退耕還林政策補助績效評價研究

許晨 廖信林

摘要：由于受到退耕還林政策的影響，政府對退耕還林農(nóng)戶進行補助，這些政策補助在一定程度上影響了農(nóng)民收入，本文從農(nóng)民增收的視角對政府退耕還林政策補助的績效進行評價。實證方法采用雙重差分法（DID），將調(diào)查對象分為退耕戶和非退耕戶兩組，建立差分回歸模型。通過實證分析，得出了如下結(jié)果：退耕還林政策補助會顯著促進農(nóng)民增收，享受退耕還林政策補助的退耕戶收入上升了3700元左右。為實現(xiàn)退耕還林政策補助的績效，建議從建立和完善退耕還林政策補償機制、加強農(nóng)戶對退耕還林政策補助的重新認識、完善退耕還林政策補助的有效途徑等方面來加以改善，保證農(nóng)民退耕積極性的提升。

關鍵詞：退耕還林;政策補助;DID評估方法

1.緒論

1.1研究背景及意義

我國為了改善水土流失嚴重這種局面，實施了退耕還林工程。為了保障退耕還林工程的實施，我國制定了一系列的退耕還林政策，但退耕后很多農(nóng)民的基本生活得不到保障，為了改善農(nóng)民的經(jīng)濟情況，激發(fā)農(nóng)民退耕的積極性，我國陸續(xù)制定了一系列退耕還林的補助政策。

《國務院關于進一步完善退耕還林政策措施的若干意見》（國發(fā)﹝2002﹞10號）等文件在2002年頒布，補貼標準長江流域及南部為230元/畝/年，黃河流域及北部為160元/畝/年。除少數(shù)民族地區(qū)外，我國其他地區(qū)遵循統(tǒng)一的補助標準，雖然這有利于政策的操作，但由于各地的經(jīng)濟水平、土地質(zhì)量、農(nóng)業(yè)基礎設施等存在差異，這樣的補助難以保障農(nóng)民的基礎生活，部分地區(qū)的農(nóng)民利益嚴重受損。雖然國家鼓勵將產(chǎn)出較低的陡坡耕地作為退耕的重點土地，但依舊存在部分退耕地的土地質(zhì)量較好，實際產(chǎn)出較高，如果在這些地區(qū)實行退耕，會使農(nóng)戶的收入產(chǎn)生一定程度的損失，進而打擊了部分農(nóng)戶參與退耕的積極性。對部分土地質(zhì)量較差的退耕地，農(nóng)民退耕的積極性較高，但這些土地不太利于林木的生長，需要投入更多的時間和金錢來開發(fā)和管理這些土地。部分以畜牧業(yè)、林業(yè)、貿(mào)易等為主要收入的家庭，更愿意將僅有的種植地用來退耕，并從中獲得國家補貼。國家在2007年頒布了相關的政策決定，在糧食和生活費補貼期滿后，中央財政撥款將繼續(xù)向退耕還林農(nóng)民提供適當?shù)默F(xiàn)金補貼。補貼標準長江流域和南部地區(qū)為105元/畝/年，黃河流域和北部地區(qū)為70元/畝/年。生態(tài)林補貼期限為8年，經(jīng)濟林補貼期限為5年，草地補貼期限為2年。與管護任務相關聯(lián)，直接補助給退耕農(nóng)戶，按照原每畝退耕地每年20元生活補助。同時，中央財政機制，用于鞏固可耕地和恢復森林的專項資金，用于基本糧食領域的建設，農(nóng)村能源建設、生態(tài)移民、隨后的工業(yè)發(fā)展和恢復等。為進一步加強退耕還林建設，國務院明確指出，把符合條件的退耕還林歸入中央和地方生態(tài)效益補償之內(nèi)。

鑒于目前學術界關于退耕還林政策的研究較多，但是大部分研究多是關于該政策的問題，缺少對這些政策的績效評價，從農(nóng)民增收的視角進行研究的也顯現(xiàn)不足。本文從農(nóng)民增收的角度出發(fā)，對退耕還林政策補貼績效進行評價，有助于豐富我國退耕還林政策補貼的理論研究。同時，有助于為我國的決策制定者提供制定合理的退耕還林政策補助的參考指導對策，從而促進農(nóng)民的增收，使得退耕還林工程可以更好地實施。

