“九龍治水”變“一龍管水”

劉彥華

“我們是密云水庫綜合執(zhí)法大隊水上分隊執(zhí)法人員，請配合我們的工作，接受檢查！”2021年5月24日，在密云水庫水源保護區(qū)內(nèi)的不老屯鎮(zhèn)董各莊村水域，兩名形跡可疑人員進入庫區(qū)，執(zhí)法人員立即上前對二人進行控制……

密云水庫綜合執(zhí)法大隊是密云區(qū)在密云水庫一級保護區(qū)范圍內(nèi)成立的統(tǒng)一監(jiān)管執(zhí)法機構(gòu)，這一在推進水源保護地及區(qū)域生態(tài)治理協(xié)作區(qū)、國家生態(tài)文明先行示范區(qū)建設中進行的保水體制機制改革創(chuàng)新，在全國率先實現(xiàn)特定區(qū)域綜合性執(zhí)法，真正將“九龍治水”轉(zhuǎn)變?yōu)椤耙积埞芩薄?h3>綜合執(zhí)法體制改革勢在必行

“一塊果皮垃圾，留在岸上歸環(huán)衛(wèi)部門管，一腳踢到水里歸水務部門管。”這是曾在網(wǎng)上流傳的“九龍治水”窘境，道出了全國很多地方水環(huán)境保護治理中的現(xiàn)實問題。

保水是密云的第一要務，保水工作涉及部門多，涉及面廣，僅在密云水庫一域就有環(huán)保局、農(nóng)業(yè)局、水務局、城管局、國土資源局等多個部門在此實施執(zhí)法。

“挖沙取土歸水政部門管，非法捕撈歸漁政部門管，亂倒垃圾渣土歸環(huán)保部門管……從法律上講，這些部門都該管，但是各個部門又都比較分散，各執(zhí)各法?！痹诰C合執(zhí)法大隊黨組成員、副大隊長王萬杰看來，隨著管理的深化，各執(zhí)各法的短板日益凸顯：一是統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機制不靈，二是“九龍治水”權責不清，三是基層執(zhí)法力量薄弱，四是執(zhí)法效率低。

為了避免“九龍治水”的亂象，解決密云水庫涉及的管理部門較多、監(jiān)管責任不明、執(zhí)法效率不高等問題，更有效地肩負起保水的職責，2016年8月，密云區(qū)從水庫管理處、生態(tài)辦、農(nóng)業(yè)局、環(huán)保局等7個部門抽調(diào)90名執(zhí)法人員，組建密云水庫聯(lián)合執(zhí)法大隊，全權負責水庫執(zhí)法工作。

其中，就有在中國共產(chǎn)黨成立100周年之際被授予全國優(yōu)秀共產(chǎn)黨員稱號的密云水庫綜合執(zhí)法大隊溪翁莊執(zhí)法分隊隊長段小龍。1995年參加工作的段小龍，一直在從事庫區(qū)保水工作。密云區(qū)保水體制改革后，他被調(diào)到密云水庫綜合執(zhí)法大隊任水上分隊黨支部書記、分隊長。為了把水上分隊建設好、帶領好，他不斷探索新的工作方法，充分發(fā)揮自己多年從事執(zhí)法工作的專業(yè)優(yōu)勢，創(chuàng)新工作思路，通過借鑒學習其他單位行政執(zhí)法經(jīng)驗，結(jié)合密云水庫實際情況，制定了多個專項整治行動方案，并帶領隊員一起學習專業(yè)知識，努力提高查辦案件的能力和水平。集體和個人獲得多項榮譽。

值得一提的是，2016年底，密云區(qū)委、區(qū)政府為進一步加強水庫聯(lián)合執(zhí)法力量，決定面向本區(qū)退役士兵群體擇優(yōu)招聘一線輔助執(zhí)法人員。最終在2000余名符合條件的近幾年退出現(xiàn)役的適齡青年中，擇優(yōu)錄用了20人。這支百里挑一的由退役士兵組成的水庫青春衛(wèi)士，成為庫區(qū)行政執(zhí)法的先鋒力量。

