大黨組織在社會(huì)組織中的嵌入力度，確保社會(huì)組織職能發(fā)揮能夠滿足社區(qū)治理需求，確保城市社區(qū)治理始終保持正確的政治方向。第三，激發(fā)社區(qū)黨員活力，充分發(fā)揮離退休黨員、社區(qū)普通黨員、流動(dòng)黨員作用，引領(lǐng)其積極關(guān)注社區(qū)發(fā)展、融入社區(qū)群眾、參與社區(qū)事務(wù)。第四，完善社區(qū)治理的頂層設(shè)計(jì)，強(qiáng)化黨組織在引領(lǐng)社區(qū)治理的理念變革、目標(biāo)設(shè)計(jì)、制度構(gòu)建和法治保障方面發(fā)揮重要作用。

（二）完善“三社聯(lián)動(dòng)”運(yùn)行機(jī)制

“三社聯(lián)動(dòng)”是“基于居民的服務(wù)需求和利益表達(dá)，以社區(qū)為平臺(tái)，以社會(huì)組織為載體，以社工為骨干，通過政府購買服務(wù)、社會(huì)組織引入外部資源和社會(huì)力量，通過社工提供專業(yè)化服務(wù)，從而在社區(qū)中供給服務(wù)、化解矛盾、解決爭(zhēng)端?！盵4]完善“三社聯(lián)動(dòng)”運(yùn)行機(jī)制，首先，要摸清“家底”。明確哪些需求可以通過應(yīng)用社區(qū)內(nèi)部資源予以解決，哪些需求必須借助其他盈利性、非營(yíng)利性社會(huì)組織，通過志愿服務(wù)、服務(wù)購買等方式加以解決。為此，社區(qū)各級(jí)組織必須充分挖掘城市、街道、社區(qū)內(nèi)部各種有益資源，逐級(jí)建立社區(qū)有益資源清單，尤其要充分挖掘和利用轄區(qū)單位在人才、資金、場(chǎng)地、設(shè)施等方面優(yōu)勢(shì)，統(tǒng)籌運(yùn)用，彌補(bǔ)社區(qū)資源不足的短板。

其次，理順各治理主體職能權(quán)責(zé)?！叭缏?lián)動(dòng)”是一種以基層黨組織和政府為主導(dǎo)，多主體共同參與的社區(qū)治理運(yùn)行機(jī)制，該機(jī)制建立和運(yùn)行的關(guān)鍵在于清晰界定各治理主體職能界限和權(quán)責(zé)范圍。要轉(zhuǎn)變政府職能，厘清街道辦事處與以居民委員會(huì)為代表的社區(qū)自治組織之間的權(quán)責(zé)邊界，避免街道辦事處包辦或過度干預(yù)社區(qū)事務(wù)，以及由此帶來的社區(qū)自治性組織的過度行政化傾向。要正確處理街道辦事處的“塊”與政府職能部門派出機(jī)構(gòu)的“條”之間的關(guān)系，構(gòu)建“條專塊統(tǒng)，以塊為主”的治理格局。明確社會(huì)組織的參與機(jī)制，在培育壯大社會(huì)組織的同時(shí)，建立完善的社會(huì)組織準(zhǔn)入機(jī)制、過程管理機(jī)制、服務(wù)監(jiān)督機(jī)制、考核評(píng)價(jià)機(jī)制等，規(guī)范各類社會(huì)組織有序參與社區(qū)治理。

（三）完善社區(qū)居民參與機(jī)制

社區(qū)居民積極參與社區(qū)事務(wù)是實(shí)現(xiàn)基層群眾自治的關(guān)鍵所在，居委會(huì)、社區(qū)各種組織的職能發(fā)揮也都要以社區(qū)居民的積極參與為前提。有學(xué)者將社區(qū)各組織與居民直接或間接地有效參與社區(qū)事務(wù)作為推進(jìn)基層自治的首要基本原則。2018年，習(xí)近平總書記在上?？疾焓忻耋A站時(shí)提出，要發(fā)揮居民自治功能，把社區(qū)居民積極性、主動(dòng)性調(diào)動(dòng)起來，做到人人參與、人人負(fù)責(zé)、人人奉獻(xiàn)、人人共享。