1.2文獻綜述

目前，學術界關于退耕還林政策的研究較多，但大部分是關于政策的實施和制定，缺乏對退耕還林政策績效的評價研究，以退耕還林政策補助為對象的研究更是少之又少，與本文研究具有相關性的研究成果如下：

王欠分析了耕地轉(zhuǎn)林地政策對川西地區(qū)耕地密集區(qū)農(nóng)民收入的影響。研究發(fā)現(xiàn)，退耕還林面積對農(nóng)民收入的影響大于退耕還林援助。退耕還林政策會極大地影響到農(nóng)民的收入，這在阿壩州、甘孜州等表現(xiàn)較為明顯，一般來說，農(nóng)民收入與退耕還林面積的關系呈U型曲線。也就是說，農(nóng)民收入會隨著退耕還林面積的增加出現(xiàn)先下降后上升的趨勢。朱長寧、王樹進對陜南地區(qū)進行了調(diào)查，并在建立雙重差分模型的基礎上研究了退耕還林工程實施對當?shù)剞r(nóng)戶收入的影響，研究發(fā)現(xiàn)，退耕還林工程的實施，使得農(nóng)戶家庭總收入和非農(nóng)收入得到顯著提升，但沒有顯著促進農(nóng)業(yè)收入的增加。

關于退耕還林政策的績效評價方面，李金珊、徐越從農(nóng)民增收視角出發(fā)，研究了農(nóng)業(yè)補貼政策的效率損失問題，建立了“投入—產(chǎn)出”模型，來進一步分析補貼資金的發(fā)放對技術效率的影響，發(fā)現(xiàn)二者的相關性并不強，說明當前浙江省的農(nóng)業(yè)補貼資金的發(fā)放沒有起到應有的效果，要想促進政策效果的提升，就需要優(yōu)化補貼政策的基礎、類型和設計內(nèi)容等。樊勝月等人構(gòu)建了基于ahp法的退耕還林還草政策績效評價指標體系，在給各指標賦權(quán)的基礎上，分析了其對農(nóng)戶經(jīng)濟行為的影響，結(jié)果顯示，這一評價方法具備較強的可行性，采取這種方法來評價退耕還林政策的績效，可以彌補生態(tài)治理政策績效評價的不足。

綜上所述，當前學術界關于退耕還林政策補助的研究還有待進一步深入，已有關于退耕還林政策績效的評價的研究較少，從農(nóng)民增收的視角來評價政策績效的研究存在著不足，研究角度需要進一步創(chuàng)新。

2.相關理論概述

2.1退耕還林的內(nèi)涵

退耕還林是指對易造成水土流失的坡耕地進行規(guī)劃，逐步停止耕作。因地制宜種樹，按照適宜土壤、適樹的原則恢復森林植被，為了保護和改善環(huán)境，退耕還林工程建設包括退耕還林工程與宜林山區(qū)荒地綠化工程。

2.2基本理論

2.2.1可持續(xù)發(fā)展論

20世紀50年代年以來，人類逐漸意識到資源合理利用與保護環(huán)境的重要性，開始尋找新的發(fā)展方式。1987年，聯(lián)合國全球發(fā)展和環(huán)境委員會在其題為“我們共同的未來”的報告中提出了可持續(xù)發(fā)展的概念，將其定義為“在不損害子孫后代需要的情況下滿足當代人需要的發(fā)展方式”。在1992年聯(lián)合國環(huán)境與發(fā)展會議上編寫的一系列文件中，如《21世紀議程》，對“可持續(xù)發(fā)展”的概念做出了類似的規(guī)定，認為可持續(xù)發(fā)展是保證后世人類可以通過對環(huán)境的保護和公平性，獲得與現(xiàn)代社會同樣良好的生活條件，要求現(xiàn)代社會在發(fā)展的過程中，要充分尊重自然規(guī)律，節(jié)約正在使用且不可再生或難以再生的資源。可持續(xù)發(fā)展要求在發(fā)展的過程中能夠維持住良好的生態(tài)環(huán)境，保證生物多樣性的延續(xù)。

