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    漢武帝“初置刺史部十三州”之原因解析

    2021-09-10 07:22:44龐旭
    今古文創(chuàng) 2021年11期
    關(guān)鍵詞:刺史漢武帝監(jiān)察

    【摘要】 漢初百余年,在無為而治政策指導(dǎo)下,經(jīng)濟(jì)快速恢復(fù),但同時(shí)又帶來了一些其他隱患。漢武帝元封五年“初置刺史部十三州”,是在秦和漢初的制度基礎(chǔ)之上,鑒于當(dāng)時(shí)監(jiān)察制度存在的弊端,為加強(qiáng)專制集權(quán)而采取的舉措。

    【關(guān)鍵詞】 漢武帝;刺史;監(jiān)察;原因

    【中圖分類號】K234? ? ? ? ? 【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】A? ? ? ? ? 【文章編號】2096-8264(2021)11-0046-02

    漢武帝元封五年(公元前106年),將全國除京畿外的所有地區(qū)劃分為13個(gè)監(jiān)察區(qū)域?!稘h書 · 武帝紀(jì)》載:“元封五年……初置刺史部十三州。”[1]于十三個(gè)監(jiān)察區(qū),設(shè)十三部刺史,“掌奉詔條察州”。各部刺史以皇帝所詔六條為標(biāo)準(zhǔn)監(jiān)察地方,嚴(yán)密細(xì)致。那么,該制度究竟是在什么原因之下,基于何種目的而實(shí)施的呢?

    一、政治的慣性使然,承襲前制

    一般來說,一個(gè)朝代的制度設(shè)計(jì),必然會(huì)受到前朝的影響,在其有意或無意之間而兼收并蓄,開拓創(chuàng)新。刺史制度作為一種地方監(jiān)察制度,雖以武帝朝而聞名于世,然其淵源卻由來已久,至少可追溯到秦朝。秦朝國祚雖短,但是其所創(chuàng)立的制度,卻綿延后世,故有百代皆行秦政之說。

    秦王朝統(tǒng)一六國之后,在監(jiān)察方面上進(jìn)行了許多制度創(chuàng)設(shè)。地方監(jiān)察制度中,最關(guān)鍵的是郡監(jiān),或監(jiān)御史。郡監(jiān)不僅監(jiān)察地方,還有開鑿靈渠,領(lǐng)兵作戰(zhàn)等職能,如《史記 · 秦始皇本紀(jì)》載,因東郡隕石案件,秦始皇“乃遣御史逐問”。

    換言之,此時(shí)的郡監(jiān)還并非漢武帝時(shí)期專務(wù)于監(jiān)察的官員,但在某些方面已具備了和刺史相同的因素。

    其一,郡監(jiān)帶有某些使職的性質(zhì)。在與地方關(guān)系上,郡監(jiān)不如郡守、郡尉關(guān)系緊密,而是由中央委派差遣。[2]

    其二,郡監(jiān)的監(jiān)察范圍趨向固定化。作為中央委派到郡的監(jiān)察官員,郡監(jiān)只負(fù)責(zé)整個(gè)郡一級的監(jiān)察,縣及其以下的監(jiān)察,一般不予過問。[3]

    漢惠帝時(shí)期,重置監(jiān)御史監(jiān)察京師和地方。此次重設(shè),既有繼承又有發(fā)展。首先,監(jiān)察范圍和監(jiān)察標(biāo)準(zhǔn)更加確定化。宋王益之《西漢年紀(jì)》引《漢儀》云:“惠帝三年,相國奏御史監(jiān)三輔郡,察以九條,察有詞訟者;盜賊者……凡九條。”明確制定九條標(biāo)準(zhǔn)作為地方監(jiān)察的準(zhǔn)繩,直接影響武帝朝的刺史制度。其次,監(jiān)察官的選拔及工作流程更加程序化。“監(jiān)者,二歲更之,常以十月奏事,十二月還”可知,檢察官有定期調(diào)換之制,并且每年的工作流程也逐漸固定化。

    漢文帝時(shí)期,對地方監(jiān)察制度進(jìn)行了較大的改革,標(biāo)志著刺史制度的雛形已經(jīng)出現(xiàn)?!锻ǖ洹份d:“文帝十三年,以御史不奉法,下失其職,乃遣丞相史出刺,并督監(jiān)察御史?!盵4]

    第一,“刺史”乃由“丞相史出刺”演化而來,“刺史”之名由此產(chǎn)生。

    第二,地方監(jiān)察區(qū)已有部州的思想觀念。《漢舊儀》中記載漢初丞相屬員“東曹九人出督州為刺史”,其中九州為先秦以來的一種地理概念,這里用來稱謂監(jiān)察區(qū)。而武帝朝置十三州部刺史,正是在此基礎(chǔ)上的完善與發(fā)展。

    第三,地方監(jiān)察官秩級“六百石”已確定下來,為武帝朝沿用。

    漢武帝元封五年,“初置刺史部十三州”,一個(gè)全新的地方監(jiān)察體系正式出爐了。從這個(gè)制度上,能明顯看出它的基本框架和脈絡(luò)都是沿襲之前的制度。