提升居民參與社區(qū)治理的積極性主動(dòng)性，首先，要培育居民參與意識(shí)。主動(dòng)參與是一個(gè)充滿表達(dá)、商討、質(zhì)疑、利用的博弈過程，社區(qū)居民從“單位人、集體人”到“社會(huì)人”的轉(zhuǎn)變，不僅代表著一種身份的轉(zhuǎn)變，更要求其參與意識(shí)、責(zé)任意識(shí)、權(quán)利意識(shí)和公共利益觀念的提升，這將對(duì)提升居民的參與水平大有裨益。

其次，要搭建居民參與平臺(tái)。要以活動(dòng)、項(xiàng)目和社區(qū)組織為平臺(tái)，引導(dǎo)居民積極參加社區(qū)活動(dòng)、有序參與社區(qū)治理。居民委員會(huì)和社區(qū)黨組織要對(duì)什么樣的事務(wù)需要居民參與、通過哪些程序和渠道參與等方面根據(jù)不同項(xiàng)目和不同社區(qū)平臺(tái)做出明確規(guī)定，用活動(dòng)、項(xiàng)目、組織搭建起居民表達(dá)意見、增進(jìn)交流和凝聚共識(shí)的平臺(tái)，將社區(qū)居民培育成情感共同體、利益共同體和治理共同體。

最后，要選好社區(qū)帶頭人?！熬用駞⑴c的能力，尤其是社區(qū)精英的組織動(dòng)員能力將直接決定居民參與水平的高低?！盵5]社區(qū)作為社會(huì)的最基層單元，民眾在思想上、行為上、利益訴求上相對(duì)分散，有思想、有威望、有精力、能干事的社區(qū)帶頭人對(duì)凝聚社區(qū)民眾、引領(lǐng)居民參與發(fā)揮著重要作用，因此，要選拔有極大意愿、熱情和能力的帶頭人長(zhǎng)期參與城市社區(qū)治理。

（四）完善法治保障和信息技術(shù)支撐機(jī)制

新時(shí)代條件下，城市社區(qū)治理面臨一系列新變化、新問題，社區(qū)治理體系變革也在穩(wěn)步推進(jìn)，這一些變革的背后則更加凸顯著法治的重要作用，黨的十八屆四中全會(huì)明確提出了推進(jìn)基層社會(huì)治理法治化的目標(biāo)。一方面，現(xiàn)有城市社區(qū)治理相關(guān)法規(guī)距今年代久遠(yuǎn)，已難以滿足當(dāng)前城市社區(qū)治理需要，亟需加強(qiáng)國(guó)家層面法規(guī)的制定，為城市社區(qū)治理提供宏觀制度環(huán)境和政策指引;另一方面，隨著“陌生人社會(huì)”形成和居民權(quán)利意識(shí)提升，要在推動(dòng)村規(guī)民約、家風(fēng)習(xí)俗等傳統(tǒng)道德教化力量的同時(shí)，更加注重法治力量在城市社區(qū)治理當(dāng)中的廣泛應(yīng)用，既要加強(qiáng)法治宣傳教育，提升全民法治思維和依法辦事能力，又要建立相應(yīng)的矛盾化解機(jī)制，為及時(shí)有效化解社區(qū)糾紛提供法律服務(wù)保障。

同時(shí)，新技術(shù)的誕生和應(yīng)用將為破解社區(qū)治理難題提供更多可能，比如開放空間會(huì)議技術(shù)的應(yīng)用將為居民平等參與社區(qū)治理提供更多便利，“區(qū)塊鏈”技術(shù)的成熟將大大改善社區(qū)組織和運(yùn)行模式等。可以說，提升信息化水平已經(jīng)成為探索解決城市社區(qū)治理難題的新途徑。

參考文獻(xiàn)：

[1] 中共中央關(guān)于深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革的決定[N].人民日?qǐng)?bào)，2018-03-05（1）.

[2] 吳錦旗.論公共領(lǐng)域中的居民有序參與[J].理論月刊，2011（8）.

[3] 陶元浩.社區(qū)興衰與國(guó)家治理[M].北京：人民出版社，2018：165.

[4] 王杰秀.中國(guó)社區(qū)治理創(chuàng)新：上冊(cè)[M].北京：人民出版社，2018：7.

[5] 邱夢(mèng)華.城市社區(qū)治理：第二版[M].北京：清華大學(xué)出版社，2019：209.

作者簡(jiǎn)介：李輝（1990—），男，漢族，河南洛陽人，中共河南省直機(jī)關(guān)黨校助教，研究方向?yàn)榛鶎由鐣?huì)治理。

（責(zé)任編輯：馬雙）