探討新形勢下土地儲備融資的政策改革和開發(fā)模式創(chuàng)新

韓冰

摘 要：隨著國家房地產(chǎn)市場蓬勃發(fā)展以及相關(guān)政策陸續(xù)出臺，土地儲備融資問題日益凸顯。為了解決這一難題，國家通過宏觀調(diào)控及政策轉(zhuǎn)變等方式對土地儲備融資行為進(jìn)行了進(jìn)一步規(guī)范和調(diào)整。但土地儲備融資問題依然在短時(shí)間內(nèi)難以解決，進(jìn)而對土地儲備工作帶來了極大影響和嚴(yán)重阻礙。本文就針對現(xiàn)在土地儲備融資問題進(jìn)行了簡要分析，并就當(dāng)前形勢下融資模式進(jìn)行了闡述。

關(guān)鍵詞：土地儲備;土地融資;國有土地

一、 土地儲備資金和土地儲備融資的基本內(nèi)容

2016年，根據(jù)財(cái)政部、中國人民銀行、原國土資源部和銀監(jiān)會等四部委共同發(fā)布了《關(guān)于規(guī)范土地儲備和資金管理等相關(guān)問題的通知》（財(cái)綜【2016】4號），文件作出“自2016年1月1日起，各地不得再向銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)舉借土地儲備貸款?！钡囊?guī)定。另外，規(guī)定了“土地儲備資金的來源，主要包括：一土地儲備機(jī)構(gòu)的征地和拆遷補(bǔ)償費(fèi)用、土地開發(fā)費(fèi)用等儲備土地過程中發(fā)生的相關(guān)費(fèi)用由財(cái)政部門從已供應(yīng)儲備土地產(chǎn)生的土地出讓收入中安排。二是土地儲存的資金主要來源于國有土地收益基金，由財(cái)政部門安排。三是發(fā)行地方政府債券籌集的土地儲備資金。四是用于土地儲備的其他資金，但使用前必須經(jīng)過財(cái)政部門的許可批準(zhǔn)。五是由以上幾點(diǎn)中的資金所產(chǎn)生的利息收入。”隨后國土資源部和財(cái)政部又共同印發(fā)了《地方政府土地儲備專項(xiàng)債券管理辦法（試行）》（財(cái)預(yù)【2017】62號，以下簡稱“62號文”），推廣以地方政府專項(xiàng)債券代替原先土地儲備抵押貸款的融資模式。通過上述文件，我們不難分析，土地儲備資金的來源主要有兩個(gè)：一個(gè)是從土地出讓收入中的內(nèi)生資金，一個(gè)是土地儲備專項(xiàng)債券的外向資金。

土地儲備制度各個(gè)環(huán)節(jié)的制定和實(shí)施都需要強(qiáng)有力的資金作為其正常運(yùn)作的保障，因?yàn)橥恋貎Υ嬷贫鹊恼＿\(yùn)行必須建立在有足夠資金的基礎(chǔ)之上。2016年前，各地通過土地儲備機(jī)構(gòu)抵押融資方式舉借貸款用于土地收儲。2017年后，各地根據(jù)62號文件的要求，通過省級財(cái)政部門發(fā)行土地儲備專項(xiàng)債券籌集資金。但2019年底，國家對土地儲備融資進(jìn)行了政策調(diào)整，暫停發(fā)行土地儲備專項(xiàng)債券，致使各地不得不通過一些其他方式進(jìn)行土地儲備融資。如“變相的”政府購買服務(wù)，項(xiàng)目股權(quán)合作融資模式等。這些模式雖然能解決部分資金短缺的問題，但在根本上還存在很多不規(guī)范的地方，需要進(jìn)一步厘清。

二、原有土地儲備融資的開發(fā)模式及其存在的問題

（一）政府主導(dǎo)模式

各級政府通過各地的土地儲備機(jī)構(gòu)進(jìn)行土地的一級開發(fā)整理，將“生地”變成“熟地”。土地開發(fā)整理的資金由各地土地儲備機(jī)構(gòu)通過土地儲備抵押方式解決，待土地通過公開招拍掛的方式出讓變現(xiàn)后，從財(cái)政部門的土地出讓收入中安排資金償還前期的貸款。

此模式是最為正規(guī)的土地儲備開發(fā)整理模式。但這種模式也存在一定的問題，那就是土地開發(fā)整理的資金全部由土地儲備機(jī)構(gòu)貸款解決（土地儲備貸款規(guī)模納入各地財(cái)政部門融資規(guī)?？刂瓶▋?nèi)），給地方財(cái)政帶來了很大的資金壓力和還款風(fēng)險(xiǎn)。若土地不能按計(jì)劃完成出讓，會對下一步的工作產(chǎn)生一連串的不良反應(yīng)。同時(shí)，土地儲備機(jī)構(gòu)在項(xiàng)目拆遷等環(huán)節(jié)往往缺乏必要的手段和經(jīng)驗(yàn)，拆遷進(jìn)度較慢，土地出讓的時(shí)序有時(shí)難以控制。