2.2.2環(huán)境經(jīng)濟學理論

環(huán)境經(jīng)濟學的研究對象是客觀存在的環(huán)境系統(tǒng)。認為社會經(jīng)濟再生產(chǎn)過程與自然環(huán)境密不可分。自然為人類生產(chǎn)活動提供資源。人類通過勞動將自然資源轉(zhuǎn)化為生產(chǎn)資料和生活資料，并在此過程中將生產(chǎn)資料和生活垃圾排放到自然環(huán)境中。經(jīng)濟再生產(chǎn)決定著自然再生產(chǎn)的過程，彼此間互相關聯(lián)。在經(jīng)濟發(fā)展的過程中，不能超過自然的承受限度，否則環(huán)境就會遭到破壞，失去協(xié)調(diào)性。在利用環(huán)境經(jīng)濟學研究問題的過程中，需要對環(huán)境價值加以評估。我國重點開展的退耕還林工程，保護了我國的現(xiàn)有的流域內(nèi)生態(tài)環(huán)境，防止了流域內(nèi)生態(tài)環(huán)境的惡化，此項工程所帶來不僅僅是生態(tài)效益，也為我國創(chuàng)造了相當大的經(jīng)濟價值。而面對退耕還林這樣一種外部性極強的公共產(chǎn)品，環(huán)境經(jīng)濟學則提出了生態(tài)環(huán)境的補償理論。該理論認為政府可以通過建立合理且完備的補償機制，使退耕還林所產(chǎn)生的經(jīng)濟效益內(nèi)部化。

2.2.3政策周期理論

經(jīng)濟學的各個流派對社會經(jīng)濟進行研究往往是為了提出自己的政策主張以促進社會經(jīng)濟的發(fā)展。劉麗霞在研究了利益集團對公洞政策決定的影響與作用，認為公共政策的運行存周期性，政府政策的制定必然經(jīng)過制定——執(zhí)行——評估——監(jiān)控——終結(jié)的過程，并依據(jù)當前形勢優(yōu)化新政策的產(chǎn)生，實現(xiàn)新舊政策的交替循環(huán)。在政策的執(zhí)行中對政策的績效進行評價，可以讓政策制定者了解當前政策有無實現(xiàn)預期目標、是否符合當下實際情況，以便于及時調(diào)整、優(yōu)化政策，保持政策的穩(wěn)定性和連續(xù)性。退耕還林政策是我國的重要政策之一，其補助政策關乎退耕戶的民生問題，對其進行績效評價是政策制定過程中最后的階段，這對制度的完善具有非常重要的指導意義。

3.實證分析

3.1數(shù)據(jù)來源

本文數(shù)據(jù)來自于對霍山縣的實地調(diào)研，以及國家統(tǒng)計局在2008～2018年間對安徽省霍山縣的農(nóng)村住戶追蹤調(diào)查，最終確定獲得有效調(diào)查農(nóng)戶為416戶，其中退耕戶為212戶，非退耕戶為204戶。數(shù)據(jù)如表3.1。由調(diào)查數(shù)據(jù)發(fā)現(xiàn)，退耕戶的各項數(shù)據(jù)指標的波動幅度較大，各類指標的穩(wěn)定性不強。其中，退耕戶的家庭人口數(shù)，耕地面積以及物質(zhì)資本相對較多，但非退耕戶在家庭受教育水平及勞動力比例方面高于退耕戶。

3.2模型構(gòu)建

3.2.1 DID評估方法

運用DID（Difference in Difference）分析方法，該方法可以在DID方法給定其他因素的條件下，將是否參與退耕還林的農(nóng)戶加以區(qū)別，退耕戶分為處置組，而非退耕分為控制組，進而評估退耕還林政策補助的績效。

3.2.2面板模型構(gòu)建

本文研究的主要問題是基于農(nóng)戶參與退耕還林政策的績效。將退耕戶設定為處理組，非退耕戶設定為對照組，采用DID方法說明退耕還林政策補助實施前后對農(nóng)戶收入的影響，構(gòu)建面板數(shù)據(jù)計量模型。面板數(shù)據(jù)模型構(gòu)建如下：

其中，Yi，t表示樣本個體，包括處理組和對照組。Ti，t用于區(qū)分處置組與控制組，取值為1時表示處理組，取值為0時表示對照組。Ai，t用于區(qū)分時間，取值為1時表示表示樣本個體處于退耕還林政策補助實施后，取值為0時表示樣本個體處于退耕還林政策補助實施前。待估參數(shù)β0，β1，β2，β3，β3度量了處置效應。

