新《預(yù)算法實施條例》在全面預(yù)算管理體系中的應(yīng)用

林玥

摘要：預(yù)算制度是現(xiàn)代財政制度的重要組成部分，此次新條例的修訂進一步落實了財政改革以來的各項文件精神，新條例的發(fā)布對全面實施預(yù)算績效管理影響積極。本文基于卷煙材料廠預(yù)算管理現(xiàn)狀，梳理了其全面預(yù)算管理的經(jīng)驗和存在的問題，并針對性提出了若干對策建議，以期助力新制度改革促進企業(yè)發(fā)展良性運作，提升新預(yù)算管理能力，實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展目標(biāo)。

關(guān)鍵詞：全面預(yù)算;預(yù)算績效管理;預(yù)算法實施條例

1.引言

黨的十九屆五中全會對我國“十四五”規(guī)劃和2035年遠景目標(biāo)作出了重要部署，強調(diào)要以推動高質(zhì)量發(fā)展為主題，推進國際治理體系和治理能力現(xiàn)代化，為全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家開好局、起好步。2020年7月8日，國務(wù)院第100次常務(wù)會議審議通過《中華人民共和國預(yù)算法實施條例》（修訂草案）。8月3日，國務(wù)院總理李克強簽署國務(wù)院令第729號，公布修訂后的《中華人民共和國預(yù)算法實施條例》（以下簡稱新條例），自2020年10月1日起實行。自2014年8月新《預(yù)算法》通過后，經(jīng)過六年蟄伏，新條例終于成文公布。

黨的十八大以來，全面建設(shè)現(xiàn)代國家治理體系成為了政府改革的重要關(guān)注點，“財政是國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱”作為財政的新定位，成為推動構(gòu)建“現(xiàn)代財政制度”的根本動因。此次新條例的修訂進一步落實了財政改革以來的各項文件精神，并細(xì)化和完善了預(yù)算管理各環(huán)節(jié)、績效管理的有關(guān)要求，對全面實施預(yù)算績效管理影響積極。

2.新《預(yù)算法實施條例》在全面預(yù)算管理體系中應(yīng)用的指導(dǎo)思路

修訂后的新條例與1995年施行的條例相比，條文由79條增至97條，大部分條款為修改或新增條款，且在內(nèi)容上系統(tǒng)總結(jié)了條例施行25年來尤其是2015年修改后的《預(yù)算法》施行以來我國在深化財政預(yù)算改革方面取得的重要成果與經(jīng)驗探索，直面預(yù)算管理實踐中難點痛點。新條例堅持遵循上位法規(guī)定，認(rèn)真貫徹落實黨中央、國務(wù)院關(guān)于財政預(yù)算改革發(fā)展的決策部署，明確、細(xì)化了《預(yù)算法》的有關(guān)規(guī)定。

2.1預(yù)算公開

新條例遵循預(yù)算法確立的預(yù)算公開原則，秉持建立健全全面規(guī)范、公開透明的預(yù)算制度之立法精神，在預(yù)算公開的廣度、深度上均有進一步的擴展，這有利于增強預(yù)算透明度，促進企業(yè)廉潔方面的建設(shè)。

2.2預(yù)算全過程管理

根據(jù)預(yù)算法的規(guī)定和預(yù)算管理的實踐需要，條例第51條、53條等修改完善了預(yù)算收支執(zhí)行制度，一定程度上拓展了預(yù)算管理的范圍，加強了對經(jīng)濟活動的全流程管理。

2.3預(yù)算績效管理

新條例遵循預(yù)算法規(guī)定的“講求績效”原則，在預(yù)算法有關(guān)績效目標(biāo)管理、支出績效評價結(jié)果、開展績效評價等規(guī)定的基礎(chǔ)上，進一步明確了績效評價的概念，建立了全過程預(yù)算績效管理鏈條，完善了預(yù)算績效管理制度，有利于優(yōu)化資源配置，切實提高資金使用效益。

3.卷煙材料廠預(yù)算管理現(xiàn)狀

3.1對全面預(yù)算管理的內(nèi)涵實質(zhì)缺乏科學(xué)認(rèn)識

預(yù)算主體責(zé)任落實力度不夠，預(yù)算新制度未列入日常管理事項中，僅僅把預(yù)算作為會計人員的日常工作。企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)雖對全面預(yù)算管理逐漸重視起來，但各業(yè)務(wù)部門報送預(yù)算數(shù)據(jù)的預(yù)算管理員水平參差不齊，對全面預(yù)算管理的實質(zhì)認(rèn)識不清，僅僅停留在傳統(tǒng)預(yù)算的層面上，缺乏主動性、自覺性，導(dǎo)致沒有實現(xiàn)全面預(yù)算管理的全員性。

