運(yùn)用社會共治理念重塑食用農(nóng)產(chǎn)品批發(fā)市場治理模式的思考

薛琦

摘 要：食用農(nóng)產(chǎn)品批發(fā)市場，是我國食用農(nóng)產(chǎn)品流通的主要途徑。單靠傳統(tǒng)行政監(jiān)管方式，在保障食用農(nóng)產(chǎn)品批發(fā)市場的食品安全方面日益乏力，需要轉(zhuǎn)換思路，從社會共治的角度，重構(gòu)食用農(nóng)產(chǎn)品批發(fā)市場的治理模式。為此，本文試從優(yōu)化投資結(jié)構(gòu)、提升行政治理效能、完善市場內(nèi)部治理、加強(qiáng)供應(yīng)鏈治理、強(qiáng)化風(fēng)險(xiǎn)交流5個角度，對加強(qiáng)食用農(nóng)產(chǎn)品批發(fā)市場監(jiān)管工作作出分析，提出建議。

關(guān)鍵詞：食品農(nóng)產(chǎn)品;批發(fā)市場;社會共治;治理模式

受新興業(yè)態(tài)和渠道的影響，傳統(tǒng)農(nóng)產(chǎn)品批發(fā)市場（以下簡稱“批發(fā)市場”或“市場”）交易比重有所下降，但總體仍保持在70%以上[1]。因此，抓住批發(fā)市場，就抓住了整個食品安全體系的“大頭”。但是，現(xiàn)在的批發(fā)市場治理仍然存在一些突出問題，主要是市場主體和行政監(jiān)管“兩個責(zé)任”落實(shí)不到位。

1 問題分析

（1）市場主體責(zé)任落實(shí)不到位。從市場主辦方角度看，更多追求市場賺錢，而不是食品安全水平提升;從入市農(nóng)產(chǎn)品銷售者（以下簡稱“入市銷售者”）角度看，從業(yè)門檻比較低，食品安全的意識和知識普遍不強(qiáng);從源頭供給者角度看，我國農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)基礎(chǔ)比較薄弱，種養(yǎng)殖源頭安全存有風(fēng)險(xiǎn)。出現(xiàn)這些問題，從根本上講是由于市場自身的負(fù)外部性引起的。在我國尚未完全建成高質(zhì)量的市場經(jīng)濟(jì)體系背景下，食品安全對營利者來說，仍是一種外部成本或外部經(jīng)濟(jì)，他們?nèi)鄙僦鲃影押檬称焚|(zhì)量關(guān)口的內(nèi)生動力[2]。如果想管好批發(fā)市場，要從扭轉(zhuǎn)市場自身的“負(fù)外部性”這一根本問題入手，建立市場主辦方、入市銷售者和源頭供給者以及社會消費(fèi)者等供應(yīng)鏈內(nèi)部利益相關(guān)方的制衡監(jiān)督機(jī)制，從基礎(chǔ)秩序上提高“市場管市場”的自治能力[3]。

（2）行政監(jiān)管責(zé)任落實(shí)不到位。批發(fā)市場作為重要的食品集散地，匯聚了數(shù)量巨大的入市銷售者。例如，青島市共有大中型農(nóng)產(chǎn)品批發(fā)市場10家，農(nóng)產(chǎn)品經(jīng)營業(yè)戶達(dá)9 500余戶，單靠行政力量予以監(jiān)管，會帶來人力不足、捉襟見肘的突出問題。以青島市市北區(qū)為例，該區(qū)市場監(jiān)管局共有409名監(jiān)管人員，監(jiān)管業(yè)戶18.7萬戶，其中食品經(jīng)營戶1.48萬、餐飲經(jīng)營戶1.2萬，藥品使用單位760家、特種設(shè)備1.18萬臺，點(diǎn)多面廣量大，人員力量捉襟見肘，必須動員和激勵政府之外的其他力量，共同參與批發(fā)市場的食品安全治理。

基于以上兩個突出問題，有人提出要制定《農(nóng)產(chǎn)品批發(fā)市場法》[4]。筆者認(rèn)為，批發(fā)市場的監(jiān)管應(yīng)在《中華人民共和國食品安全法》及《中華人民共和國食品安全法實(shí)施條例》的總體框架下予以安排，關(guān)鍵不在一事一法，而在管治的指導(dǎo)思想予以適當(dāng)調(diào)整，基本思路是由傳統(tǒng)的單一行政監(jiān)管方式向多元共治、綜合治理模式轉(zhuǎn)變。

