依法依規(guī)推進土地制度改革 促進鄉(xiāng)村振興和城鄉(xiāng)融合發(fā)展

張衛(wèi)

落實最嚴格的耕地保護制度 堅決遏制耕地“非農(nóng)化”“非糧化”

1998年的《土地管理法》及《土地管理法實施條例》均將控制農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地作為土地用途管制的核心和重點，對農(nóng)用地之間的轉(zhuǎn)化缺乏制度性的約束，導(dǎo)致實踐中違法違規(guī)占用耕地甚至占用永久基本農(nóng)田搞非農(nóng)建設(shè)的行為長期存在，不僅擠占了大量耕地和優(yōu)質(zhì)糧田，還不同程度地造成了耕地損毀和糧田減少，嚴重影響著國家糧食安全。

對此，黨中央、國務(wù)院高度重視耕地保護，習(xí)近平總書記就嚴防耕地“非農(nóng)化”作出了重要指示批示，強調(diào)耕地保護是關(guān)乎14億人吃飯的大事，容不得半點閃失。李克強總理也提出了明確要求。我國耕地資源十分緊缺，為加強耕地保護，我國先后頒布了《土地管理法》《基本農(nóng)田保護條例》等多部法律法規(guī)，相繼出臺了一系列嚴格耕地保護的政策措施。但一些地方有令不行、有禁不止，耕地“非農(nóng)化”現(xiàn)象在不少地區(qū)仍然突出。去年9月，國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于堅決制止耕地“非農(nóng)化”行為的通知》，明確了六種嚴禁的耕地“非農(nóng)化”行為：一是嚴禁違規(guī)占用耕地綠化造林。禁止占用永久基本農(nóng)田種植苗木、草皮等用于綠化裝飾以及其他破壞耕作層的植物。二是嚴禁超標準建設(shè)綠色通道。嚴格控制鐵路、公路兩側(cè)用地范圍以外綠化帶用地審批。道路沿線是耕地的，兩側(cè)用地范圍以外綠化帶寬度不超過5米，縣鄉(xiāng)道路不超過3米。三是嚴禁違規(guī)占用耕地挖湖造景。禁止以河流、濕地、湖泊治理為名，擅自占用耕地及永久基本農(nóng)田挖田造湖、挖湖造景。四是嚴禁占用永久基本農(nóng)田擴大自然保護地。新建的自然保護地不準占用永久基本農(nóng)田。自然保護地以外的永久基本農(nóng)田不得劃入生態(tài)保護紅線。五是嚴禁違規(guī)占用耕地從事非農(nóng)建設(shè)。不得違反規(guī)劃搞非農(nóng)建設(shè)、亂占耕地建房等。六是嚴禁違法違規(guī)批地用地。不得通過擅自調(diào)整縣鄉(xiāng)國土空間規(guī)劃，規(guī)避占用永久基本農(nóng)田審批。

此次頒發(fā)的《條例》是貫徹落實黨中央、國務(wù)院的決策部署，強化對耕地特別是永久基本農(nóng)田的管理和保護，針對耕地“非農(nóng)化”“非糧化”等突出問題，進一步明確制度邊界，強化法律責(zé)任。一是規(guī)定國家對耕地實行特殊保護。明確嚴格控制耕地轉(zhuǎn)為林地、草地、園地等其他農(nóng)用地，并建立耕地保護補償制度。二是規(guī)定開墾耕地驗收制度。明確省級人民政府應(yīng)當(dāng)組織自然資源主管部門、農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門對“占補平衡”開墾的耕地進行驗收。三是規(guī)范和細化土地整理。明確制定土地整理方案的相關(guān)要求、實施主體等，鼓勵社會主體依法參與土地整理。四是明確耕地保護責(zé)任主體。規(guī)定省、自治區(qū)、直轄市人民政府對本行政區(qū)域的耕地保護負總責(zé)，國務(wù)院對其耕地保護責(zé)任目標落實情況進行考核。五是嚴格法律責(zé)任。加大了對破壞耕地、拒不履行土地復(fù)墾義務(wù)等違法行為的處罰力度，增加了對耕地“非糧化”的處罰規(guī)定。其中，《條例》的第五十一條規(guī)定：違反《土地管理法》第三十七條的規(guī)定，非法占用永久基本農(nóng)田發(fā)展林果業(yè)或者挖塘養(yǎng)魚的，由縣級以上人民政府自然資源主管部門責(zé)令限期改正;逾期不改正的，按占用面積處耕地開墾費2倍以上5倍以下的罰款;破壞種植條件的，依照《土地管理法》第七十五條的規(guī)定處罰。