通過對所有隊員統(tǒng)一管理，統(tǒng)一調(diào)度，執(zhí)法力度和效果得以提升。王萬杰介紹，聯(lián)合執(zhí)法大隊成立一年時間，出動執(zhí)法巡查人員3.1萬多人次，立案353起，幾乎每天立案一起。困擾庫區(qū)多年的非法釣魚現(xiàn)象得到遏制，電魚等非法捕魚行為得到有效治理，庫區(qū)放養(yǎng)牲畜行為得到有效控制。

然而，由于聯(lián)合執(zhí)法大隊不是執(zhí)法主體，立案、處罰、執(zhí)行的各個環(huán)節(jié)，執(zhí)法人員都要回到原單位審批，這就造成“一線執(zhí)法人員沒有處罰權，有處罰權的人卻不參加執(zhí)法”，管轄權和處罰權分離，聯(lián)合執(zhí)法大隊在工作實踐中的感受是——不給力。

于是，密云在全國率先建立了“特定區(qū)域綜合執(zhí)法”改革試點。就在密云水庫聯(lián)合執(zhí)法大隊榮獲農(nóng)業(yè)部“先進執(zhí)法集體”稱號不久，在中央編辦和市委編辦、市水務局、市司法局等部門的大力支持下，2018年6月，市政府批復同意開展密云水庫涉水領域綜合執(zhí)法體制改革，將密云區(qū)農(nóng)業(yè)、環(huán)保、城管執(zhí)法等部門，涉及密云水庫一級保護區(qū)水源保護的131項行政處罰權，統(tǒng)一授權給密云水庫綜合執(zhí)法大隊，集中行使密云水庫一級保護區(qū)內(nèi)的執(zhí)法權。

統(tǒng)一行政處罰權，這是綜合執(zhí)法體制改革的核心與關鍵，從源頭上破解了多頭執(zhí)法、執(zhí)法空白、執(zhí)法效率不高等問題。

物防+人防+技防，水陸空全方位無死角

密云水庫一級保護區(qū)范圍，指的是密云水庫環(huán)湖公路以內(nèi)（蕎麥峪西側(cè)至口門子村、城子以南至黃土洼以北、前保峪嶺至老爺廟背水一側(cè)及鯰魚溝南背水一側(cè)劃定的區(qū)域除外），以及環(huán)湖公路以外的近水地帶。一級保護區(qū)面積為273平方公里，涉及7個鎮(zhèn)、43個行政村、95個自然村，17592戶、3.8萬人。

“5·24電魚案”的查獲并非偶然。從火箭軍某部退役后成為一名輔助執(zhí)法隊員的董傲說，如何與狡猾的違法者斗智斗勇，這是他們必須學的一門課。“這些人可聰明著呢，白天不來，等到三更半夜，電魚、釣魚的就從上游的支流拐進來了?！?018年初夏的一天，半夜11 點半接到“有人電魚”的舉報電話，正在巡邏的隊員迅速趕往舉報地點，在草叢里一蹲就是整夜?？芍钡教祀H泛白，也沒等來半個人影?！俺Ｊ?，不能讓他們摸著規(guī)律，就得比拼誰有耐心?！苯酉聛淼膸滋爝B續(xù)蹲守，他們終于現(xiàn)場抓獲了兩條偷偷進入水庫電魚的違法船。

而“5·24電魚案”通過不老屯分隊執(zhí)法人員日常巡查和視頻監(jiān)控系統(tǒng)，從24日上午9時發(fā)現(xiàn)違法線索，到下午13時左右實施精準抓捕，即本文開頭的那一幕，前后只用了4個小時。

“在密云水庫出了問題，都由我們負責?！彪m然全隊僅有百來號人，但在密云水庫視頻監(jiān)控中心接受采訪時，王萬杰卻底氣十足地說出了這樣一句話。他的底氣正是來自為“5·24電魚案”提供堅強保障的“物防+人防+技防”保水體系。

首先，為徹底解決游人入庫觀光游玩、畜禽入庫覓食等污染水源、破壞環(huán)境的問題，密云水庫在前幾年便實施了庫濱帶及圍網(wǎng)建設工程，沿庫區(qū)155米高程線建設了長300多公里、高2.5米的永久性圍網(wǎng)，安裝了7000多個界樁，全面實現(xiàn)了封閉+網(wǎng)絡化管理，禁止一切與“保水”無關的人員、車輛進入。