如何理解三次分配？

孫穎妮

浙江共同富裕示范區(qū)問世兩個月后，中央再度開會研究共同富裕問題。

8月17日，中央財經(jīng)委員會第十次會議召開，聚焦研究促進共同富裕問題，提出了系列推進共同富裕的路徑和舉措，包括“正確處理效率和公平的關系，構建初次分配、再分配、三次分配協(xié)調(diào)配套的基礎性制度安排”，“加大稅收、社保、轉(zhuǎn)移支付等調(diào)節(jié)力度并提高精準性”。

國盛證券首席宏觀分析師熊園告訴《財經(jīng)》記者，從十九屆五中全會提出全體人民共同富裕取得明顯的實質(zhì)性進展，到此次會議更多提出推進共同富裕的具體措施，這意味著促進共同富裕已進入明顯的實質(zhì)性推進階段，諸多相關舉措要正式開始付諸實施了。“后續(xù)中央將發(fā)布促進共同富裕的行動綱要，此次會議中提到的包括分配制度等內(nèi)容將成為行動綱領的核心要點。”

此次會議中，三次分配成為一大亮點，引發(fā)社會關注。

據(jù)了解，“三次分配”并不是一個新鮮的概念。2019年召開的中共十九屆四中全會首次把“按勞分配為主體、多種分配方式并存”確定為基本經(jīng)濟制度，并首次提出要“重視發(fā)揮第三次分配作用，發(fā)展慈善等社會公益事業(yè)”。2020年通過的“十四五”規(guī)劃中也指出“發(fā)揮第三次分配作用，發(fā)展慈善事業(yè)，改善收入和財富分配格局”。

此次會議中，三次分配被首次明確為“基礎性制度安排”，并上升到了國家戰(zhàn)略體系層面，這釋放了三次分配將進入大規(guī)模實際操作階段的信號。

財政部中國財政科學研究院副研究員蘇京春向《財經(jīng)》記者表示，當前中國貧富差距越來越大，三次分配是對一次分配和二次分配調(diào)節(jié)貧富差距的有力補充。當前中國已經(jīng)具備了實施第三次分配的基礎條件。

華夏新供給經(jīng)濟學研究院院長、中國財政科學研究院研究員賈康接受媒體采訪時表示，中央此時結合“共同富?！碧帷暗谌畏峙洹贝笥猩钜猓谌畏峙涫敲耖g主體與志愿者組織秉承志愿原則做的公益慈善，政府應當引導、鼓勵，并在制度建設方面做必要的配套，但民間輿論千萬不要誤讀成強制性地“均貧富”。

三次分配到了可以做的階段

第三次分配是一個本土概念，最早是由中國經(jīng)濟學家厲以寧在1994年出版的《股份制與市場經(jīng)濟》一書中提出來。

厲以寧教授認為：一次分配是由市場按照效率原則進行的分配;二次分配由政府按照兼顧公平和效率的原則、側(cè)重公平的原則，通過稅收、社會保障支出等這一收一支所進行的再分配;而三次分配則是在道德力量的推動下，通過個人自愿捐贈而進行的分配。

清華經(jīng)管學院楊斌教授于2020年1月1日刊發(fā)在《學習時報》上的文章曾對第三次分配進行詳細解讀。文章指出，相對于市場根據(jù)要素貢獻進行初次分配和政府體現(xiàn)國家意志進行再分配，第三次分配是社會主體自主自愿參與的財富流動。較之于初次分配更關注效率、再分配以強制性來促進整體公平正義，第三次分配體現(xiàn)了社會成員的精神追求，“在道德、文化、習慣等影響下，社會力量自愿通過民間捐贈、慈善事業(yè)、志愿行動等方式濟困扶弱的行為，是對再分配的有益補充”。

在三次分配中，政府分別扮演著不同的角色。清華大學社會科學學院政治學系主任、清華大學數(shù)據(jù)治理研究中心主任張小勁認為：初次分配中，政府進行管制，旨在提高效率，做大蛋糕;再分配時，政府起主導作用，追求平均、平等和普惠的整體目標;第三次分配中，政府則以引導和指導為主，不僅是政策制定者與管理者，還是過程的參與者。

熊園告訴《財經(jīng)》記者，初次分配主要由市場來完成，二次分配主要依靠政府運用“看得見的手”來分配，但是市場調(diào)節(jié)和政府調(diào)節(jié)也存在失靈的時候，而三次分配則能彌補初次分配和二次分配中市場和政府的失靈，在統(tǒng)籌效率與公平、縮小收入差距、改善財富分配格局方面有著較顯著的優(yōu)勢。