3.2混淆全面預(yù)算與財務(wù)預(yù)算的概念

預(yù)算責(zé)任以財務(wù)部門為主，各業(yè)務(wù)部門對自己本部門業(yè)務(wù)預(yù)算基礎(chǔ)工作認(rèn)識不足，把全面預(yù)算與財務(wù)預(yù)算劃等號，無法做到利用預(yù)算對企業(yè)內(nèi)部各業(yè)務(wù)部門的各項財務(wù)及非財務(wù)資源進行分配、考核、控制，存在重財務(wù)輕業(yè)務(wù)的現(xiàn)象。

3.3預(yù)算信息化基礎(chǔ)薄弱

現(xiàn)階段卷煙材料廠使用用友財務(wù)軟件下屬子模塊進行預(yù)算工作，其系統(tǒng)使用存下以下幾點問題：一是無法與上級單位SAP系統(tǒng)端口對接，導(dǎo)致信息傳遞無法互聯(lián)互通;二是的會計科目名稱和預(yù)算指標(biāo)名稱存在不一致的現(xiàn)象;三是預(yù)算統(tǒng)計時取數(shù)存在不準(zhǔn)確等情況。同時信息化落后導(dǎo)致對紙質(zhì)材料依賴度較高，無法實現(xiàn)信息共享，削弱了風(fēng)險控制能力，也降低了工作效率。

3.4預(yù)算執(zhí)行監(jiān)控分析機制不健全

目前，卷煙材料廠預(yù)算的跟蹤調(diào)查、控制停留在人工控制和線下控制的階段，在預(yù)算執(zhí)行過程中缺乏事中的動態(tài)監(jiān)控分析，且相應(yīng)的管理程序和監(jiān)督機制不夠細(xì)化，缺少制衡機制，導(dǎo)致難以將企業(yè)實際經(jīng)營情況充分反映出來。

3.5預(yù)算績效管理重考核輕過程

績效管理結(jié)果沒有得到很好的應(yīng)用，預(yù)算績效管理存在著為了評價而評價的問題，導(dǎo)致沒有達到績效管理的目的。同時存在混淆績效考核和績效管理兩個概念，導(dǎo)致執(zhí)行上的混亂。

4.卷煙材料廠全面預(yù)算管理的實施策略和路徑

4.1建立完善的費用定額標(biāo)準(zhǔn)體系

費用是保障部門預(yù)算企業(yè)機構(gòu)正常運轉(zhuǎn)和履行行政職能的物資基礎(chǔ)，是部門預(yù)算的核心部分。建立完善的費用定額標(biāo)準(zhǔn)體系，能夠從源頭上節(jié)約企業(yè)的運行成本，提高資金的使用效益，并促進預(yù)算的公平分配。

4.2強化審計對預(yù)算全過程的監(jiān)督

審計應(yīng)介入預(yù)算編制過程，特別是在編制部門預(yù)算的環(huán)節(jié)增加審計部門協(xié)助，審定部門預(yù)算的程序和職責(zé)，進一步深化預(yù)算執(zhí)行績效審計全過程監(jiān)督，保障預(yù)算執(zhí)行工作健康規(guī)范和有序發(fā)展。

4.3引入滾動預(yù)算機制

4.3.1滾動預(yù)算的優(yōu)點

滾動預(yù)算是根據(jù)預(yù)算的執(zhí)行情況和環(huán)境變化情況來定期制定未來的預(yù)算，并逐期向前推移，可以使得企業(yè)短期、中期和長期戰(zhàn)略計劃有機結(jié)合。因其編制特性是在每期間預(yù)算結(jié)束時，根據(jù)該期間開支計劃的實際執(zhí)行情況和內(nèi)外部環(huán)境因素，對原預(yù)算進行修訂，則能避免預(yù)算的盲目性，保持預(yù)算的完整性、連續(xù)性和準(zhǔn)確性，充分發(fā)揮預(yù)算的動態(tài)管理能效，并能使企業(yè)各層級管理人員始終保持對未來一定時期內(nèi)的生產(chǎn)經(jīng)營活動作管理規(guī)劃。因滾動預(yù)算隨著時間推進不斷加以調(diào)整和修訂，能使預(yù)算更加貼合實際情況，預(yù)算數(shù)據(jù)越做越準(zhǔn)確，也有利于充分發(fā)揮預(yù)算的指導(dǎo)和控制作用。