（二）市場化運(yùn)作模式

該模式是政府部門通過公開招標(biāo)或授權(quán)的方式將土地的一級開發(fā)整理工作交由房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)或政府的投融資平臺公司。開發(fā)商或平臺公司對項(xiàng)目土地進(jìn)行熟化，代為支付各類土地補(bǔ)償、安置補(bǔ)助等拆遷費(fèi)用，通過“三通一平”、“七通一平”等方式使土地達(dá)到供地條件后，交由政府部門，面向市場公開出讓。

在此模式下，開發(fā)商或平臺公司往往希望通過二級市場拿地，平衡一級市場的前期投入，同時(shí)獲得較高的二級市場開發(fā)收益。政府為保證企業(yè)前期投入的成本回收，在土地招拍掛時(shí)，設(shè)定部分條件，便于企業(yè)低價(jià)拿地。若開發(fā)企業(yè)不能如愿拿地，也可通過土地出讓收入的返還，平衡前期投入一級市場的開發(fā)成本及獲得一定的投資收益。但該模式雖然減輕了政府的前期資金壓力，但不利于各地政府調(diào)控和穩(wěn)定地價(jià)，同時(shí)也滋生了地方政府的腐敗。

（三）政府主導(dǎo)的市場化運(yùn)作模式

此模式一般為政府部門通過招標(biāo)或授權(quán)第三方平臺企業(yè)來對土地資源進(jìn)行一級開發(fā)整理開發(fā)，并由政府出資來保障土地資源的開發(fā)運(yùn)作，開發(fā)整理企業(yè)在土地出讓后，按一定比例享受一定的收益分成（通常情況下是土地開發(fā)總成本的2%-5%左右）。

政府主導(dǎo)型的市場化開發(fā)模式與政府主導(dǎo)模式相似，也存在一些問題待以解決。第一政府負(fù)擔(dān)重，融資壓力大。因開發(fā)整理資金由政府出資，因此各地政府部門都背負(fù)了巨大的債務(wù)壓力和還款責(zé)任，且政府部門的融資受到各種條件限制，不可能大規(guī)模的實(shí)施。各地用于土地開發(fā)整理的資金也很有限，全部項(xiàng)目如都通過政府出資方式，勢必對各地政府資金產(chǎn)生極大的壓力。第二成本審核認(rèn)定難。財(cái)政部門和自然資源部門對成本的審核往往不能形成統(tǒng)一的意見，同時(shí)土地開發(fā)整理成本審核認(rèn)定也變相增加了政府部門的工作量和審核成本。開發(fā)企業(yè)和政府有時(shí)還會因成本審核的認(rèn)定產(chǎn)生糾紛，所造成的這一現(xiàn)象還需要根據(jù)實(shí)際問題進(jìn)行改良。

（四）政府與市場合作模式

在該模式中，政府通過對開發(fā)企業(yè)自身資金、技術(shù)、管理等多個(gè)方面的綜合實(shí)力的評價(jià)，依照項(xiàng)目的具體情況，通過授權(quán)或其他方式選取合適的土地開發(fā)企業(yè)，與其共同合作出資進(jìn)行土地開發(fā)整理，共同對項(xiàng)目土地一級開發(fā)進(jìn)行運(yùn)作。土地整理完成后實(shí)施招拍掛出讓。

政府與市場合作模式在最大程度上促進(jìn)了地方政府和土地開發(fā)公司之間的合作，同時(shí)賦予了土地資源開發(fā)團(tuán)隊(duì)更高的專業(yè)性和能動性，通過兩者的優(yōu)勢互補(bǔ)來加強(qiáng)團(tuán)隊(duì)的協(xié)作能力優(yōu)勢互補(bǔ)，從而進(jìn)一步提升政府在土地一級開發(fā)整理效能。同時(shí)減輕政府資金壓力，是一種非常符合現(xiàn)實(shí)融資要求的開發(fā)模式。

三、新形勢下的土地儲備融資開發(fā)模式

（一）土地儲備專項(xiàng)債券模式

2017年5月財(cái)政部和國土資源部頒發(fā)了《地方政府土地儲備專項(xiàng)債券管理辦法（試行）》，地方政府土地儲備專項(xiàng)債券融資的"前門"也被正式開啟，而這種地方政府土地儲備在一定程度上占用了地方政府專項(xiàng)債額度，并且在原有專項(xiàng)債券上進(jìn)行了創(chuàng)新。這種新型專項(xiàng)地方債主要特點(diǎn)是其土地儲備的發(fā)行由地方政府負(fù)責(zé)，且地方政府專項(xiàng)債券是以項(xiàng)目對應(yīng)并納入政府性基金預(yù)算管理的國有土地使用權(quán)出讓收入或國有土地收益基金收入償還的。但是，土地儲備項(xiàng)目的發(fā)行土地儲備專項(xiàng)債券需要建立在有穩(wěn)定預(yù)期償還資金之上的，其對應(yīng)的政府性基金收入需要切實(shí)保障償還債券的本金和利息，從而進(jìn)一步促進(jìn)項(xiàng)目收益和融資之間的平衡。但2019年底，根據(jù)國務(wù)院有關(guān)會議要求，暫停發(fā)行土地儲備專項(xiàng)債券，給各地土地儲備工作帶來了一定困難。但同時(shí)也為各地探索新的融資模式帶來了機(jī)遇。