3.3實證結(jié)果分析

基于安徽省霍山縣部分農(nóng)戶數(shù)據(jù)信息集，本文對數(shù)據(jù)采用DID模型進行分析，輸出結(jié)果如表3.2所示，固定效應模型中是3541.7，隨機效應模型中β3為3721.6，表明退耕還林政策補助存在明顯的處置效應，可以使退耕農(nóng)戶的收入增加3700元左右。Hausman檢驗結(jié)果是0.5873，在10%的顯著性水平上不拒絕原假設。研究結(jié)果表明，退耕還林政策補貼對農(nóng)戶收入增長有顯著的正向影響。

為進一步闡述上述結(jié)果的是否具有穩(wěn)定性，本文采用一階差分模型，將總體樣本以時間為單位劃分為2008～2013年和2008～2018年兩個時間段，分別研究退耕還林政策補助對農(nóng)戶增收造成的的短期和長期影響。本文引入虛擬變量proi以便于對政策補助的績效進行比較，以此構(gòu)建一階差分模型，模型表達如下：

其中，Yi，0、Yi，t表示退耕還林政策補助實施前后農(nóng)戶的收入。proi是虛擬變量，取值1、0分別表示處理組、對照組。xki表示相應的控制變量，包括家庭人數(shù)、教育程度、勞動力比例、耕地面積、物質(zhì)資本。

表3.3的估計結(jié)果表明退耕還林政策補助在短期內(nèi)對退耕還林農(nóng)戶的增收沒有產(chǎn)生積極的影響，這與前文中進行的DID模型分析的結(jié)果產(chǎn)生矛盾。這意味著由于短期內(nèi)各種外在因素的影響，退耕還林政策補助產(chǎn)生影響的過程較為緩慢，政策補助未能達到使農(nóng)戶增收的目的。

為進一步說明政策補助對退耕農(nóng)戶增收作用的時效性，本文將數(shù)據(jù)樣本延長至2018年，輸出結(jié)果如表3.4。數(shù)據(jù)結(jié)果中的參數(shù)的估計值顯著為正，這說明在長期退耕還林政策補助對農(nóng)戶收入產(chǎn)生了明顯的積極影響。與表3.3不同，長期中勞動力比例、受教育水平在長期內(nèi)也會農(nóng)戶收入產(chǎn)生積極影響。這一估計結(jié)果與表3.2中的分析結(jié)果一致。

本文認為造成上述結(jié)果的原因在于短期中退耕還林政策補助機制缺乏動態(tài)調(diào)整且前期的補貼金額較低，在長期的發(fā)展中，政策補助機制完善，且補貼金額有了一定程度的上漲。具體表現(xiàn)為，政府的退耕還林政策補助前期只有每畝百元左右，在退耕還林政策開展以來，農(nóng)民可耕地正與收入也在同步降低，通貨膨脹、價格上漲和單一的收入來源也在影響著農(nóng)民，金額較低的退耕還林政策補助并不能彌補為農(nóng)戶的實際收入，導致農(nóng)戶的名義收入高于往年，但實際收入?yún)s下降了的情況出現(xiàn)。而在政策執(zhí)行的后期，霍山縣政府不斷完善退耕還林政策補償機制，根據(jù)通貨膨脹、消費物價指數(shù)等指數(shù)及時調(diào)整了政策補貼數(shù)額。提高補貼金額最高可達每畝1500元，同時也加強了基礎設施建設以及農(nóng)村教育培訓，使得長期來看，退耕還林的補助切實地增加了農(nóng)戶的收入，達到了增收的目的。