完善土地征收制度 切實保障農(nóng)民合法權(quán)益

隨著中國城市化進程和新農(nóng)村建設(shè)的加快，很多農(nóng)村地區(qū)出現(xiàn)了征地拆遷的情況。但由于地方官員謀私利、征地方與被征地農(nóng)民協(xié)商不一致等各種原因，強征、強拆、補償不合理等問題時常發(fā)生，甚至一些地區(qū)為了迫使農(nóng)村居民同意拆遷，強行損毀農(nóng)村居民農(nóng)作物等，造成了極為惡劣的影響。

為了保護好被征地農(nóng)民的合法權(quán)益，《土地管理法》規(guī)定，征收農(nóng)用地的，應(yīng)當(dāng)先行辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批。其中，經(jīng)國務(wù)院批準農(nóng)用地轉(zhuǎn)用的，同時辦理征地審批手續(xù)，不再另行辦理征地審批;經(jīng)省、自治區(qū)、直轄市人民政府在征地批準權(quán)限內(nèi)批準農(nóng)用地轉(zhuǎn)用的，同時辦理征地審批手續(xù)，不再另行辦理征地審批;超過征地批準權(quán)限的，應(yīng)當(dāng)另行辦理征地審批?？h級以上地方人民政府?dāng)M申請征收土地的，應(yīng)當(dāng)開展擬征收土地現(xiàn)狀調(diào)查和社會穩(wěn)定風(fēng)險評估，并將征收范圍、土地現(xiàn)狀、征收目的、補償標準、安置方式和社會保障等在擬征收土地所在的鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）和村、村民小組范圍內(nèi)公告至少三十日，聽取被征地的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織及其成員、村民委員會和其他利害關(guān)系人的意見。征收土地應(yīng)當(dāng)給予公平、合理的補償，保障被征地農(nóng)民原有生活水平不降低、長遠生計有保障。征收土地應(yīng)當(dāng)依法及時足額支付土地補償費、安置補助費以及農(nóng)村村民住宅、其他地上附著物和青苗等的補償費用，并安排被征地農(nóng)民的社會保障費用。

此次頒發(fā)的《條例》對土地征收制度作了進一步的充實和完善：一是細化征收程序。增加征收土地預(yù)公告制度，明確土地現(xiàn)狀調(diào)查、社會穩(wěn)定風(fēng)險評估的要求。征收土地申請批準后，地方人民政府發(fā)布征收土地公告，公布征收范圍、時間等具體工作安排，對個別未達成征地補償安置協(xié)議的作出征地補償安置決定，并依法組織實施。二是規(guī)范征收補償。規(guī)定地方人民政府應(yīng)當(dāng)落實土地補償費等有關(guān)費用，保證足額到位、專款專用，有關(guān)費用未足額到位的，不得批準征收土地。明確省、自治區(qū)、直轄市制定土地補償費、安置補助費的分配辦法。三是強化風(fēng)險管控。明確將社會穩(wěn)定風(fēng)險評估作為申請征收土地的重要依據(jù)，并對風(fēng)險防范措施和處置預(yù)案作出規(guī)定。四是保障被征地農(nóng)民的知情權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)。要求社會穩(wěn)定風(fēng)險評估應(yīng)當(dāng)有被征地的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織及其成員、村民委員會和其他利害關(guān)系人參加;多數(shù)被征地的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員認為擬定的征收補償安置方案不符合法律、法規(guī)規(guī)定的，縣級以上地方人民政府應(yīng)當(dāng)組織聽證。

加強宅基地管理 合理保障農(nóng)民的宅基地需求

改革開放以來，隨著社會主義農(nóng)村經(jīng)濟的快速發(fā)展，農(nóng)民的收入逐步提高，加上人口的增長、新農(nóng)村建設(shè)的需要，農(nóng)民要求改善居住條件的愿望也越來越迫切，新建、翻建標準化住宅成為農(nóng)村現(xiàn)階段存在的普遍現(xiàn)象。但是非法占地、非法轉(zhuǎn)讓土地、超面積占地、一戶多宅、擅自改變宅基地用途和劃新不丟舊等各種違法行為層出不窮，造成了農(nóng)村宅基地管理混亂的局面。目前，農(nóng)村宅基地管理中主要存在著三類違法現(xiàn)象：一是未經(jīng)批準擅自占地和采取欺騙手段騙取批準宅基地;二是非法轉(zhuǎn)讓宅基地，利用集體資產(chǎn)進行隱形交易;三是超面積占地、擅自改變農(nóng)村宅基地用途現(xiàn)象時有發(fā)生。