（二）土地儲備社會資本參與模式

土地儲備社會資本參與模式主要是當(dāng)?shù)卣捎霉_招標(biāo)或授權(quán)等多種方式，使社會中具有一定資質(zhì)和實(shí)力的企業(yè)參與土地儲備機(jī)構(gòu)，并與其共同實(shí)施土地一級開發(fā)。在成立項(xiàng)目公司后，由項(xiàng)目公司具體負(fù)責(zé)對土地資源的開發(fā)和整理，其出讓必須在土地熟化后實(shí)行，給項(xiàng)目公司所支付的資金主要是土地儲備機(jī)構(gòu)從財(cái)政部門返還在土地一級開發(fā)前期的資金成本，且項(xiàng)目公司按照約定償還前期社會資本的投資，投資人收到全部投資成本和投資收益之后退出，不再分享土地出讓后的增值收益。

（三）一、二級市場聯(lián)動模式

各地方政府通過地方規(guī)章出臺有關(guān)土地開發(fā)整理的實(shí)施文件（如：各地的城市更新政策）。對土地開發(fā)整理工作進(jìn)行政策明確，房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)或地方平臺公司通過合法渠道取得土地的一、二級市場聯(lián)動開發(fā)的權(quán)利。金融機(jī)構(gòu)根據(jù)各地方出臺的相關(guān)政策給與開發(fā)企業(yè)或平臺公司相應(yīng)的貸款用于土地的一級開發(fā)整理，土地整理完成后實(shí)施出讓，出讓主體依然是前期的開發(fā)整理單位，整理單位通過二級市場的房地產(chǎn)銷售收入等用于貸款的償還。

四、結(jié)語

隨著我國城市化建設(shè)進(jìn)程的不斷推進(jìn)加快，土地儲備的問題也日益受到了越來越多人的高度關(guān)注。而目前我國的城市土地儲備管理制度在有效推動當(dāng)代我國的大型城市規(guī)劃與建設(shè)發(fā)展，優(yōu)化城市土地利用資源配置，提高城市土地利用效益與資源利用率等方面更是起著極為核心的導(dǎo)向作用。隨著新時(shí)代的發(fā)展進(jìn)步，還需要國家政府和各個(gè)部門深入研究國有土地儲備中可能存在的一些問題，并及時(shí)提出具有針對性的解決政策措施，拓寬土地儲備融資及土地開發(fā)整理模式的服務(wù)渠道，防范土地融資中的風(fēng)險(xiǎn)，實(shí)現(xiàn)我們對國土資源的有效利用和管理。

土地儲備制度為實(shí)現(xiàn)政府宏觀調(diào)控而發(fā)揮著極為核心的關(guān)鍵作用。土地儲存制度不僅要保證土地資源在后期開發(fā)的時(shí)的土地市場運(yùn)行規(guī)范、建設(shè)用地保障能力規(guī)范、土地節(jié)約集約利用規(guī)范以及保障房用地供應(yīng)的作用，還需要參考“項(xiàng)目運(yùn)作交給市場，強(qiáng)化行業(yè)管理、公共服務(wù)職能”的開發(fā)思想，積極鼓勵(lì)社會中的部分企業(yè)參與到土地儲備開發(fā)項(xiàng)目中，共同探索土地儲備開發(fā)融資的新模式。

對于目前我國土地儲備管理機(jī)構(gòu)而言，改變過去簡單、且過于粗放的融資管理模式，優(yōu)化融資資源結(jié)構(gòu)，避免債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)等將是未來一個(gè)時(shí)期重要的工作任務(wù)，同時(shí)也是保持土地儲備工作長期平穩(wěn)健康發(fā)展的必然要求。各地土地儲備機(jī)構(gòu)要通過引入這種新的融資管理方式，探索新的土地開發(fā)整理模式，不僅可以有效拓寬融資業(yè)務(wù)渠道，增加資金來源的豐富多樣性，還可以有效率地降低政府債務(wù)管理風(fēng)險(xiǎn)，減少地方土地儲備收儲管理過程及其中的各種利益沖突，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)健康發(fā)展，完善地方政府專項(xiàng)債務(wù)管理，遏制違法違規(guī)變相舉債行為，深化財(cái)政與金融互動，更好地服務(wù)于土地儲備及相關(guān)的領(lǐng)域的發(fā)展。

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