精準(zhǔn)扶貧視域下“第一書(shū)記”扶貧治理路徑研究

摘要：第一書(shū)記扶貧是黨和政府為推進(jìn)農(nóng)村精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧而實(shí)施的一項(xiàng)重要措施。第一書(shū)記扶貧作為一項(xiàng)重要的公共政策，對(duì)增加農(nóng)村領(lǐng)導(dǎo)力供給和打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)具有重大的意義，對(duì)全面建成小康社會(huì)起著關(guān)鍵性作用，是推動(dòng)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要鄉(xiāng)村實(shí)踐。改進(jìn)和完善第一書(shū)記工作的路徑有：（一）要努力提高第一書(shū)記的領(lǐng)導(dǎo)能力;（二）實(shí)現(xiàn)第一書(shū)記政策的有效性和持續(xù)性，形成農(nóng)村農(nóng)民脫貧積極性提升與政策落實(shí)有機(jī)結(jié)合的良性互動(dòng)發(fā)展;（三）建立第一書(shū)記的培訓(xùn)機(jī)制以應(yīng)對(duì)基層出現(xiàn)的各種問(wèn)題，包括技術(shù)問(wèn)題。

關(guān)鍵詞：第一書(shū)記;脫貧攻堅(jiān);扶貧

中圖分類號(hào)：D422.6;F323.8 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：2095-6916（2021）04-0023-03

黨的十八大報(bào)告首次正式提出全面建成小康社會(huì)，2019年國(guó)務(wù)院政府工作報(bào)告中提出了全面建成小康社會(huì)，要扎實(shí)推進(jìn)脫貧攻堅(jiān)工作，深入開(kāi)展鄉(xiāng)村振興。確保如期實(shí)現(xiàn)脫貧攻堅(jiān)目標(biāo)，農(nóng)民生活達(dá)到全面小康水平。確保貧困人口到2020年如期脫貧，這是目標(biāo)，也是使命。第一書(shū)記的加入為扶貧隊(duì)伍注入新鮮血液，為脫貧探索新模式。本文將就國(guó)內(nèi)外研究學(xué)者們的研究成果對(duì)第一書(shū)記的研究進(jìn)行歸類分析，說(shuō)明到目前為止學(xué)者們對(duì)第一書(shū)記的進(jìn)展及本人對(duì)以往研究所未涉及的且值得研究的地方提出個(gè)人見(jiàn)解。

一、“第一書(shū)記”的相關(guān)概念

在百度百科中，對(duì)第一書(shū)記是這樣定義的：“從各級(jí)機(jī)關(guān)優(yōu)秀年輕干部、后備干部，國(guó)有企業(yè)、事業(yè)單位的優(yōu)秀人員和以往因年齡原因從領(lǐng)導(dǎo)崗位上調(diào)整下來(lái)、尚未退休的干部中選派到村（一般為軟弱渙散村和貧困村）擔(dān)任黨組織負(fù)責(zé)人的黨員。”事實(shí)上，“第一書(shū)記”一般默認(rèn)的就是駐扎在農(nóng)村，領(lǐng)導(dǎo)村兩委的工作的外來(lái)干部。

第一書(shū)記的特點(diǎn)將從人格魅力和工作態(tài)度兩方面談起，從人格的性質(zhì)角度出發(fā)，第一書(shū)記普遍為青年，政治素養(yǎng)和文化程度都比較高，相對(duì)于學(xué)歷主要以中小學(xué)為主的村兩委干部，第一書(shū)記具有文化程度方面的優(yōu)勢(shì)。而且，他們對(duì)扶貧工作積極性高，對(duì)工作有較強(qiáng)的認(rèn)可度，有強(qiáng)烈的社會(huì)責(zé)任感，服務(wù)意識(shí)強(qiáng)，用實(shí)際行動(dòng)踐行為人民服務(wù)的宗旨。在中組部發(fā)布的《通知》中指出，在基層工作中，第一書(shū)記需要發(fā)揮出的基本職能有以下四點(diǎn)：一是建強(qiáng)基層組織;二是推動(dòng)精準(zhǔn)扶貧;三是為民辦事服務(wù);四是提升治理水平。其中，推動(dòng)精準(zhǔn)扶貧是最重要的職能。精準(zhǔn)扶貧具有結(jié)果導(dǎo)向性，各級(jí)政府都設(shè)立了明確的脫貧任務(wù)和時(shí)間表。