2 以優(yōu)化投資結(jié)構(gòu)為基礎(chǔ)，強(qiáng)化市場公益屬性

目前，我國的批發(fā)市場多數(shù)實(shí)行民營體制。以青島為例，撫順路、華中、城陽等主要農(nóng)產(chǎn)品批發(fā)市場普遍建于20世紀(jì)90年代，多為村集體建設(shè)管理。相比較而言，美、日、韓、法等國家都把批發(fā)市場作為政府公益性建設(shè)的重要內(nèi)容[5]。近年來，我國也逐漸意識到優(yōu)化批發(fā)市場投資結(jié)構(gòu)的重要性，明確提出要建設(shè)公益性農(nóng)產(chǎn)品批發(fā)市場。筆者認(rèn)為，應(yīng)加快公益性批發(fā)市場的建設(shè)步伐。對于新建批發(fā)市場，可由政府注資，委托專業(yè)公司予以運(yùn)營。例如，鄭州市政府曾注資1億元，成立市場發(fā)展投資有限公司，實(shí)施市國資委和市市場發(fā)展局雙重管理，負(fù)責(zé)聯(lián)合開發(fā)或自行開發(fā)建設(shè)市場[6]。對于已經(jīng)建成的批發(fā)市場，則可在尊重市場主辦方意愿的基礎(chǔ)上，由政府逐步出資回購。例如，青島市由市南區(qū)市場建設(shè)服務(wù)中心回購了原田家花園農(nóng)貿(mào)市場;由黃島區(qū)政府回租了黃河路蔬菜批發(fā)市場部分?jǐn)偽籟7]。這樣，市場主辦方除了營利，更要履行食品安全管理的公益性職能，從基礎(chǔ)秩序上確保了食品質(zhì)量安全。

3 以提升行政治理效能為主導(dǎo)，實(shí)施專人駐場監(jiān)管

社會共治，仍要發(fā)揮行政監(jiān)管的主導(dǎo)作用，從而引導(dǎo)和調(diào)動好參與其中的多元力量。這次市場監(jiān)管機(jī)構(gòu)改革，建立了“一支隊(duì)伍管市場”的新體制，但在具體融合中還存在側(cè)重職能部門整合、忽視人力資源配置的問題。因此，要充分釋放出改革紅利，關(guān)鍵在于市場監(jiān)管系統(tǒng)內(nèi)部匹配好監(jiān)管資源，讓人事匹配、事權(quán)相稱。上一輪改革中，青島在大型批發(fā)市場專門設(shè)置了獨(dú)立的市場監(jiān)管所，全程監(jiān)控農(nóng)產(chǎn)品流入、流出狀況，行政監(jiān)管效能明顯提升。參照上輪改革經(jīng)驗(yàn)，可以借助各地編辦對“三定”規(guī)定進(jìn)行再評估等時(shí)機(jī)，對主要批發(fā)市場重新匹配監(jiān)管資源，爭取在大型批發(fā)市場繼續(xù)設(shè)置市場監(jiān)管所，在其他中型批發(fā)市場落實(shí)專人駐場式監(jiān)管，讓監(jiān)管人員心無旁騖、一心一意地管好市場。

4 以完善市場內(nèi)部治理為抓手，落實(shí)市場主辦方責(zé)任

《中華人民共和國食品安全法》規(guī)定，集中交易市場的開辦者應(yīng)當(dāng)履行好對入場食品經(jīng)營者的食品安全管理責(zé)任。監(jiān)管部門要抓住的不是一個個散落的入市銷售者，而應(yīng)首先抓住市場主辦方。當(dāng)然，這種“抓住不放”要綜合運(yùn)用好行政指導(dǎo)、行政合同等手段，實(shí)現(xiàn)“從管制到治理”的轉(zhuǎn)變。具體建議：①建立不合格入市銷售者協(xié)議退市制度。指導(dǎo)市場主辦方與入市銷售者簽訂協(xié)議，約定抽檢不合格的，滿足一定條件即可退市處理。這方面，我國臺灣地區(qū)的批發(fā)市場主辦方，經(jīng)檢驗(yàn)發(fā)現(xiàn)重要指標(biāo)不合格或其他指標(biāo)超過法定標(biāo)準(zhǔn)45%的，就會依照協(xié)議實(shí)施市場禁入;②建立食品安全質(zhì)量保證金制度。指導(dǎo)市場主辦方與入市銷售者簽訂協(xié)議，銷售者依約定交納食品安全質(zhì)量保證金。這兩項(xiàng)制度，核心思路都是運(yùn)用共治理念，通過協(xié)議機(jī)制，調(diào)動市場主體自身力量參與食品安全治理，激發(fā)市場自我規(guī)范、自我凈化的內(nèi)生機(jī)制。