4.3.2滾動預(yù)算的方式

按照滾動的時間單位不同，可以分為逐月滾動、逐季滾動和混合滾動。以逐月滾動預(yù)算為例，以月份為預(yù)算的編制和滾動單位，按月調(diào)整修訂一次預(yù)算;同理逐季滾動預(yù)算，則是以季度為單位。逐月滾動預(yù)算圖示如下：

混合滾動方式則是以月、季度同時作為預(yù)算的編制和滾動單位，混合滾動預(yù)算圖示如下：

4.4以預(yù)算管理的信息化提升財務(wù)管控力

基于企業(yè)改革發(fā)展的需要，將全面預(yù)算管理作為提升企業(yè)管理及效能的措施。下一步，通過建立信息化手段來實現(xiàn)全面預(yù)算管理，從而整體提升財務(wù)的管控能力。

4.4.1確立科學(xué)的預(yù)算管理理念

要有效實施全面預(yù)算管理，首先要樹立正確、科學(xué)的理念，真正做到企業(yè)職工全員參與。實施科學(xué)預(yù)算管理的核心就在于整合業(yè)務(wù)流、資金流和信息流，通過對資金流和業(yè)務(wù)流對企業(yè)各項經(jīng)濟業(yè)務(wù)進行事前規(guī)劃、事中控制、事后考核，并將其按照職權(quán)范圍落實到人。

4.4.2實現(xiàn)全面預(yù)算信息化管理

按照財務(wù)預(yù)算管理模塊的要目規(guī)定，首先要建立編碼標(biāo)準(zhǔn)化管理體系，做好基礎(chǔ)數(shù)據(jù)的規(guī)范管理工作，從企業(yè)整體角度制定統(tǒng)一的科目管理體系和報表管理體系，做好預(yù)算業(yè)務(wù)事項編碼、核算項目的統(tǒng)一管理，做好各系統(tǒng)端口對接工作。其次，要從企業(yè)總體化管控的需要，完善、細(xì)化預(yù)算相關(guān)財務(wù)制度和管理流程。再次，財務(wù)管理要向業(yè)務(wù)延伸，實現(xiàn)財物價值鏈管理，從而達到財務(wù)對全面預(yù)算執(zhí)行全過程實時監(jiān)督與管控的作用。

4.4.3全面預(yù)算管理信息化實踐的應(yīng)用——引入Hyperion Planning系統(tǒng)

4.4.3.1 Hyperion Planning的定義

Hyperion Planning是一個基于 Excel和 Web的計劃、預(yù)算和預(yù)測的集中式解決方案，可將財務(wù)和運營計劃流程集成在一起，從而提高業(yè)務(wù)可預(yù)測性。在單一環(huán)境中實現(xiàn)內(nèi)置商業(yè)智能和規(guī)劃能力，只需在幾分鐘內(nèi)就可完成用于計劃和實際數(shù)據(jù)的報告和儀表板的創(chuàng)建，并且可在Hyperion Planning中對計劃所作的任何更改可同時在報告和儀表板的內(nèi)容中體現(xiàn)。簡單的說即是一個基于Web的財務(wù)和計劃的解決方案。

4.4.3.2 Hyperion Planning特點

上述對Hyperion Planning的定義中提到，Hyperion Planning是在一個集中式的、基于Web的應(yīng)用集成計劃流程，可以保證數(shù)據(jù)的實時更新，反復(fù)調(diào)整計劃，使之準(zhǔn)確性趨于未來的真實業(yè)務(wù)，有效縮短了預(yù)算周期并確保了數(shù)據(jù)的完整性。

通過靈活的建模和業(yè)務(wù)規(guī)則，實現(xiàn)預(yù)算編制的自動化、預(yù)測能力和資源分配效率。還可以實現(xiàn)項目計劃預(yù)算，將大項目分為幾個子項目，通過建立項目號并鉆取預(yù)算項目、明細(xì)條目，進行調(diào)整和重新分配預(yù)算。

Hyperion 將業(yè)務(wù)計劃和財務(wù)預(yù)算有機結(jié)合，能實現(xiàn)各機構(gòu)系列的損益預(yù)算表，實現(xiàn)數(shù)據(jù)靈活導(dǎo)入、導(dǎo)出，同時實現(xiàn)用戶權(quán)限控制，系統(tǒng)根據(jù)不同使用者展示不同的數(shù)據(jù)，確保數(shù)據(jù)的保密性和安全性。

新條例強調(diào)了績效評價的概念，Hyperion能提供一套完整的企業(yè)績效管理軟件，提供從戰(zhàn)略制定-計劃執(zhí)行-績效報告整個績效管理生命周期解決方案，更好的輔助新條例在企業(yè)預(yù)算管理中的應(yīng)用。