二、關(guān)于“第一書(shū)記”扶貧治理相關(guān)問(wèn)題的提出

近些年來(lái)，我國(guó)一直在推進(jìn)精準(zhǔn)扶貧政策的順利展開(kāi)，領(lǐng)導(dǎo)干部被下派到基層工作崗位參與扶貧政策治理工作，由此，第一書(shū)記的概念便被提了出來(lái)。第一書(shū)記在基層工作崗位中，通過(guò)不斷鍛煉和實(shí)踐，能夠更加清楚地總結(jié)和提煉出鄉(xiāng)村貧困的根本原因，并提出有利于鄉(xiāng)村發(fā)展的政策和制度。目前，第一書(shū)記支援村治已經(jīng)成為一場(chǎng)全國(guó)性的政治運(yùn)動(dòng)。但是，這一活動(dòng)推廣的時(shí)間并不長(zhǎng)，取得的成效甚微，相關(guān)的指導(dǎo)理論和政策還不健全，一切都還處于探索的階段。目前，知網(wǎng)上與第一書(shū)記有關(guān)的研究主要集中在以下三個(gè)方面，第一，駐村第一書(shū)記助推精準(zhǔn)扶貧;第二，第一書(shū)記對(duì)農(nóng)村治理的推動(dòng)作用;第三，第一書(shū)記對(duì)基層黨組織重建的重要作用。事實(shí)上，第一書(shū)記是黨與人民群眾之間的紐帶，它建立起了基層群眾與政府之間的聯(lián)系，基層群眾的根本問(wèn)題可以通過(guò)第一書(shū)記反饋給黨組織，而黨組織又可以通過(guò)第一書(shū)記將政策措施落到實(shí)處。但是，第一書(shū)記在實(shí)際工作中，依舊還存在著很多問(wèn)題，這既有第一書(shū)記的原因，也有農(nóng)村多年來(lái)延續(xù)下來(lái)的問(wèn)題，通過(guò)第一書(shū)記落實(shí)精準(zhǔn)扶貧政策還有一定的難度。本文對(duì)第一書(shū)記的精準(zhǔn)扶貧過(guò)程中的問(wèn)題、原因、以及路徑提出自己的看法。

三、“第一書(shū)記”扶貧工作存在的問(wèn)題

為實(shí)現(xiàn)“兩個(gè)一百年”的奮斗目標(biāo)，我國(guó)貫徹和落實(shí)精準(zhǔn)扶貧與鄉(xiāng)村振興兩大戰(zhàn)略。如何打好脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)，關(guān)系著鄉(xiāng)村是否能夠振興。一個(gè)時(shí)期以來(lái)，農(nóng)村自身存在不少問(wèn)題：一是鄉(xiāng)村空心化嚴(yán)重，因?yàn)檗r(nóng)村大量勞動(dòng)力外流導(dǎo)致留守鄉(xiāng)村的大都是婦孺兒童;黨支部結(jié)構(gòu)失衡組織基礎(chǔ)薄弱。農(nóng)村工作開(kāi)展離不開(kāi)基層組織的建設(shè)工作，如果基層組織過(guò)于渙散，對(duì)于上級(jí)政府下達(dá)的扶貧政策不能及時(shí)、準(zhǔn)確地落實(shí)到實(shí)處，致使基層黨建工作緩慢，以及黨組織的發(fā)展動(dòng)力薄弱;二是農(nóng)村信息匱乏，更新速度慢，社會(huì)資源的匱乏往往是貧困者喪失發(fā)展能力的主要原因;三是“怎么扶，扶持誰(shuí)”是難題，在扶貧工作中，要想提高扶貧效率，就無(wú)法展開(kāi)單線式的扶貧，那種在執(zhí)行扶貧任務(wù)時(shí)多集中在扶貧部門的做法，根本無(wú)法形成規(guī)模化的扶貧格局。并且，原有的農(nóng)村已經(jīng)有固定的村風(fēng)、村規(guī)和村領(lǐng)導(dǎo)，第一書(shū)記要開(kāi)展工作，改善農(nóng)村基層治理，要想打破傳統(tǒng)的官僚制度，摒除傳統(tǒng)的官本位思想有一定難度，或是在一些少數(shù)民族地區(qū)，不懂當(dāng)?shù)卣Z(yǔ)言、不熟悉當(dāng)?shù)匚幕妥诮陶?，就?huì)形成一些工作障礙。