    其一,中央派遣官員監(jiān)察地方這種施政思路,至少在秦朝已經(jīng)得到實(shí)踐,以后歷朝代代相襲。

    其二,武帝時(shí)期“以六條問事”,這種以書面化法律化的監(jiān)察標(biāo)準(zhǔn),是惠帝時(shí)期九條問責(zé)直接作用的結(jié)果。

    其三,武帝時(shí)期的刺史何時(shí)監(jiān)察,何時(shí)返京匯報(bào)等流程都有明確的規(guī)定,這也是惠帝時(shí)期奠定的結(jié)果。其四,“刺史”之名,“部州”監(jiān)察區(qū)的劃分思想,以及刺史秩級六百石的設(shè)定更是全然沿襲文帝時(shí)期的地方監(jiān)察制度。等等。因此,漢武帝時(shí)期“初置刺史部十三州”的制定實(shí)施,可以說是前代地方監(jiān)察制度發(fā)展與完善。

    二、既有監(jiān)察制度隱患凸顯,亟須改進(jìn)

    在漢武帝元封五年“初置刺史部十三州”之前,是存在著地方監(jiān)察制度的。漢惠帝三年恢復(fù)地方監(jiān)察制度,期間經(jīng)過文帝改革,一直持續(xù)到武帝元封元年,“元封元年,御史止,不復(fù)監(jiān)”,可知。至此,運(yùn)行了80多年的地方監(jiān)察制度被廢止,時(shí)隔不久,元封五年新的監(jiān)察制度刺史制度誕生。通過前后地方監(jiān)察制度的對比,我們大致可以推斷新的監(jiān)察制度取代舊制度的原因:舊的監(jiān)察制度弊端日益凸顯,問題嚴(yán)重。

    文帝時(shí)期的地方監(jiān)察制度雖經(jīng)過改革,進(jìn)一步完善,但歷經(jīng)景帝朝,到武帝朝時(shí),其消極方面業(yè)已陸續(xù)出現(xiàn)。

    第一,監(jiān)察機(jī)構(gòu)人員糜爛,效能差?!敖癖O(jiān)御史公穿軍垣,以求賈利”,可見軍隊(duì)中的監(jiān)察御史已公然違法以公謀私,更遑論其他地方御史了?!稘h舊儀》載:“吏不奉法,乗公就私,凌暴百姓,行權(quán)相放,治不平正,處官不良,細(xì)民不通,下失其職,俗不孝弟,不務(wù)于本,衣服無度,出入無時(shí),眾強(qiáng)勝寡,盜賊滋彰,丞相以聞,于是乃命刺史出刺,并察監(jiān)御史”[5],此種記載更說明當(dāng)時(shí)地方監(jiān)御史的糜爛情況。雖然,但文帝并未徹底裁撤整治地方監(jiān)察御史,而是另設(shè)一機(jī)構(gòu)進(jìn)行監(jiān)督。

    第二,地方監(jiān)察機(jī)構(gòu)重疊,權(quán)責(zé)不明。丞相屬員“東曹九人出督州為刺史”“于是乃命刺史出刺,監(jiān)察監(jiān)御史”,此時(shí)期,地方監(jiān)察機(jī)構(gòu)不僅有監(jiān)御史,另有文帝時(shí)期新設(shè)的刺史,兩者所屬機(jī)構(gòu)不一致,監(jiān)御史受御史大夫管轄,刺史歸丞相節(jié)制,在對地方的監(jiān)察職能上卻有重合之處。并且監(jiān)御史在一定程度上與郡守的職掌也有沖突。如此疊床架屋式的組織設(shè)計(jì),勢必造成權(quán)責(zé)不明,影響行政效率,這是一心追求豐功偉績的漢武帝所不能容忍的。

    第三,仍屬臨時(shí)性質(zhì),尚未形成固定制度。《漢書》有“丞相遣史分刺州,不常置”之說,從“不常置”即可看出文帝時(shí)期的刺史仍處于一種有事即設(shè),無事即撤的狀態(tài),至于治所很大可能也是不存在的。這樣一種可有可無的監(jiān)察狀態(tài),監(jiān)察效果可想而知了。

    第四,監(jiān)察對象及事務(wù)多雜,不集中。文帝時(shí)期地方監(jiān)察制度改革,仍沿用惠帝時(shí)期監(jiān)察標(biāo)準(zhǔn)?!安煲跃艞l,察有詞訟者,盜賊者,偽鑄錢者,恣為奸詐者,論獄不直者,擅興徭賦不平者,吏不廉者吏,以苛刻故劾無罪者,敢為逾侈及弩力十石以上者,作非所當(dāng)服者,凡九條”,其中所監(jiān)察的對象有普通百姓,商人,官吏等基本涵蓋各個(gè)群體,并且行政司法、社會(huì)治安、徭役賦稅、諭制僭越無所不監(jiān),事務(wù)非常廣泛,缺乏集中突破點(diǎn)。

