完善取用水監(jiān)管政策的對(duì)策措施研究

陳東初 龔麗 肖俊

摘? 要：嚴(yán)峻的水資源形勢(shì)，迫切要求加強(qiáng)水資源監(jiān)管。取用水監(jiān)管是水利部門法定管理職能的重要組成部分。新時(shí)期以來，我國的取用水監(jiān)管體系和監(jiān)管能力建設(shè)取得了較大進(jìn)步，但與新時(shí)期治水思路和水利改革發(fā)展總基調(diào)等要求相比，現(xiàn)行的監(jiān)管體系還存在一定差距。該文將在借鑒其他行業(yè)監(jiān)管先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，研究完善取用水監(jiān)管政策的對(duì)策措施，為加強(qiáng)取用水監(jiān)管提供支撐。

關(guān)鍵詞：取用水監(jiān)管? 先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)? 對(duì)策措施? 研究

中圖分類號(hào)：X52? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：1672-3791（2021）06（a）-0066-03

Study on Countermeasures to Improve Water Intake Supervision Policy

CHEN Dongchu1? GONG? Li1? XIAO Jun2

（1.China Water International Engineering Consulting Co.，Ltd.， Beijing， 100070 China; 2.China Institute of Water Resources and Hydropower Research， Beijing， 100038 China）

Abstract： The severe situation of water resources urgently requires strengthening water resources supervision. Water intake supervision is an important part of the legal management function of the water conservancy department. Since the new period， China has made great progress in the construction of water intake supervision system and supervision capacity， but compared with the requirements of water control ideas and the general tone of water conservancy reform and development in the new period， there is still a certain gap in the current supervision system. Based on the advanced experience of supervision in other industries， this paper will study the countermeasures and measures to improve the water intake supervision policy， so as to provide support for strengthening the water intake supervision.

Key Words： Water intake supervision; Advanced experience; Ountermeasures; Research

1? 研究背景

隨著人口增長(zhǎng)和經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展，水資源短缺已成為嚴(yán)重制約我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要因素。嚴(yán)峻的水資源形勢(shì)，迫切要求加強(qiáng)水資源監(jiān)管，實(shí)行最嚴(yán)格的水資源管理制度，形成高效、協(xié)調(diào)的監(jiān)管體系，以實(shí)現(xiàn)水資源的合理利用與優(yōu)化配置。取用水監(jiān)管是深入貫徹習(xí)近平總書記關(guān)于“把水資源作為最大剛性約束”重要講話精神的重要體現(xiàn)，是促進(jìn)節(jié)約用水的重要管理手段，是最嚴(yán)格水資源管理制度實(shí)施中最為基礎(chǔ)性的工作，是落實(shí)節(jié)水優(yōu)先方針、加快落實(shí)實(shí)行水資源消耗總量和強(qiáng)度雙控行動(dòng)的內(nèi)在要求?；谖覈∮盟O(jiān)管政策支持相對(duì)薄弱的現(xiàn)狀，完善相應(yīng)的政策措施是十分必要的。

2? 取用水監(jiān)管內(nèi)涵及形勢(shì)分析

2.1 取用水監(jiān)管內(nèi)涵

從管理層面分析，取用水監(jiān)管與習(xí)近平總書記提出的“把水資源作為最大的剛性約束”和“十六字治水方針”緊密結(jié)合[1]。取用水監(jiān)管是“水資源作為最大的剛性約束”的重要支撐，只有管住用水，才能減少不合理的用水，推動(dòng)用水戶不斷提升用水效率，引導(dǎo)各行業(yè)規(guī)范有序用水，保障河流生態(tài)流量不被擠占。

從用水層面分析，取用水監(jiān)管是“管住用水”水資源管理工作目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的基本抓手，是“水利行業(yè)強(qiáng)監(jiān)管”工作的重要組成。做好取用水監(jiān)管，需要通過規(guī)范的取水許可審批、高效的取用水管理、嚴(yán)格的取用水監(jiān)督和強(qiáng)力的水行政執(zhí)法，糾正人們未經(jīng)許可取水、超量取水、無序引水等錯(cuò)誤行為，達(dá)到總量紅線不超、用水效率提升、生態(tài)水量保障的水資源管理人水和諧基本要求[2-3]。

從實(shí)施手段層面分析，強(qiáng)化水資源監(jiān)管，關(guān)鍵在于借助取用水計(jì)量監(jiān)測(cè)、取水工程核查登記和水資源稅改革等措施，統(tǒng)籌發(fā)力。通過取水工程核查登記摸清“家底”，將應(yīng)納入取水許可管理的取用水全部納入取水許可管理;以取水許可臺(tái)賬管理、取用水計(jì)量監(jiān)測(cè)、水資源稅改革為基礎(chǔ)，采取在線監(jiān)管、實(shí)地檢查等管理手段加強(qiáng)日常監(jiān)管;通過水量平衡分析、用水?dāng)?shù)據(jù)核對(duì)等技術(shù)措施，確保水資源的取用嚴(yán)格服從用水計(jì)劃和水量調(diào)度要求。