中央財經(jīng)委員會第十次會議指出，擴大中等收入群體比重，增加低收入群體收入，合理調(diào)節(jié)高收入，取締非法收入，形成中間大、兩頭小的橄欖型分配結構。

相關機構的數(shù)據(jù)顯示，中國與發(fā)達國家相比，基尼系數(shù)遠超美國的0.45、英國的0.34、加拿大的0.32和韓國的0.35，達到0.47的水平，高于0.4的國際警戒線。此外，若從最窮10%的人口和最富10%的人口所占社會財富的比率來看，中國最窮10%的人口所占財富比率僅為1.6%，遠低于美國的2.0%、英國的2.1%、加拿大的2.6%和韓國的2.7%，而中國最富10%的人口所占財富比率卻高達34.9%，遠高于美國的20.0%、英國的28.5%、加拿大的24.8%和韓國的23.7%。

世界不平等數(shù)據(jù)庫的數(shù)據(jù)顯示，2019年中國前10%的財富擁有者的財富占社會總財富的41.4%，其中前1%的財富占比為13.9%。

“初次收入分配導致了收入差距不斷擴大，以財政為主要手段的再分配環(huán)節(jié)雖然本著公平原則起到了一定的調(diào)節(jié)作用，但是對于收入差距過大的現(xiàn)狀而言力度還很不夠，亟須以企業(yè)和個人為參與主體的第三次分配來幫助實現(xiàn)縮小收入差距的目標。”蘇京春說。

蘇京春向《財經(jīng)》記者表示，中國已經(jīng)有了考慮實施第三次分配的基礎條件。一方面，工資性收入的較快增長、資本性收入的多元化和資產(chǎn)價格的攀升、個體經(jīng)營性收入的增長等因素都為中國富裕階層和中產(chǎn)階層的增長奠定了良好基礎。另一方面，實際上與三次分配有關的配套制度也在不斷完善，例如慈善法、捐贈法以及志愿服務的規(guī)范性文件的出臺等。此外，中國捐贈的總規(guī)模也在不斷上漲，大量的高收入人群都開始積極投身于慈善與公益。

三次分配落實亟待配套措施

據(jù)了解，目前中國的第三次分配存在較多問題，第三次分配的基礎和信心以及主要載體就是慈善，但目前慈善事業(yè)在中國發(fā)展還不夠健全，相應的政策保障還不到位。

今年6月，在清華大學舉行的“第三次分配”研討會上，清華大學公管學院副院長鄧國勝曾直言，改革開放以來中國慈善事業(yè)取得了飛速發(fā)展，但近年卻進入了瓶頸期，與新發(fā)展階段的需求有很大距離。在規(guī)模上，捐贈額與GDP的比值較低，總量沒有很大突破;在質(zhì)量和結構上，個人捐贈比例過低，容易受到經(jīng)濟形勢影響產(chǎn)生較大波動。

中國慈善聯(lián)合會發(fā)布的《2019年中國慈善捐助報告》顯示，2019年全年，中國內(nèi)地接收款物捐贈共計1509.44億元，相當于當年中國GDP的0.15%。相比之下，美國施惠基金會發(fā)布的《2020美國慈善捐贈報告》顯示，2019年，美國個人、遺產(chǎn)捐贈、基金會和企業(yè)向慈善機構捐贈了約4496.4億美元，占到美國當年GDP的2.1%。

此外，數(shù)據(jù)還顯示，2019年，中國企業(yè)捐贈總額達到了931.47億元，占總捐贈額的61.71%，個人捐贈金額398.45億元，占捐贈總量的26.4%。從美國的情況看，2019年，美國個人捐贈占比約為70%，是捐贈的最大來源，企業(yè)捐贈僅占到5%。

對此，蘇京春表示，在中國現(xiàn)階段參與第三次分配的主體仍然以企業(yè)為主，個人占比過低，而在國外則是以個人為主，這一結構是有待完善的。

蘇京春告訴《財經(jīng)》記者，中國第三次分配關注的領域也有待優(yōu)化。2019年，中國慈善捐贈投向教育、扶貧和醫(yī)療這三個領域的資金最多，占到捐贈總額的72%。第三次分配不僅要關注這些傳統(tǒng)領域，還應關注科學、環(huán)保、文化、動物保護、可持續(xù)發(fā)展等多個領域。“國外的第三次分配關注的范圍比較廣泛，例如公益基金也會支持科研項目，國外部分科研成果甚至獲得諾貝爾獎的科學家，最初科研經(jīng)費的來源是來自于第三次分配這個渠道?！?/p>

