績效審計(jì)：如何把錢花得更經(jīng)濟(jì)

侍小偉

《審計(jì)署2008至2012年審計(jì)工作發(fā)展規(guī)劃》提出要全面推進(jìn)績效審計(jì)，指出了財(cái)政審計(jì)的大方向。為適應(yīng)新形勢下的發(fā)展要求，研究探討如何開展財(cái)政資金績效審計(jì)，是開發(fā)區(qū)內(nèi)部審計(jì)組織和內(nèi)部審計(jì)人員面臨的新挑戰(zhàn)。

針對所在開發(fā)區(qū)內(nèi)部審計(jì)在實(shí)施財(cái)政資金績效審計(jì)過程中遇到一些困難和問題，筆者結(jié)合開發(fā)區(qū)的客觀實(shí)際提出了一些針對性的意見建議，為提高開發(fā)區(qū)財(cái)政資金績效審計(jì)水平貢獻(xiàn)一份力量。

財(cái)政預(yù)算資金支出需要加強(qiáng)審計(jì)監(jiān)督

黨的十九大召開后，“全面實(shí)施績效管理”的總體要求已成為各級政府工作重心之一，財(cái)政資金績效審計(jì)作為監(jiān)督績效管理工作開展情況的一種手段，是績效管理工作中不可缺少的一部分，也是推動財(cái)政管理工作更加科學(xué)高效的重要力量，因此開發(fā)區(qū)內(nèi)部審計(jì)開展財(cái)政資金績效審計(jì)工作意義深遠(yuǎn)。

提高開發(fā)區(qū)財(cái)政管理水平。目前經(jīng)濟(jì)社會快速發(fā)展，財(cái)政管理職責(zé)也越來越復(fù)雜和廣泛，財(cái)政資金審計(jì)已不能局限于財(cái)務(wù)收支方面的審查，審計(jì)內(nèi)容需要緊緊圍繞財(cái)政管理職責(zé)的變化而變化，除了常規(guī)的合規(guī)性審查外，還需承擔(dān)一定的社會責(zé)任，以便為提高財(cái)政綜合管理水平提出有效的意見和建議。

推進(jìn)清廉政府建設(shè)。一方面要及時(shí)發(fā)現(xiàn)財(cái)政資金使用過程中的管理不規(guī)范情況，分析成因、提出合理化建議提高財(cái)政資金使用效益;另一方面要揭示騙取、挪用、貪污等違法事實(shí)，促進(jìn)嚴(yán)厲問責(zé)，為開發(fā)區(qū)管委會工作人員敲醒警鐘，從而推動清廉高效政府建設(shè)。

為了提高財(cái)政預(yù)算資金支出的透明、有效性，財(cái)政資金績效審計(jì)通過反饋審計(jì)發(fā)現(xiàn)的財(cái)政資金使用管理過程中法定職責(zé)落實(shí)到位情況、資金使用績效是否完成預(yù)期設(shè)定目標(biāo)等問題來為政府決策服務(wù)。

開展財(cái)政資金績效審計(jì)的目標(biāo)就是要加強(qiáng)預(yù)算部門經(jīng)濟(jì)責(zé)任履職力度，評價(jià)財(cái)政預(yù)算資金支出的績效發(fā)揮情況，找出存在問題的原因，揭露預(yù)算剛性約束弱化、財(cái)政支出缺乏監(jiān)督、財(cái)政資金管理不到位造成的損失低效等問題，并進(jìn)行原因分析，從而督促政府及相關(guān)部門加快公共財(cái)政體制改革，優(yōu)化財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，健全改良財(cái)政資金管控體系，不斷提高財(cái)政資金使用管理效益。

當(dāng)前財(cái)政資金績效審計(jì)中存在的問題

隨著上級審計(jì)機(jī)關(guān)全面推開財(cái)政資金績效審計(jì)的工作態(tài)勢，開發(fā)區(qū)內(nèi)部審計(jì)也在起步探索實(shí)施財(cái)政資金績效審計(jì)，但是在實(shí)際開展過程中，暴露出一些問題存在一定的困難，制約了審計(jì)工作的效率和作用。

審計(jì)內(nèi)容層面單一。財(cái)政資金績效審計(jì)的重點(diǎn)內(nèi)容主要包含兩個(gè)方面：一是財(cái)政資金的分配經(jīng)濟(jì)性審計(jì)，對財(cái)政資金分配的依據(jù)性、公平性以及所產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)效益進(jìn)行的審計(jì)分析和研判，被審計(jì)對象是財(cái)政部門;二是財(cái)政資金的使用管理效益性審計(jì)，審查財(cái)政資金在不同領(lǐng)域不同時(shí)間的使用管理情況，評價(jià)財(cái)政資金支出使用后帶來的效果，被審計(jì)對象是財(cái)政資金的具體使用單位。從目前審計(jì)的實(shí)際情況看，只涉及第二部分財(cái)政資金的使用管理效益性評價(jià)，第一部分未涵蓋。