2.2 形勢(shì)分析

長(zhǎng)期以來，工程建設(shè)一直作為水利最核心的任務(wù)，導(dǎo)致實(shí)際工作中各級(jí)水利部門對(duì)取用水監(jiān)管工作的重視與支持程度，不能滿足新時(shí)期治水思路和發(fā)展總基調(diào)的要求，取用水監(jiān)管工作缺乏相應(yīng)的人力、物力、財(cái)力保障，違法違規(guī)行為得不到有效處置等現(xiàn)象仍時(shí)有發(fā)生。同時(shí)，取用水監(jiān)管工作規(guī)范化程度不高，工作規(guī)范不明確、法規(guī)使用不準(zhǔn)確、依法履職不及時(shí)、法律程序不到位等問題依然突出，難以保障監(jiān)管工作的實(shí)施到位[4]。

2.2.1 取用水監(jiān)管配套法規(guī)體系尚需進(jìn)一步細(xì)化完善

目前，取用水管理方面已經(jīng)出臺(tái)了以《水法》為核心的一系列法規(guī)，為加強(qiáng)取用水監(jiān)管奠定了良好基礎(chǔ)。但目前地下水監(jiān)管尚未制定專門的法規(guī)制度，未辦理取水許可證私自取水等非法取水現(xiàn)象依然存在，亟需制定配套的法規(guī)制度，完善取用水監(jiān)管制度體系。

2.2.2 監(jiān)管隊(duì)伍及組織體系仍需進(jìn)一步完善

雖然目前流域機(jī)構(gòu)和省級(jí)水行政主管部門已基本建立了較為完善的監(jiān)管組織體系，配置了監(jiān)管機(jī)構(gòu)，建立了監(jiān)察隊(duì)伍[5]。但部分地市、縣級(jí)水行政主管部門由于資金、編制、起步較晚等方面的原因，尚未建立監(jiān)察隊(duì)伍，配置監(jiān)管機(jī)構(gòu)，容易造成與上級(jí)主管部門溝通不協(xié)調(diào)，不能保質(zhì)保量完成上級(jí)交代的任務(wù)，因此亟需完善地市、縣級(jí)監(jiān)管機(jī)構(gòu)設(shè)置，建立專門的監(jiān)管隊(duì)伍，加強(qiáng)各級(jí)監(jiān)管部門的協(xié)調(diào)與溝通。

2.2.3 取用水計(jì)量設(shè)施建設(shè)仍需進(jìn)一步加強(qiáng)

隨著國家水資源監(jiān)控能力建設(shè)一期和二期的建成，重點(diǎn)工業(yè)和生活取用水計(jì)量設(shè)施方面已基本完善，但農(nóng)業(yè)取用水計(jì)量設(shè)施建設(shè)方面尚不完善，除大型灌區(qū)外，部分中小型灌區(qū)尚未安裝計(jì)量設(shè)施，一定程度上影響了計(jì)量工作，容易造成水資源的浪費(fèi)，難以滿足管住用水的需求。

2.2.4 基層取用水監(jiān)管工作需進(jìn)一步加強(qiáng)

受資金、地理環(huán)境、人才等因素的影響，目前基層取用水監(jiān)管工作仍較為薄弱，如取用水計(jì)量設(shè)施不完善、水資源費(fèi)征收不規(guī)范，甚至部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)依然存在私自打井現(xiàn)象，一定程度上影響了取用水監(jiān)管工作的順利開展[6-7]。由于基層監(jiān)管人才和科技能力不足，監(jiān)管手段主要以人工為主，難以滿足信息化監(jiān)管的要求。

3? 相關(guān)行業(yè)監(jiān)管經(jīng)驗(yàn)借鑒

近年來，環(huán)保、能源等相關(guān)行業(yè)逐步建立了完善政策體系，行業(yè)監(jiān)管水平逐步提高，形成了較為完善的監(jiān)管體系，取得了一定的成效和經(jīng)驗(yàn)。因此，總結(jié)相關(guān)行業(yè)政策體系構(gòu)建的主要成效和經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合取用水監(jiān)管工作中的實(shí)際需求，對(duì)提出進(jìn)一步完善取用水監(jiān)管的政策建議具有重要意義。以環(huán)保行業(yè)、能源行業(yè)和水土保持為例，分析總結(jié)其先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，為取用水監(jiān)管提供借鑒。