發(fā)展三次分配，配套措施必須及時跟上。記者采訪的多位專家表示，目前三次分配相關的政策體系還并不完善，這阻礙了其進一步發(fā)展。慈善是三次分配的核心，而目前慈善事業(yè)存在的不足主要在于一些基本的激勵體系和保障制度尚未得到完善。例如，遺產(chǎn)稅和贈與稅對三次分配的運行機制影響很大，但目前這些稅收是缺失的。

賈康表示，遺產(chǎn)稅雖然屬于第二次分配的范疇，但是會促使一些富裕人群做選擇題，是把錢捐出去建立公益性基金會，還是身后接受遺產(chǎn)稅的調(diào)節(jié)？政府在第三次分配能做什么，遺產(chǎn)稅就是一個很典型的例子，通過稅收調(diào)節(jié)，促成自愿“第三次分配”。

蘇京春向《財經(jīng)》記者表示，西方發(fā)達國家大筆捐贈的基礎在很大程度上取決于科學合理的綜合財產(chǎn)稅制，而中國至今還沒有開征遺產(chǎn)和贈與稅，這直接導致大批富豪和絕大多數(shù)中產(chǎn)階層都選擇直接積累財富、再直接傳遞給子孫后代，并不會首先考慮進行慈善捐贈，這不僅會導致收入差距的急劇擴大，而且實際上在很大程度上導致中國現(xiàn)階段開展第三次分配缺乏持續(xù)的資金基礎。

熊園表示，除了采取遺產(chǎn)、贈與稅等，在稅收方面以及各類政策方面也應該對慈善捐贈行為予以實質(zhì)性的優(yōu)惠，例如加大個人所得稅中對捐贈的扣除額度，健全公益性捐贈稅收優(yōu)惠政策，通過營造良好的制度環(huán)境激發(fā)企業(yè)和個人的慈善捐贈熱情。

“除了短期的政策刺激，更應該引導營造一個和諧的慈善捐贈環(huán)境、形成良好的慈善文化和氛圍，加強慈善教育，創(chuàng)造一個愿意捐贈的環(huán)境。不能給人一種強制捐贈、誰有錢就一定要捐贈的感覺，而是讓大家覺得這是一件自然而然的事情。并且也并不是只有高收入群體和富人才會做慈善，每個人都可以參與慈善。此外，還要發(fā)展和完善慈善基金、慈善信托等各類慈善模式?！毙軋@說。

《財經(jīng)》記者注意到，對于發(fā)展第三次分配的具體措施，其實浙江已經(jīng)給出了答案。在今年6月發(fā)布的《中共中央國務院關于支持浙江高質(zhì)量發(fā)展建設共同富裕示范區(qū)的意見》中，專門提到了充分發(fā)揮第三次分配的作用。意見指出：充分發(fā)揮第三次分配作用，發(fā)展慈善事業(yè)，完善有利于慈善組織持續(xù)健康發(fā)展的體制機制，暢通社會各方面參與慈善和社會救助的渠道。探索各類新型捐贈方式，鼓勵設立慈善信托。加強對慈善組織和活動的監(jiān)督管理，提高公信力和透明度。落實公益性捐贈稅收優(yōu)惠政策，完善慈善褒獎制度。此后在7月發(fā)布的《浙江高質(zhì)量發(fā)展建設共同富裕示范區(qū)實施方案（2021-2025年）》浙江提出要打造“善行浙江”，并提出了系列具體措施。

調(diào)節(jié)過高收入，房產(chǎn)稅是抓手

中央財經(jīng)委員會第十次會議指出合理調(diào)節(jié)過高收入，“要加強對高收入的規(guī)范和調(diào)節(jié)，依法保護合法收入，合理調(diào)節(jié)過高收入，鼓勵高收入人群和企業(yè)更多回報社會?！?/p>

在此次中央財委會召開后，市場也掀起對未來稅制進一步改革的討論。

賈康表示，合理調(diào)節(jié)過高收入，總體而言制度、機制建設大方向上的重點是提高直接稅比重。比如房地產(chǎn)稅、個人所得稅等，都屬于直接稅?！疤岣咧苯佣惐戎亍币颜f了很多年，對這個方向中央從來沒改變過。只是在實際推行過程中，陷入改革深水區(qū)步履維艱。