“扶貧先扶智，治窮先治愚”，只有精神扶貧才能徹底鏟除貧困的根源。所以轉(zhuǎn)變思想對(duì)扶貧隊(duì)伍來(lái)說(shuō)是一項(xiàng)緊迫的任務(wù)。在一些貧困地區(qū)，那里的居民無(wú)法認(rèn)識(shí)到教育的重要性，思想意識(shí)落后，如大部分居民依舊保持著安于現(xiàn)狀、墨守成規(guī)的小農(nóng)思想，并不是不愿意發(fā)家致富，而是認(rèn)為發(fā)家致富的道路比較艱辛，不確定性很大，以往懶惰散漫的習(xí)慣依舊占據(jù)著居民的內(nèi)心。居民的這種思想和行為，為扶貧工作的順利展開(kāi)帶來(lái)了巨大的挑戰(zhàn)。對(duì)于扶貧來(lái)說(shuō)，并不是給貧困戶增加物質(zhì)收入就能解決貧困問(wèn)題的，而是要從精神和思想上扶貧，只有貧困戶自己意識(shí)到需要擺脫貧困并且打算做些什么的時(shí)候，才是扶貧工作真正意義上的成功?，F(xiàn)階段，對(duì)于如何改變貧困戶的思想，是扶貧工作需要解決的重點(diǎn)問(wèn)題。

比如，一些貧困村的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)存在問(wèn)題，由于大部分產(chǎn)業(yè)因?yàn)榄h(huán)境污染而關(guān)閉，這些村主要經(jīng)濟(jì)來(lái)源被陡然切斷，經(jīng)濟(jì)一落千丈，村集體沒(méi)有一分錢收入，房屋、街道年久失修，衛(wèi)生無(wú)人管理，第一書(shū)記來(lái)了不僅要找經(jīng)濟(jì)支柱，還要對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施進(jìn)行管理，構(gòu)成雙重挑戰(zhàn)。而且，有相當(dāng)一部分貧困戶不愿意接受教育，不愿意通過(guò)自身努力脫貧致富。所以，村里還存在著精神貧困問(wèn)題，大多數(shù)貧困戶都守著自己的田地，不愿意在農(nóng)閑時(shí)外出工作，當(dāng)遭受自然災(zāi)害時(shí)，導(dǎo)致糧食減產(chǎn)，農(nóng)戶的收入便會(huì)減少，此時(shí)，農(nóng)戶只是在那里等著國(guó)家政府的救濟(jì)金而沒(méi)有采取任何措施，由此可以看出，農(nóng)戶的這種懶惰的思想已經(jīng)深入骨髓，這也是造成貧困的主要原因，也是扶貧的重點(diǎn)之一。

部分山村由于貧瘠的自然環(huán)境，條件惡劣，只有極個(gè)別農(nóng)作物才能存活，村民靠雨水維持一年的生活用水，村民生活極為貧窮。還有的村地處邊疆又是少數(shù)民族地區(qū)。第一書(shū)記如何帶領(lǐng)村民脫貧致富？新疆喀什地委組織部李志國(guó)、王永浩對(duì)偏遠(yuǎn)邊疆地區(qū)扶貧有以下建議：圍繞新時(shí)代黨的建設(shè)總要求、加強(qiáng)基層組織建設(shè)、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定、做好群眾工作尤其是宗教工作、加強(qiáng)民族團(tuán)結(jié)、落實(shí)惠民政策、推進(jìn)脫貧攻堅(jiān)等。