4.結(jié)論與建議

4.1結(jié)論

本文通過研究發(fā)現(xiàn)，退耕還林政策補助的實施對農(nóng)民的增收有一定的促進作用。在研究的過程中，利用經(jīng)典DID計量評估方法，建立了面板數(shù)據(jù)模型，研究結(jié)果顯示：安徽省霍山縣的退耕還林政策補助有著明顯的處置效應，對退耕戶的收入增加有一定的積極影響，平均每位退耕還林的退耕戶家庭收入增加了3700元左右;這一影響受到農(nóng)戶家庭人口規(guī)模、文化素質(zhì)高低等多種因素的影響，在短期表現(xiàn)并不顯著，但從長期來看，這一政策補助的實施可以促進農(nóng)民收入的增加。為了讓更多的退耕戶可以從退耕還林政策補助中獲得增收的好處，本文對霍山縣政府實施的政策進行分析，建議政府應建立和完善退耕還林政策補償機制、加強農(nóng)戶對退耕還林政策補助的重新認識、完善退耕還林政策補助的有效途徑。希望本文的研究可以為更多地區(qū)的政府制定合理的退耕還林政策補助提供一定的參考指導對策，充分激發(fā)農(nóng)戶退耕的積極性。

4.2建議

4.2.1建立和完善退耕還林政策補償機制

為了實現(xiàn)退耕還林的既定目標，必須健全退耕還林政策補償機制，保障退耕還林政策補助的有效落實，從根本上保障農(nóng)民的利益，促進農(nóng)民增收。在完善退耕還林政策補償機制方面上，我國可以采取以下兩個措施：（1）建立多層次的經(jīng)濟補償制度，根據(jù)每個地區(qū)生態(tài)環(huán)境的實際需求與實際狀況，由國家財政劃撥建立補償專項資金，為了保障資金的充足供應，還可以引入銀行貸款、發(fā)行國債等方式，充分借鑒發(fā)達國家的成功經(jīng)驗，籌集社會的閑散資金以用來作為生態(tài)建設的基金。（2）多元化后續(xù)經(jīng)濟補償?shù)膬?nèi)容。政府可以采取諸如產(chǎn)權(quán)補償、生態(tài)移民補償?shù)妊a償措施，使針對退耕還林農(nóng)戶的經(jīng)濟補償達到多元化。其中產(chǎn)權(quán)補償表現(xiàn)為補償農(nóng)戶在退耕地上的木林、草場的使用權(quán)，以及依法獲得林業(yè)、草場收益的權(quán)利。生態(tài)移民補償由中央政府和地方政府統(tǒng)一規(guī)劃實施的，具體措施包括在退耕地區(qū)建設生態(tài)保護區(qū)、加強地區(qū)基礎設施建設、加大政府財政支持力度等，保障并提升農(nóng)戶的生活水平。

4.2.2加強農(nóng)戶對退耕還林政策補助的重新認識

對于退耕還林政策的補助，農(nóng)戶需要對該政策補助進行重新認識，具體包括三方面：（1）了解退耕還林政策補助的實質(zhì)。退耕還林政策補助是政府通過對退耕農(nóng)戶實施經(jīng)濟補償?shù)姆绞絹碣x予植被生態(tài)建設以價格的行為。政府的這一行為可以促進退耕還林的生態(tài)效應的發(fā)生，但這種效應是公益性的，其消費不具備排他性。可以說，政府的經(jīng)濟補償換來了生態(tài)效應的增加，這種市場交換行為也符合經(jīng)濟規(guī)律。在這方面，林戶要認識到，政府會根據(jù)生態(tài)產(chǎn)品的效用大小來決定補助的力度，從而制定相應的補償標準。部分學者認為，政府主要根據(jù)生態(tài)損失來制定政策補償?shù)臉藴剩@種生態(tài)損失主要發(fā)生在退耕還林的生態(tài)產(chǎn)品經(jīng)營者和管理者，以及在經(jīng)營過程中的效用損失和結(jié)構(gòu)調(diào)整損失。因為他們在經(jīng)營和管理的過程中會投入一定的成本，而消費的非排他性使得生態(tài)產(chǎn)品的部分成本得不到有效收回。不管是哪一方面，都可以看出政府制定的經(jīng)濟補償標準會因為生態(tài)產(chǎn)品的定價和損失等情況而定，這是政府對林戶等生態(tài)產(chǎn)品經(jīng)營者或者管理者的一種補償方式，可以很充分調(diào)動農(nóng)民退耕的積極性和主動性，使得農(nóng)民在退耕后不因為這一情況時導致基本口糧和現(xiàn)金需求得不到有效滿足。這是對國家生態(tài)環(huán)境建設的一種投資，短期可以緩解國家與農(nóng)民參與的激勵相容問題，為農(nóng)戶退耕提供更多的保障，長期可以保障生態(tài)建設的可持續(xù)性，通過在其他領域發(fā)展謀生技能，提高農(nóng)民的收入，同時改善環(huán)境。（2）確定退耕還林政策補貼標準。退耕還林補貼標準的確定，政府采取如下三種方法：一是利用經(jīng)濟學中商品定價的方式，即確定退耕還林生態(tài)效益的實際經(jīng)濟價值，確定政府購買這些生態(tài)效益的補償標準。。然而，通過對生態(tài)系統(tǒng)和生物多樣性的評價，很難準確地確定生態(tài)效益的經(jīng)濟價值，這種方法不太實用，但具有一定的參考價值。。其次，運用經(jīng)濟學原理和方法對退耕還林效益進行評價，確定補償標準。由于退耕還林的外溢效用受到社會、經(jīng)濟、自然、有形經(jīng)濟實體等多方面因素的影響，確定起來存在一定難度，實用性不強。第三，估算退耕還林還草過程中農(nóng)民直接承擔的經(jīng)濟損失，建立補償標準。這種方法的使用，只需要對當?shù)氐淖匀缓蜕鐣宋臈l件、農(nóng)民的收入等情況進行實地調(diào)查即可，但是很難將農(nóng)民的所有損失包含在內(nèi)，但這種方法相對前兩者來說，難度更小，但具備較強的可行性，也成了目前政府制定退耕還林補助政策的主要方法。但這一方法的使用使得目前的退耕還林補償政策的補助標準過低，無法保障農(nóng)民的基本生活需求，因此，實行足額補償顯得較為迫切，但這也會增加政府的補助成本。