十八大以來，環(huán)保行業(yè)監(jiān)管力度逐步增強(qiáng)，基本形成了從上到下無縫對(duì)接、全面覆蓋、責(zé)任到人的監(jiān)管格局，實(shí)現(xiàn)了中央環(huán)保督查31個(gè)省（區(qū)、市）全覆蓋。初步構(gòu)成了以《環(huán)境保護(hù)法》為基本法，包括《水污染防治法》《大氣污染防治法》等門類相對(duì)齊全、結(jié)構(gòu)相對(duì)完善的法律法規(guī)體系[8]。環(huán)保領(lǐng)域的執(zhí)法監(jiān)管手段正在變得立體化和多樣化。拓寬監(jiān)管方式，采用“互聯(lián)網(wǎng)+環(huán)?！蹦Ｊ?，應(yīng)用云計(jì)算、大數(shù)據(jù)、物聯(lián)網(wǎng)和GIS等多項(xiàng)技術(shù)，消除監(jiān)管盲區(qū)，實(shí)施網(wǎng)格化環(huán)境監(jiān)管，推動(dòng)環(huán)境監(jiān)管關(guān)口前移、觸角向下延伸。

能源行業(yè)堅(jiān)持新發(fā)展理念，全面加強(qiáng)能源監(jiān)管工作力度，通過“簡(jiǎn)政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)”的行政體制改革，加快建立與中國能源市場(chǎng)化改革相適應(yīng)的現(xiàn)代能源監(jiān)管體系，創(chuàng)新能源監(jiān)管方式，建立健全了中國能源市場(chǎng)準(zhǔn)入監(jiān)管政策、價(jià)格監(jiān)管政策、反壟斷政策、安全生產(chǎn)監(jiān)管政策、環(huán)境監(jiān)管政策、新能源鼓勵(lì)與監(jiān)管政策等相關(guān)政策體系。

水土保持監(jiān)管尤為注重制度建設(shè)和信用監(jiān)管，水利部制定出臺(tái)了《進(jìn)一步深化“放管服”改革全面加強(qiáng)水土保持監(jiān)管的意見》《水土保持工程監(jiān)督檢查辦法（試行）》等一系列制度，并創(chuàng)新監(jiān)管方式，重視科技力量，運(yùn)用衛(wèi)星遙感、無人機(jī)、移動(dòng)終端等高新技術(shù)手段，實(shí)施天地一體化監(jiān)管，大大提高了監(jiān)管的精確度和時(shí)效性。為推進(jìn)實(shí)施生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持信用監(jiān)管，特印發(fā)實(shí)施了《關(guān)于實(shí)施生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持信用監(jiān)管“兩單”制度的通知》（辦水?！?020〕157號(hào)）等一系列文件，對(duì)生產(chǎn)建設(shè)單位、方案編制單位、監(jiān)測(cè)單位、監(jiān)理單位、設(shè)計(jì)單位和施工單位等均有較強(qiáng)的約束作用。

4? 完善取用水監(jiān)管政策的對(duì)策措施

4.1 進(jìn)一步完善制度體系，夯實(shí)監(jiān)管基礎(chǔ)

在堅(jiān)持和鞏固現(xiàn)有成熟制度的基礎(chǔ)上，抓緊完善取用水監(jiān)管相關(guān)制度，建議加快推進(jìn)《地下水管理?xiàng)l例》《區(qū)域取水許可限批制度》《違法取水處罰制度》等相關(guān)制度的出臺(tái)及實(shí)施，解決好體制性機(jī)制性問題。同時(shí)，要構(gòu)建一整套務(wù)實(shí)高效管用的監(jiān)督體系，切實(shí)提高制度的權(quán)威性和執(zhí)行力。

4.2 完善取用水計(jì)量設(shè)施，促進(jìn)節(jié)約用水

結(jié)合大中型灌區(qū)改造和農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革，加快完善農(nóng)業(yè)用水計(jì)量設(shè)施，逐步實(shí)現(xiàn)灌區(qū)渠首和干支渠口門取水計(jì)量全覆蓋，為全面加強(qiáng)農(nóng)業(yè)用水管理、計(jì)量工作創(chuàng)造條件;推動(dòng)重點(diǎn)用水單位用水在線監(jiān)控系統(tǒng)建設(shè)，逐步實(shí)現(xiàn)取用水?dāng)?shù)據(jù)在線采集、實(shí)時(shí)監(jiān)測(cè)和互聯(lián)共享。