四、“第一書(shū)記”扶貧工作產(chǎn)生問(wèn)題的原因

目前，對(duì)于扶貧政策執(zhí)行效果的研究有很多。通過(guò)總結(jié)發(fā)現(xiàn)，造成扶貧政策執(zhí)行之殤的因素有很多，但最主要的兩個(gè)因素是精準(zhǔn)扶貧政策設(shè)計(jì)和實(shí)踐過(guò)程這兩個(gè)環(huán)節(jié)出現(xiàn)了問(wèn)題。從精準(zhǔn)扶貧政策設(shè)計(jì)來(lái)看，扶貧政策設(shè)計(jì)過(guò)于理想化，與實(shí)際相脫離;從政策實(shí)踐過(guò)程來(lái)看，駐村干部和村干部會(huì)為了一己私利而導(dǎo)致扶貧政策無(wú)法落到實(shí)處。例如，我國(guó)針對(duì)農(nóng)村貧困地區(qū)提出了“項(xiàng)目進(jìn)村”的策略，但是由于項(xiàng)目技術(shù)方面的要求較高，在實(shí)施過(guò)程中存在簡(jiǎn)化或無(wú)法監(jiān)控，導(dǎo)致項(xiàng)目進(jìn)展緩慢，不到位，甚至岀現(xiàn)貪腐問(wèn)題，最終造成農(nóng)村政策片面化和項(xiàng)目有名無(wú)實(shí)的局面。再加上村莊資源普遍較差，村莊內(nèi)部領(lǐng)導(dǎo)力嚴(yán)重不足，地方政府無(wú)法提供充足的保障，而面對(duì)第一書(shū)記領(lǐng)導(dǎo)力方面的問(wèn)題甚至一些負(fù)面影響，也無(wú)法公正對(duì)待，村莊內(nèi)部的主要工作內(nèi)容就是加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)物質(zhì)層面建設(shè)，對(duì)村莊內(nèi)部領(lǐng)導(dǎo)力的培養(yǎng)沒(méi)有足夠重視。目前，對(duì)扶貧效果的可持續(xù)性的評(píng)價(jià)各種各樣，針對(duì)扶貧過(guò)程中出現(xiàn)的績(jī)效扶貧悖論得不到解釋;在進(jìn)行各項(xiàng)扶貧工作的時(shí)候，往往是駐村“第一書(shū)記”承擔(dān)較大責(zé)任，但是他們的權(quán)力卻非常有限，如在精準(zhǔn)扶貧的過(guò)程中，他們需要為扶貧的時(shí)效承擔(dān)責(zé)任，需要對(duì)扶貧政策執(zhí)行的各個(gè)環(huán)節(jié)承擔(dān)責(zé)任，但是對(duì)扶貧過(guò)程中的精準(zhǔn)扶貧政策卻缺乏決策權(quán)。而且，第一書(shū)記精準(zhǔn)選派方面也存在很多不足，究其原因，主要在于環(huán)境艱苦，不少干部無(wú)法一下適應(yīng)，無(wú)法快速進(jìn)入狀態(tài)，對(duì)于扶貧工作難、扶貧任務(wù)重的地區(qū)，擔(dān)任第一書(shū)記的人通常是原來(lái)單位中的骨干，這會(huì)給其增加工作負(fù)擔(dān)，從而導(dǎo)致第一書(shū)記無(wú)法全身心投入到工作中。最重要的是，對(duì)于新來(lái)的第一書(shū)記來(lái)說(shuō)，他們對(duì)村里的情況不是非常了解，對(duì)當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)也比較陌生，這些原因也使得第一書(shū)記很難短時(shí)間整合各種資源發(fā)揮作用。

五、改進(jìn)和完善第一書(shū)記工作的路徑研究

現(xiàn)如今，駐村第一書(shū)記已成為外部人才治村的一支中堅(jiān)力量。在第一書(shū)記的帶領(lǐng)和推動(dòng)下，農(nóng)村扶貧政策得以落實(shí)，農(nóng)村的樣貌也發(fā)生了翻天覆地的變化。通過(guò)駐村第一書(shū)記對(duì)于農(nóng)村發(fā)展政策的引領(lǐng)與指導(dǎo)，逐步實(shí)現(xiàn)農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)發(fā)展與社會(huì)變革，在提升村民生產(chǎn)發(fā)展積極性的基礎(chǔ)上，不斷改善農(nóng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)治理結(jié)構(gòu)，并為農(nóng)村的改革發(fā)展提供良好的人才保障。