中國政法大學教授施正文表示，當前中國稅制結構中，以所得稅等代表的直接稅占比低，而以增值稅、消費稅為代表的間接稅占比高。目前直接稅和間接稅比重大概是3∶7。間接稅主要附加在商品價格中，最終還是消費者負擔。窮人和富人在商品消費上的稅負是一致的，但由于富人收入高，實際負擔低，而窮人收入低，實際則負擔高，這加劇了貧富差距。因此間接稅比重高不利于收入分配調(diào)節(jié)。同時，降低間接稅占比也有利于降低企業(yè)負擔。

作為收入分配調(diào)節(jié)最重要的稅種，個人所得稅的改革方向此次受到廣泛關注。

賈康告訴《財經(jīng)》記者，個稅總體還需要進一步優(yōu)化，此前個稅改革的進步是綜合所得稅制終于推出來了，對納稅人全年的各種不同來源的所得綜合征收，但遺憾的是只將工資薪金、勞務報酬等四項收入合并為綜合所得，未來綜合所得的范圍還應進一步擴大。此外，個稅最高邊際稅率45%也是過高的，這造成對于勞動收入的稅收歧視，實際上也打擊了一些專家、科學家、知識分子的積極性，不利于吸引高端人才，削弱了中國的人才競爭力?，F(xiàn)在粵港澳大灣區(qū)和海南自貿(mào)港為了吸引人才，45%的最高邊際稅率都不得不做出校正，給予個稅優(yōu)惠政策，接下來希望有新的優(yōu)化措施，降低個稅最高邊際稅率。

數(shù)據(jù)顯示，國際上適用高邊際稅率的都是發(fā)達的福利國家，大多數(shù)國家的個稅稅率都低于45%。比較國際上個稅最高邊際稅率，英國為45%，美國為35%（部分州免稅），日本為37%，韓國為40%，越南為35%。可見，中國個稅的最高邊際稅率站在國際高位。

在施正文看來，個稅改革后低收入者基本不用交個稅，未來改革應不再只是簡單提高起征點，因為這樣其實高收入者受益更加明顯。目前個稅中勞動所得稅負（最高45%）明顯高于資本所得稅負（一般為20%），未來改革應該進一步降低勞動所得稅負，平衡勞動所得和資本所得稅負。

相關研究顯示，中國家庭財富中70%以上都是房地產(chǎn)，所以房地產(chǎn)稅也是此次大家關注的熱點話題?！敦斀?jīng)》記者采訪的多位專家表示，合理調(diào)節(jié)過高收入，房地產(chǎn)稅是一項重要內(nèi)容，需要考慮先啟動房地產(chǎn)稅立法。

賈康認為，關于房地產(chǎn)稅，當務之急就是要啟動立法。如果立法確實困難重重，在上海、重慶已經(jīng)試點房產(chǎn)稅多年的基礎上，可以考慮擴大試點范圍，例如讓海南、深圳、浙江先行。

作為國內(nèi)第三大稅種，消費稅改革也是討論的熱點。賈康告訴《財經(jīng)》記者，消費稅改革的重點在擴大征收范圍和提高相關產(chǎn)品稅率上，以此發(fā)揮調(diào)節(jié)財富差距和調(diào)節(jié)消費行為的功能。例如，將私人飛機、高檔皮草等奢侈品納入征稅范圍，增加游艇等高檔奢侈品的稅率，同時，高能耗、高污染產(chǎn)品以及高檔生活性服務也應考慮納入消費稅征收范圍。

據(jù)了解，目前中國絕大部分消費稅稅目征收環(huán)節(jié)都在生產(chǎn)環(huán)節(jié)，這加重了生產(chǎn)企業(yè)負擔，征收環(huán)節(jié)后移至零售批發(fā)環(huán)節(jié)，可以一定程度上減輕生產(chǎn)企業(yè)負擔，更好地發(fā)揮消費稅調(diào)節(jié)作用，增加財政收入。

據(jù)了解，中央財經(jīng)委員會第十次會議還指出，加大社保、轉(zhuǎn)移支付等調(diào)節(jié)力度并提高精準性。熊園告訴《財經(jīng)》記者，轉(zhuǎn)移性支付作為二次分配，是對稅收的巨大補充。轉(zhuǎn)移支付是增加低收入群體收入的一項重要舉措。會議提出要提高調(diào)節(jié)的精準性，精準性有一層含義就是哪一塊最薄弱就將哪一塊補上，所以未來轉(zhuǎn)移支付的比重將向貧困地區(qū)和低收入群體進一步傾斜。