為了加強對宅基地的管理，《土地管理法》在原來一戶一宅的基礎(chǔ)上，增加宅基地戶有所居的規(guī)定，明確：人均土地少、不能保障一戶擁有一處宅基地的地區(qū)，在充分尊重農(nóng)民意愿的基礎(chǔ)上可以采取措施保障農(nóng)村村民實現(xiàn)戶有所居。考慮到農(nóng)民變成城市居民真正完成城市化是一個漫長的歷史過程，《土地管理法》還規(guī)定，允許進城落戶的農(nóng)村村民自愿有償退出宅基地，這意味著地方政府不得違背農(nóng)民意愿強迫農(nóng)民退出宅基地。在現(xiàn)實中，有一部分農(nóng)民進城落戶后不再回到農(nóng)村，宅基地成為這些人的“死資產(chǎn)”，《土地管理法》允許這類“宅基地”有償退出，可令交易雙方各取所得。與此同時，《土地管理法》規(guī)定，農(nóng)村居民在自家宅基地上建房，必須遵守土地利用總體規(guī)劃和相關(guān)規(guī)定，這也表示農(nóng)民在自家宅基地上也不能隨便亂建。

此次頒發(fā)的《條例》在宅基地管理等直接關(guān)系農(nóng)民利益的問題上，秉承只做加法、不做減法的原則，并針對“合村并居”中違背農(nóng)民意愿等突出問題作出了限制性規(guī)定。一是保障農(nóng)民合理的宅基地需求。要求縣級以上地方人民政府按照國家規(guī)定安排建設(shè)用地指標，合理保障本行政區(qū)域農(nóng)民宅基地需求。市、縣、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）國土空間規(guī)劃和村莊規(guī)劃要科學(xué)劃定宅基地范圍。二是規(guī)范宅基地管理。明確宅基地申請、審核批準程序;農(nóng)民依法自愿有償退出的宅基地，應(yīng)當(dāng)優(yōu)先用于保障該農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員的宅基地需求。三是禁止侵犯農(nóng)民依法取得的宅基地權(quán)益。明確禁止違背農(nóng)民意愿強制流轉(zhuǎn)宅基地，禁止違法收回農(nóng)民依法取得的宅基地，禁止以退出宅基地作為農(nóng)民進城落戶的條件，禁止強迫農(nóng)民搬遷退出宅基地。

規(guī)范“入市”制度 提升集體經(jīng)營性建設(shè)用地價值

集體經(jīng)營性建設(shè)用地是指具有生產(chǎn)經(jīng)營性質(zhì)的農(nóng)村建設(shè)用地，包括宅基地、公益性公共設(shè)施用地和經(jīng)營性用地。原來的《土地管理法》規(guī)定，除鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)破產(chǎn)兼并外，禁止農(nóng)村集體經(jīng)濟組織以外的單位或者個人直接使用集體建設(shè)用地，只有將集體建設(shè)用地征收為國有土地后，該土地才可以出讓給單位或者個人使用。這一規(guī)定使集體建設(shè)用地的價值不能凸顯，特別是在城鄉(xiāng)結(jié)合部，大量的集體建設(shè)用地違法進入市場，嚴重挑戰(zhàn)著法律的權(quán)威。

后來，新修正的《土地管理法》破除了集體經(jīng)營性建設(shè)用地進入市場的法律障礙，允許集體經(jīng)營性建設(shè)用地在符合規(guī)劃、依法登記，并經(jīng)本集體經(jīng)濟組織三分之二以上成員或者村民代表同意的條件下，通過出讓、出租等方式交由集體經(jīng)濟組織以外的單位或者個人直接使用，這也是在法律制度上首次明確允許集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市流轉(zhuǎn)。集體經(jīng)營性建設(shè)用地可以直接進入市場流轉(zhuǎn)，這是對現(xiàn)行土地管理制度的一個重大突破，既能提高土地使用效率，又能為農(nóng)民帶來更多實惠，可加速農(nóng)村向城鄉(xiāng)一體化轉(zhuǎn)型。