    鑒于此種情況,漢武帝元封時(shí)期才專門制定了刺史的監(jiān)察標(biāo)準(zhǔn)“以六條問事”,僅依這六條標(biāo)準(zhǔn)來進(jìn)行專門監(jiān)察,使刺史的監(jiān)察對象更加專一,監(jiān)察事務(wù)更加具體。如此,以提高監(jiān)察效率。

    漢武帝元封五年重置刺史機(jī)構(gòu),在一定程度上,是由于當(dāng)時(shí)地方監(jiān)察機(jī)構(gòu)隱患凸顯,已不適應(yīng)漢武帝時(shí)期漢王朝的發(fā)展,亟須改進(jìn)完善。因此,十三州部刺史就這樣在武帝朝應(yīng)運(yùn)而生了。

    三、傳統(tǒng)集權(quán)政治發(fā)展的必然趨勢

    自周失其鹿,天下群雄洶洶,共逐之。其間,百家薈萃,新思想新觀點(diǎn)層出不窮,到戰(zhàn)國末年,大一統(tǒng)已成為整個(gè)天下的普遍共識。儒家有“定于一”的認(rèn)識,墨家有“尚賢”“尚同”思想,法家更是大一統(tǒng)思想的忠實(shí)擁躉,法家集大成者韓非子有言“事在四方,要在中央,圣人執(zhí)要,四方來效”。秦國以法家思想為指導(dǎo),兼并六國,開創(chuàng)了專制主義中央集權(quán)的政治體制。漢承秦制,隨后的漢王朝接收了秦的制度遺產(chǎn),并在集權(quán)道路上進(jìn)一步向前拓展。

    專制集權(quán)體制是以集權(quán)于個(gè)人為最終目的的人治統(tǒng)治道路,為實(shí)現(xiàn)個(gè)人權(quán)利最大化,必定要削弱和收攏地方勢力以及中央朝臣的權(quán)利,全部集中于皇帝一人之手。漢武帝元封五年設(shè)置十三州部刺史,很明顯帶有這樣一種目的。

    先說地方,漢初政府取用黃老之術(shù)治國,再加上百余年的積累,地方勢力逐漸坐大,他們?yōu)榈溹l(xiāng)鄰,阻礙中央及地方政令的實(shí)施,日益成為漢政府的一股離心力量。在專制集權(quán)體制之下,中央到地方各級之間,從橫向來看每一等級都有集權(quán)的特點(diǎn)。這也解釋了地方政府產(chǎn)生離心力的原因所在。針對這種現(xiàn)象,漢武帝采取多種方式,協(xié)同配合,其中一種即是加強(qiáng)監(jiān)管,防患于未然。刺史的監(jiān)察標(biāo)準(zhǔn)“以六條問事”中,“六條”全是針對地方勢力而設(shè)。漢武帝欲以此方式,降低地方獨(dú)立性,從而控制地方,以達(dá)到集權(quán)目的。

    漢武帝設(shè)置刺史制度,雖說以控制地方勢力為主,但是其中仍包含有削弱以宰相為首的中央朝臣的權(quán)利,從而實(shí)現(xiàn)君主專制。漢朝承襲秦朝制度,丞相掌承天子,佐理萬機(jī),為百官之長,位高權(quán)重。武帝元封五年之前的刺史,源于丞相史,不僅監(jiān)察地方,還監(jiān)察地方監(jiān)御史,“乃遣丞相史出刺,并督監(jiān)察御史”。以丞相之屬官刺史,來監(jiān)察御史大夫之屬官監(jiān)御史,可見丞相權(quán)利是相當(dāng)大的,嚴(yán)重威脅到了皇權(quán)。武帝元狩五年設(shè)丞相司直,“掌佐丞相舉不法”,以監(jiān)察制約相權(quán)。原隸屬于丞相的刺史,隨著漢代中樞權(quán)利的變化,逐漸由御史大夫節(jié)制,這可以看作是君相矛盾之下,皇權(quán)的突破。而完善和發(fā)展刺史制度正好順應(yīng)這一趨勢,是中國古代集權(quán)政治發(fā)展的必然結(jié)果。

    總而言之,漢武帝元封五年“初置刺史部十三州”這一舉動(dòng),是對地方監(jiān)察制度的更新和完善,實(shí)質(zhì)上反映了整個(gè)漢王朝在新時(shí)期權(quán)力的消長變化。通過制度的調(diào)整和完善,保證漢王朝在新形勢下的平衡和穩(wěn)定。

    參考文獻(xiàn):

    [1](漢)班固撰.漢書[M].中華書局,1964:197.

    [2]汪清.兩漢魏晉南朝州刺史制度研究[J].鄭州大學(xué),2001,(05):3.

    [3]陳長崎.漢代刺史制度演變及特點(diǎn)[J].史學(xué)月刊,1987,(4):8-13.

    [4](唐)杜佑撰,王文錦等點(diǎn)校.通典[M].中華書局,1988:884.

    [5](漢)衛(wèi)宏撰.漢官舊儀(卷上)[M].清武英殿聚珍版叢書本.

    作者簡介:

    龐旭,男,漢族,河南南陽人,碩士,研究方向:中國史。

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