要改進(jìn)和完善第一書(shū)記工作，首先，要努力提高第一書(shū)記的領(lǐng)導(dǎo)能力。第一書(shū)記在展開(kāi)扶貧工作時(shí)，應(yīng)能在第一時(shí)間快速掌握該地區(qū)的資源，從而為鄉(xiāng)村治理、精準(zhǔn)扶貧政策的實(shí)施貢獻(xiàn)力量;第一書(shū)記要對(duì)鄉(xiāng)村的制度建設(shè)和文化建設(shè)引起足夠的重視，以此來(lái)實(shí)現(xiàn)農(nóng)村領(lǐng)導(dǎo)力的內(nèi)生性供給，培養(yǎng)足夠的鄉(xiāng)村治理人才;要加大財(cái)政資金支持力度，以加強(qiáng)對(duì)第一書(shū)記扶貧的資源保障;第一書(shū)記要加強(qiáng)基層貧困治理體系建設(shè)，建立可持續(xù)發(fā)展的制度保障;第一書(shū)記要完善貧困治理機(jī)制，引導(dǎo)市場(chǎng)和社會(huì)力量參與貧困治理。在注重培養(yǎng)第一書(shū)記的領(lǐng)導(dǎo)力的同時(shí)，在選任第一書(shū)記時(shí)應(yīng)擴(kuò)大范圍，以此來(lái)實(shí)現(xiàn)第一書(shū)記與工作崗位相適應(yīng);駐村的第一書(shū)記不僅要有領(lǐng)導(dǎo)權(quán)，同時(shí)也應(yīng)該有“事權(quán)”和“財(cái)權(quán)”，以此來(lái)提高第一書(shū)記履行職責(zé)的效率。其次，對(duì)于農(nóng)村的扶貧來(lái)說(shuō)，并不是一朝一夕就能完成的事情，在通過(guò)調(diào)動(dòng)農(nóng)民自身積極性的過(guò)程中，發(fā)揮駐村第一書(shū)記的聰明才智，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村農(nóng)民脫貧發(fā)展積極性提升與政策落實(shí)有機(jī)相結(jié)合的良性互動(dòng)發(fā)展。第一書(shū)記要結(jié)合村里的情況，建立和完善保障措施與激勵(lì)措施，以此來(lái)實(shí)現(xiàn)第一書(shū)記政策的有效性和持續(xù)性。此外，資源共享平臺(tái)的建設(shè)工作也比較重要，不僅能對(duì)扶貧資源實(shí)行最優(yōu)配置，而且還能實(shí)時(shí)分享信息，通過(guò)對(duì)一系列惠農(nóng)便民的信息資源的及時(shí)發(fā)布，在逐步調(diào)動(dòng)農(nóng)民的生產(chǎn)能動(dòng)性的過(guò)程中，實(shí)現(xiàn)農(nóng)民生產(chǎn)發(fā)展與最前沿的農(nóng)業(yè)科技信息相結(jié)合，不斷提升農(nóng)業(yè)發(fā)展、農(nóng)民生產(chǎn)的科技水平。再者，第一書(shū)記的培訓(xùn)機(jī)制對(duì)于提高干部群體的整體素質(zhì)具有重要的作用，在引進(jìn)項(xiàng)目時(shí)，嚴(yán)格把控，充分考慮貧困村自然稟賦，更多地吸引適合的、成熟的、有發(fā)展?jié)摿Φ钠髽I(yè)及項(xiàng)目入村，最終達(dá)到幫扶的可持續(xù)性。最后，“第一書(shū)記”應(yīng)處理好與鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部、村干部等主體的關(guān)系，利用好本土資源，并加強(qiáng)對(duì)其的制約與監(jiān)督。讓“第一書(shū)記”真真正正“駐下來(lái)”、實(shí)實(shí)在在“幫起來(lái)”、扎扎實(shí)實(shí)“帶起來(lái)”、強(qiáng)紀(jì)正風(fēng)“嚴(yán)起來(lái)”、傾心支持“愛(ài)起來(lái)”。

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作者簡(jiǎn)介：姚航斌（1996—），男，回族，河南平頂山人，單位為桂林理工大學(xué)，研究方向?yàn)轳R克思主義中國(guó)化。

（責(zé)任編輯：御夫）