審計(jì)工作基礎(chǔ)薄弱。審計(jì)工作的開展要建立在被審計(jì)單位提供數(shù)據(jù)和資料的基礎(chǔ)上，并且要求數(shù)據(jù)資料都應(yīng)是真實(shí)合法的。但實(shí)際審計(jì)工作中很多被審計(jì)單位因?yàn)閮?nèi)部控制管理不完善，導(dǎo)致審計(jì)所需的數(shù)據(jù)資料缺失或提供的資料數(shù)據(jù)真實(shí)性和完整性不夠，這種情況下審計(jì)人員在數(shù)據(jù)資料的真實(shí)性難以掌握或數(shù)據(jù)資料不足的情況下，很難對被審計(jì)事項(xiàng)進(jìn)行客觀評價(jià)，影響審計(jì)工作的正常開展。

缺乏有效評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。目前，暫未對財(cái)政資金績效審計(jì)的目標(biāo)、內(nèi)容、程序、評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)等進(jìn)行明確、統(tǒng)一的規(guī)定，缺少科學(xué)的評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)體系，影響到審計(jì)人員在開展財(cái)政資金績效審計(jì)中的規(guī)范行為。這種情況下審計(jì)人員只能憑借自己的認(rèn)知和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)來進(jìn)行評價(jià)，對成本、收益所做的評估大多帶有主觀色彩，無法體現(xiàn)科學(xué)性、有效性，導(dǎo)致審計(jì)結(jié)果可能存在誤差。

審計(jì)結(jié)果作用有限。財(cái)政資金績效審計(jì)主要采取在資金撥付后進(jìn)行監(jiān)督的事后監(jiān)督模式，這種模式即使能追溯到問題發(fā)生的時(shí)點(diǎn)和追究造成問題發(fā)生的責(zé)任，很多時(shí)候很難追回或彌補(bǔ)問題造成的損失，被審計(jì)單位只是以出臺制度規(guī)范未來行為的方式落實(shí)整改。使得財(cái)政資金績效審計(jì)只能止步于審計(jì)評價(jià)階段，提出的整改建議只能約束未來的行為，卻無法彌補(bǔ)現(xiàn)階段已造成的經(jīng)濟(jì)損失，在一定程度上制約了審計(jì)整改作用的發(fā)揮。同時(shí)，財(cái)政局開展的財(cái)政資金績效評價(jià)，只是把績效審計(jì)發(fā)現(xiàn)的問題作為評價(jià)參考依據(jù)之一，但沒有規(guī)定審計(jì)成果硬性運(yùn)用機(jī)制，利用程度不高。

審計(jì)力量和素質(zhì)不高。開發(fā)區(qū)內(nèi)部審計(jì)存在審計(jì)手段落后、人員綜合素質(zhì)參差不齊等問題，無法適應(yīng)當(dāng)前以及未來財(cái)政資金績效審計(jì)的需求和標(biāo)準(zhǔn)。一方面開發(fā)區(qū)內(nèi)部審計(jì)人員少、任務(wù)重的困難一直存在，大多審計(jì)人員都是身兼數(shù)職，除了審計(jì)業(yè)務(wù)還要做行政工作，往往將審計(jì)項(xiàng)目倉促完成，導(dǎo)致審計(jì)質(zhì)量不高;另一方面開發(fā)區(qū)內(nèi)部審計(jì)人員的專業(yè)主要是工程管理專業(yè)和財(cái)務(wù)會計(jì)專業(yè)，而財(cái)政資金績效審計(jì)所需要的審計(jì)人員應(yīng)精通各方面知識，如社會管理、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、環(huán)境保護(hù)等方面，涉獵范圍較廣。在績效審計(jì)項(xiàng)目進(jìn)行實(shí)際評價(jià)時(shí)，若審計(jì)人員不能全面、熟練掌握所需知識，那么審計(jì)過程中將會遇到很多不知所措的困難和問題，進(jìn)而阻礙績效審計(jì)的順利開展。

優(yōu)化財(cái)政資金績效審計(jì)的幾點(diǎn)建議

針對上述財(cái)政資金績效審計(jì)中存在的困難和問題，結(jié)合相關(guān)學(xué)者研究績效審計(jì)的成果思路和筆者的個(gè)人想法，特提出以下建議。