4.2.3完善退耕還林政策補助的有效途徑

在完善退耕還林政策補助方面，我國政府需要采取如下措施：首先，深化對補貼目標和補貼本質(zhì)的認識。退耕還林政策補助目標是為了優(yōu)化和改善我國的生態(tài)環(huán)境，但退耕還林畢竟是一個漫長的過程，其生態(tài)效應目的一般在幾年甚至幾十年后才能實現(xiàn)，在這期間，退耕多種因素的影響，導致國家預期生態(tài)效益難以估計。正因為補償標準偏低，使得很多農(nóng)民將政策補助當成了扶貧款，沒有將其與生態(tài)環(huán)境的改善目標結(jié)合起來，使得政策補助的效果不夠明顯。其次，對退耕還林經(jīng)濟補償中存在的問題進行了探討。關于制定退耕還林政策補貼，需要明確補助的標準、期限、費用的計算方法、費用的支付方法等，對此，政策補助的制定者需要加強對經(jīng)濟學理論的研究，將多種因素考慮進去，從而優(yōu)化這些內(nèi)容，使得補助更加公平合理。第三，根據(jù)退耕還林的規(guī)模和時間安排，制定退耕還林政策補貼標準。補助標準的高低會直接影響到農(nóng)民退耕的積極性以及政府的財政壓力大小，為了保障退耕目的的實現(xiàn)，需要對這兩者進行有效權(quán)衡。生態(tài)環(huán)境的惡化是長期積累的結(jié)果，恢復生態(tài)環(huán)境需要較長的時間，退耕還林不應過于追求短期效應，應控制退耕的規(guī)模，采取循序漸進的方式，逐步增加退耕的面積，讓農(nóng)戶也樂于接受。如果政府的支出成本沒有獲得預期的生態(tài)效應，那么會面臨巨大的經(jīng)濟損失。因此，在補貼標準的制定上，不宜過高，但也要考慮到農(nóng)民的收入情況，可以采取其他方式來促進農(nóng)民的增收，如加強農(nóng)田建設、引進先進的技術和適合的林木品種等，進一步改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件，優(yōu)化農(nóng)村的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，促進生態(tài)農(nóng)業(yè)的發(fā)展，保障生態(tài)建設的可持續(xù)性。

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[8]劉麗霞.中國利益集團在公共政策過程中作用與影響研究[D].東北財經(jīng)大學，2011.

作者簡介：

許晨（1999.6-），男，籍貫：安徽，研究方向：經(jīng)濟學。

廖信林，男，籍貫：安徽，職稱：教授，研究方向：經(jīng)濟學。