5 以加強(qiáng)供應(yīng)鏈治理為關(guān)鍵，保障農(nóng)產(chǎn)品源頭安全

批發(fā)市場的問題根源，在于種養(yǎng)殖源頭。要保障源頭質(zhì)量安全，一方面通過批發(fā)市場層層落實(shí)索證索票制度，倒逼種養(yǎng)殖環(huán)節(jié)加強(qiáng)源頭治理;另一方面通過行業(yè)協(xié)會組織，把分散的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者組織起來。這方面，日本《農(nóng)業(yè)基本法》和《農(nóng)業(yè)協(xié)同組合合作購成法》規(guī)定，當(dāng)農(nóng)產(chǎn)品收獲后，由“農(nóng)業(yè)協(xié)同組織”負(fù)責(zé)將農(nóng)產(chǎn)品運(yùn)送到農(nóng)產(chǎn)品批發(fā)市場，大部分采用拍賣的形式銷售。筆者建議，可強(qiáng)化農(nóng)村合作社等合作組織作用，逐步推行入市農(nóng)產(chǎn)品標(biāo)準(zhǔn)化、合作化，將組織生產(chǎn)、質(zhì)量監(jiān)管、標(biāo)識認(rèn)證、市場投放等環(huán)節(jié)逐步納入合作組織統(tǒng)一管理。同時(shí)，農(nóng)業(yè)合作組織還可加強(qiáng)農(nóng)民教育培訓(xùn)，推行全程品質(zhì)保障指導(dǎo)，并可在大型批發(fā)市場設(shè)立辦事處，監(jiān)督下級行會行為，督促食品安全自律，維護(hù)好農(nóng)民的合法權(quán)益。

6 以強(qiáng)化風(fēng)險(xiǎn)交流為平臺，鼓勵公眾廣泛監(jiān)督

社會共治模式中，提高各類主體參與度是核心。目前，在批發(fā)市場監(jiān)管中，已經(jīng)探索了一些風(fēng)險(xiǎn)交流辦法。比如，對入市農(nóng)產(chǎn)品抽檢結(jié)果定期分析研判，每月通過媒體發(fā)布情況通報(bào)，向消費(fèi)者及業(yè)界提出建議。筆者想建議應(yīng)基于信用監(jiān)管的理念，逐步整合這些措施和方式，構(gòu)建以批發(fā)市場為依托的食品安全風(fēng)險(xiǎn)交流平臺，增加風(fēng)險(xiǎn)交流的剛性和約束力?！吨腥A人民共和國食品安全法實(shí)施條例》第六十六條規(guī)定：“國務(wù)院食品安全監(jiān)督管理部門應(yīng)當(dāng)會同國務(wù)院有關(guān)部門建立守信聯(lián)合激勵和失信聯(lián)合懲戒機(jī)制”，機(jī)構(gòu)改革后，工商、食藥等融為一體，如何在信用管理上賦予批發(fā)市場治理新的能量，尚需進(jìn)一步探索破題。

7 結(jié)語

加強(qiáng)食用農(nóng)產(chǎn)品批發(fā)市場的治理，要在傳統(tǒng)行政監(jiān)管方式的基礎(chǔ)上，以社會共治理念為指導(dǎo)，重塑治理模式。具體而言，主要是以優(yōu)化投資結(jié)構(gòu)為基礎(chǔ)，強(qiáng)化市場公益屬性;以提升行政治理效能為主導(dǎo)，實(shí)施專人駐場監(jiān)管;以完善市場內(nèi)部治理為抓手，落實(shí)市場主辦方責(zé)任;以加強(qiáng)供應(yīng)鏈治理為關(guān)鍵，保障農(nóng)產(chǎn)品源頭安全;以強(qiáng)化風(fēng)險(xiǎn)交流為平臺，鼓勵公眾廣泛監(jiān)督。

參考文獻(xiàn)

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[6]佚名.智慧農(nóng)貿(mào)菜市場中農(nóng)批市場的未來發(fā)展方向[ED/OL].（2019-03-15）[2021-05-30].https：//www.sohu.com/a/301472774_120018195.

[7]官華晨.政府出資回購回租農(nóng)貿(mào)市場[N].青島新聞，2012-09-20（25）.