找準(zhǔn)績效審計(jì)切入點(diǎn)。因開發(fā)區(qū)財(cái)政資金績效審計(jì)尚處于起步探索階段，故選準(zhǔn)審計(jì)重點(diǎn)非常重要。根據(jù)歷年來上級審計(jì)機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)的財(cái)政資金績效方面的問題來看，應(yīng)重點(diǎn)關(guān)注以下環(huán)節(jié)和內(nèi)容：

強(qiáng)化全過程監(jiān)管。應(yīng)將財(cái)政資金項(xiàng)目設(shè)立申報(bào)、配置、下?lián)?、使用管理、后續(xù)績效監(jiān)管等關(guān)鍵環(huán)節(jié)作為重點(diǎn)審計(jì)內(nèi)容。因?yàn)樵趯ｍ?xiàng)資金設(shè)立環(huán)節(jié)常常出現(xiàn)立項(xiàng)不規(guī)范、虛假立項(xiàng)、重復(fù)申報(bào)項(xiàng)目等問題;在資金的分配流通環(huán)節(jié)也存在著分配效率低、未及時(shí)下?lián)艿炔灰?guī)范問題;在資金下?lián)墉h(huán)節(jié)中政府及部門對財(cái)政資金下?lián)艹绦驁?zhí)行不到位，對被撥付單位使用資金的方向和效果監(jiān)管缺失，導(dǎo)致資金下?lián)墉h(huán)節(jié)不夠公開透明，引發(fā)資金挪用等現(xiàn)象;在資金的使用環(huán)節(jié)仍存在資金使用方向不清晰、資金損失浪費(fèi)、使用績效低等問題;監(jiān)督環(huán)節(jié)更是被專項(xiàng)資金下?lián)懿块T所忽略，常出現(xiàn)只顧資金下?lián)懿活櫤罄m(xù)監(jiān)管的情況。因此，績效審計(jì)應(yīng)加強(qiáng)財(cái)政資金使用全過程的監(jiān)督，從而提出可行性更高的建議。

深化全領(lǐng)域覆蓋。一是預(yù)算外資金管理和使用效率情況，針對未納入財(cái)政預(yù)算管理的資金，應(yīng)重點(diǎn)審查資金來源是否合理、資金使用是否合規(guī)等;二是圍繞社會發(fā)展、民生福祉、生態(tài)環(huán)保方面的熱點(diǎn)、難點(diǎn)，對重點(diǎn)資金加強(qiáng)績效審計(jì)，主要關(guān)注項(xiàng)目申報(bào)立項(xiàng)的流程，資金的分配下?lián)?、使用管理情況等;三是圍繞財(cái)政預(yù)算支出這根主線，以財(cái)政資金用到刀刃上的原則，深入開展政府投資項(xiàng)目績效審計(jì)，主要審查政府投資立項(xiàng)、公開招投標(biāo)、資金使用管理及投資效益情況等;四是考慮到近年來政府采購工作變化較大，應(yīng)強(qiáng)化對政府采購工作的績效審計(jì)，重點(diǎn)關(guān)注政府采購預(yù)算指標(biāo)的編制、調(diào)整及后期執(zhí)行事項(xiàng)，政府采購預(yù)算資金具體撥付情況、采購項(xiàng)目的類型、規(guī)模及是否歸入采購目錄中等審計(jì)內(nèi)容。

創(chuàng)新審計(jì)方式方法。首先要優(yōu)化審計(jì)組織方式。通過有效整合審計(jì)內(nèi)部和外部所有資源，來保障審計(jì)質(zhì)量和效率的提高，主要含兩方面措施：一方面要整合內(nèi)部資源，打破科室限制，將內(nèi)部涉及財(cái)務(wù)會計(jì)、工程管理、計(jì)算機(jī)等專業(yè)的所有業(yè)務(wù)骨干進(jìn)行大融合、根據(jù)項(xiàng)目特點(diǎn)進(jìn)行合理調(diào)配，取長補(bǔ)短，相互補(bǔ)充;另一方面要充分借助外部力量，借用外部社會中介機(jī)構(gòu)力量參與績效審計(jì)項(xiàng)目，聘請專人對績效管理情況進(jìn)行評估，為績效審計(jì)提供價(jià)值量高的資料和依據(jù)。