《條例》在《土地管理法》的基礎(chǔ)上對集體經(jīng)營性建設(shè)用地“入市”作了進一步的細化：一是加強規(guī)劃管控。明確國土空間規(guī)劃應(yīng)當(dāng)統(tǒng)籌并合理安排集體經(jīng)營性建設(shè)用地布局和用途，自然資源主管部門應(yīng)當(dāng)依據(jù)國土空間規(guī)劃提出規(guī)劃條件，明確“入市”土地界址、面積、用途、開發(fā)建設(shè)強度，并會同有關(guān)部門提出產(chǎn)業(yè)準入和生態(tài)環(huán)境保護等要求。二是明確交易規(guī)則。規(guī)定土地“入市”需編制相應(yīng)方案，雙方要簽訂書面合同，并報自然資源主管部門備案;土地使用者應(yīng)當(dāng)及時支付用地價款，依法繳納相關(guān)稅費;“入市”土地使用權(quán)再流轉(zhuǎn)的，應(yīng)當(dāng)簽訂書面合同，并書面通知土地所有權(quán)人。

除以上幾方面外，《條例》還有諸多亮點，比如在優(yōu)化用地審批程序方面，一是減少審批層級。規(guī)定市、縣人民政府組織自然資源等部門擬訂農(nóng)用地轉(zhuǎn)用方案，報有批準權(quán)的人民政府批準，刪除現(xiàn)行條例“逐級”上報審批的規(guī)定。二是簡化審批材料。對原“一書四方案”（建設(shè)用地呈報書和農(nóng)用地轉(zhuǎn)用方案、補充耕地方案、征收土地方案和供地方案）進行合并調(diào)整，整合為農(nóng)用地轉(zhuǎn)用方案和征收土地申請，并明確農(nóng)用地轉(zhuǎn)用方案內(nèi)容。三是合并審批事項。合并辦理單獨選址建設(shè)項目用地預(yù)審與選址意見書。

在建設(shè)用地管理方面，為了提高土地節(jié)約集約利用水平，保障土地的可持續(xù)利用，《條例》做了以下規(guī)定：一是明確建設(shè)用地要求。規(guī)定建設(shè)使用土地的，應(yīng)當(dāng)符合國土空間規(guī)劃、土地利用年度計劃和用途管制要求，嚴格執(zhí)行建設(shè)用地標準，并采取有效措施防止、減少土壤污染。二是嚴格土地利用計劃管理。要求各級人民政府加強土地利用計劃管理，實行建設(shè)用地總量控制，縣級以上地方人民政府自然資源主管部門應(yīng)當(dāng)將年度建設(shè)用地供應(yīng)總量、結(jié)構(gòu)、時序、地塊、用途等向社會公布，以穩(wěn)定社會預(yù)期。

在完善臨時用地（指建設(shè)項目施工、地質(zhì)勘查等需要臨時使用的土地）管理方面，針對實踐中存在的臨時用地的期限過于單一、臨時用地土地復(fù)墾責(zé)任不落實等情形，《條例》作出創(chuàng)新規(guī)定：明確臨時用地應(yīng)當(dāng)盡量不占或者少占耕地;臨時用地的期限一般不超過二年;建設(shè)周期較長的交通、水利、能源等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)使用的臨時用地期限不超過四年，法律、行政法規(guī)另有規(guī)定的除外;土地使用者應(yīng)當(dāng)自臨時用地期滿之日起一年內(nèi)完成土地復(fù)墾，使其達到可供利用狀態(tài)。

作為行政機關(guān)執(zhí)行《土地管理法》具體行為措施的行動指南，《條例》在其上位法《土地管理法》大修后也重新修訂出臺，為城鄉(xiāng)一體化發(fā)展掃除了制度性障礙，進一步明確了我國土地管理制度改革的具體操作?？偟膩碚f，它不僅優(yōu)化了用地審批程序、簡化了用地審批流程，能夠使得報批效率大幅加快，賦予地方更多自主權(quán)，讓地方政府用地審批權(quán)有所擴大;還明確編制征地補償安置方案，使集體經(jīng)營性建設(shè)用地“入市”打通城鄉(xiāng)二元體制，盤活利用宅基地，真正有利于保障戶有所居，對我國當(dāng)前土地改革制度的發(fā)展有著重大意義。