4.3 推動(dòng)信用監(jiān)管，構(gòu)建新型的監(jiān)管體系

取用水監(jiān)管面對(duì)的個(gè)人和單位，包括取用水戶、水資源論證咨詢服務(wù)機(jī)構(gòu)、計(jì)量產(chǎn)品企業(yè)、取水許可審批單位，積極借鑒水保行業(yè)信用監(jiān)管的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，全面開展取用水信用監(jiān)管，構(gòu)建新型監(jiān)管機(jī)制。建議建立取用水信用體系，全面實(shí)行取用水信用監(jiān)管。對(duì)取用水戶、監(jiān)測(cè)技術(shù)服務(wù)單位、取水許可審批單位、水資源論證咨詢服務(wù)單位、供水企業(yè)等存在違法違規(guī)行為的，要根據(jù)情形列入取用水“重點(diǎn)關(guān)注名單”或者“失信黑名單”，并在水利行業(yè)、國家和地方信用信息平臺(tái)發(fā)布，對(duì)取用水違法失信行為實(shí)行聯(lián)合懲戒，讓違法主體“一處違法、處處受限”。

4.4 豐富監(jiān)管手段，形成多路協(xié)同效應(yīng)

取用水監(jiān)管需要發(fā)揮多路監(jiān)管效應(yīng)，切實(shí)掃清監(jiān)管盲區(qū)，提高監(jiān)管質(zhì)量。具體可采用的措施包括：一是聯(lián)合稅務(wù)部門驗(yàn)證用水單位取用水情況;二是利用12314監(jiān)督舉報(bào)服務(wù)平臺(tái)，發(fā)揮群眾監(jiān)督作用;三是根據(jù)行業(yè)發(fā)展和取用水監(jiān)管需要，開展專項(xiàng)整治行動(dòng)和雷霆行動(dòng);四是繼續(xù)發(fā)揮好飛檢、暗訪等監(jiān)督檢查方式，采用“四不兩直”方式開展飛檢、暗訪等監(jiān)督檢查，了解掌握第一手資料。

4.5 重視基層工作，規(guī)范一線日常監(jiān)管

由于基層相對(duì)來說人才和設(shè)備均一定程度上落后城市，取用水監(jiān)管工作也成為了監(jiān)管的重點(diǎn)和難點(diǎn)。貫徹水利部推進(jìn)取用水管理專項(xiàng)整治行動(dòng)的精神，全面加強(qiáng)基層取水口核查登記工作，嚴(yán)禁任何私自打井行為;積極籌集資金用于入戶計(jì)量設(shè)施安裝工作，保證每處集中供水工程的受益戶都應(yīng)安裝用水計(jì)量設(shè)施，實(shí)現(xiàn)“一戶一表”的目標(biāo)。加強(qiáng)基層技術(shù)人才的引進(jìn)和培訓(xùn)，通過有效的招聘選擇、針對(duì)性的培訓(xùn)、人性化的管理、政策補(bǔ)貼等一系列措施吸引人才，留住人才。此外，應(yīng)逐步加大資金完善基層水利信息化建設(shè)，在有條件的地區(qū)優(yōu)先建立水資源監(jiān)管平臺(tái)，提高取用水監(jiān)管的效率和水平。

5? 結(jié)論與建議

5.1 結(jié)論

該文深入貫徹習(xí)近平總書記“要把水資源作為最大的剛性約束”的講話精神，在強(qiáng)監(jiān)管背景之下，在深入分析取用水監(jiān)管內(nèi)涵及面臨的形勢(shì)的基礎(chǔ)上，通過借鑒環(huán)保、能源和水保行業(yè)監(jiān)管的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，提出了加強(qiáng)取用水監(jiān)管的政策措施，對(duì)加強(qiáng)對(duì)取用水行為監(jiān)管，抑制不合理用水需求，推進(jìn)水資源集約高效利用具有重要的意義，為制定符合水利行業(yè)發(fā)展的政策、構(gòu)建取用水監(jiān)管的政策體系、制定最嚴(yán)格水資源管理制度考核、水資源消耗總量和強(qiáng)度雙控提供技術(shù)依據(jù)和有效支撐。

5.2 建議

強(qiáng)監(jiān)管是新時(shí)代水利改革發(fā)展的主調(diào)，建議在實(shí)際工作中要堅(jiān)持以問題為導(dǎo)向?yàn)樵瓌t，處理好綜合監(jiān)督與專業(yè)監(jiān)督兩方面的關(guān)系，抓好隊(duì)伍建設(shè)、制度執(zhí)行和信息化建設(shè)，盯住水利監(jiān)管的發(fā)現(xiàn)問題、確認(rèn)問題、整改問題、責(zé)任追究4個(gè)關(guān)鍵環(huán)節(jié)，保障水利強(qiáng)監(jiān)管工作有序、有效開展。

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