4.4.3.3 Hyperion Planning的計劃管理方式

通過功能強大的計劃管理和工作流輕松實現(xiàn)協(xié)作和控制。Hyperion Planning具備強大的計劃管理和工作流功能，包括電子郵件通知、提醒和任務(wù)清單，便于用戶跟蹤和交流計劃和預(yù)算制定的進度?？梢愿鶕?jù)關(guān)鍵計劃維度的指定交集分派計劃的所有權(quán)。

Hyperion ?Planning有助于促進與 ERP系統(tǒng)、SAP系統(tǒng)和其他企業(yè)數(shù)據(jù)源之間的雙向數(shù)據(jù)集成。它是一種開放式的可擴展系統(tǒng)，能夠充分利用之前被“鎖定”在信息孤島和其他系統(tǒng)中的數(shù)據(jù)。

4.4.4加強預(yù)算管理信息化隊伍的建設(shè)

加強預(yù)算管理信息化隊伍的建設(shè)的意義在于，提高企業(yè)管理和決策的水平與工作效率，通過信息化對企業(yè)業(yè)務(wù)流程和組織機構(gòu)進行改革和簡化，預(yù)算管理信息化隊伍需要的是既熟悉財務(wù)會計又精通管理的復(fù)合型人才。通過講座、培訓(xùn)、沙龍等方式，提高職工全員信息化水平，成為懂技術(shù)、會管理、善協(xié)調(diào)的復(fù)合型專業(yè)人才。

4.4.5將平衡計分卡用于企業(yè)績效管理

從績效評價結(jié)果應(yīng)用的角度來看，新條例將績效評價結(jié)果作為改進管理和編制以后年度預(yù)算的依據(jù)，打通了績效評價與結(jié)果應(yīng)用之間的聯(lián)系路徑。預(yù)算管理以績效為導(dǎo)向，將“花錢辦事”的單向二維拓展到“花錢辦事問效”的立體循環(huán)。卷煙材料廠可引入以平衡計分卡為核心的績效評價的體系。

4.4.5.1平衡計分卡概述

平衡計分卡（Balanced Scorecard，簡稱BSC）是卡普蘭和諾頓在總結(jié)了十二家大型單位的業(yè)績評價體系的成功經(jīng)驗的基礎(chǔ)上提出的。平衡計分卡的倡導(dǎo)者認(rèn)為在制定單位發(fā)展戰(zhàn)略目標(biāo)時，不能只考慮財務(wù)指標(biāo)，而應(yīng)該考慮支撐單位財務(wù)指標(biāo)實現(xiàn)的其他方面如：關(guān)注客戶、業(yè)務(wù)流程、學(xué)習(xí)與成長等。

由此，平衡計分卡考核指標(biāo)可以從多個維度構(gòu)建，將企業(yè)財務(wù)、企業(yè)客戶、企業(yè)內(nèi)部流程及企業(yè)學(xué)習(xí)與發(fā)展四個方面進行有機結(jié)合，用四個方面的相互聯(lián)系促進企業(yè)戰(zhàn)略目標(biāo)的實現(xiàn)。如下圖：

4.4.5.2以平衡計分卡為核心的績效評價體系的優(yōu)點

一是兼顧了財務(wù)指標(biāo)與非財務(wù)指標(biāo)，二是避免了短期行為，三是保證績效管理與企業(yè)戰(zhàn)略的緊密相連。

績效評價指標(biāo)體系的構(gòu)建目的是幫助企業(yè)達成戰(zhàn)略目標(biāo)，由于預(yù)算績效評價體系的戰(zhàn)略性，結(jié)合全面預(yù)算需企業(yè)全員參與，還可將企業(yè)戰(zhàn)略構(gòu)想傳達給所有員工，將績效評價融入卷煙材料廠企業(yè)文化中，確保預(yù)算績效評價體系順利執(zhí)行。

5.總結(jié)與展望

新條例的頒布使得預(yù)算法的實施將更加全面和深入，在企業(yè)實際操作中還需與深化預(yù)算管理制度改革協(xié)調(diào)推進，能進一步提高預(yù)算編制的科學(xué)性和準(zhǔn)確性。同時加強對預(yù)算的信息化管理，讓簡單問題標(biāo)準(zhǔn)化，讓標(biāo)準(zhǔn)問題流程化，實現(xiàn)財務(wù)、業(yè)務(wù)、管理的有機統(tǒng)一。同時，逐步建立起滿足企業(yè)改革發(fā)展新要求的數(shù)據(jù)庫管理系統(tǒng)，提高信息質(zhì)量，從而推動企業(yè)高質(zhì)量發(fā)展。

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湖北中煙卷煙材料廠