其次是要創(chuàng)新審計(jì)方法和手段。一方面應(yīng)強(qiáng)化大數(shù)據(jù)審計(jì)，績效審計(jì)中肯定會碰到很多數(shù)據(jù)分析工作，這就需要運(yùn)用大數(shù)據(jù)審計(jì)模式，以及數(shù)據(jù)模型、統(tǒng)計(jì)抽樣等手段，為最終的績效評價(jià)提供最客觀的依據(jù)，從而既保證審計(jì)質(zhì)量又能提高審計(jì)效率。另一方面應(yīng)靈活運(yùn)用分析方法，對財(cái)政資金績效審計(jì)過程中除運(yùn)用查閱法、核實(shí)法等一些傳統(tǒng)審計(jì)方法外，還可以探索運(yùn)用成本效益分析法、統(tǒng)計(jì)分析法、層次分析法等，不斷提升審計(jì)的質(zhì)量和價(jià)值。

探索建立審計(jì)評價(jià)指標(biāo)?？冃徲?jì)的重點(diǎn)和難點(diǎn)在于審計(jì)評價(jià)。為了強(qiáng)化財(cái)政資金績效審計(jì)的質(zhì)量和價(jià)值，構(gòu)建一套科學(xué)的、操作性強(qiáng)的財(cái)政資金績效審計(jì)評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)體系十分必要。它建立的意義在于以財(cái)政支出經(jīng)濟(jì)性、效益性為最終目的，檢查各級政府向社會提供的資金、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等公共產(chǎn)品或服務(wù)的數(shù)量是否足夠、成本是否合理等情況，對政府的職能履行情況進(jìn)行考核。考核評價(jià)體系的構(gòu)建不是一蹴而就的，需要長期的調(diào)查研究、實(shí)踐摸索、調(diào)整完善，還需要考慮到項(xiàng)目類型的不同、項(xiàng)目實(shí)施環(huán)境的差異等各方面因素，根據(jù)不同情況需要在固定指標(biāo)的基礎(chǔ)上設(shè)置一些個(gè)性指標(biāo)。個(gè)性指標(biāo)的設(shè)置與具體審計(jì)操作過程息息相關(guān)，會促進(jìn)評價(jià)體系在審計(jì)過程中逐漸形成。

深化審計(jì)結(jié)果運(yùn)用機(jī)制。財(cái)政資金績效審計(jì)價(jià)值只有在績效審計(jì)結(jié)果被有效運(yùn)用后才能真正實(shí)現(xiàn)，審計(jì)才能起到規(guī)范經(jīng)濟(jì)秩序、提高工作效率、強(qiáng)化政府職能等作用。

首先要提煉專題審計(jì)報(bào)告。從體制機(jī)制等宏觀層面，對審計(jì)發(fā)現(xiàn)的財(cái)政資金問題進(jìn)行分類、整理，對一些性質(zhì)嚴(yán)重的、共性的問題進(jìn)行提煉和分析，以專題報(bào)告形式上報(bào)政府和有關(guān)部門，以便引起相關(guān)部門重視并督促整改落實(shí)，為領(lǐng)導(dǎo)決策提供參考依據(jù)。同時(shí)建議將績效審計(jì)結(jié)果納入?yún)^(qū)級綜合考核指標(biāo)，與下年度財(cái)政預(yù)算安排進(jìn)行直接、充分的掛鉤，存在問題較多且性質(zhì)較嚴(yán)重的情況，視情況予以削減或扣回，強(qiáng)化績效管理獎懲約束，倒逼資金使用單位規(guī)范操作。

其次要召開問題反饋會。對一些沒有在審計(jì)報(bào)告中進(jìn)行反映的問題以及普遍存在的共性問題，通過問題反饋會的形式告知相關(guān)部門引起重視，促使財(cái)政資金管理體系逐步完善。

再次，要及時(shí)移交案件線索。充分利用與紀(jì)委建立的案件移送機(jī)制，移交處理審計(jì)中發(fā)現(xiàn)的違紀(jì)案件線索，加強(qiáng)密切協(xié)作配合，加大查處力度。

此外，要落實(shí)審計(jì)結(jié)果公告制度。從以往單純的在網(wǎng)站上發(fā)布公告，逐漸向公開與問效相結(jié)合轉(zhuǎn)變。特別是關(guān)乎人民群眾切身利益的績效審計(jì)，評價(jià)應(yīng)當(dāng)公正客觀，把績效審計(jì)情況全部公布于眾，接受社會監(jiān)督，切實(shí)發(fā)揮維護(hù)社會穩(wěn)定的作用。

提高審計(jì)人員綜合素質(zhì)。為了保障審計(jì)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，應(yīng)不斷提升審計(jì)人員的綜合素質(zhì)。建議上級審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)加強(qiáng)對開發(fā)區(qū)內(nèi)部審計(jì)隊(duì)伍建設(shè)、業(yè)務(wù)建設(shè)等方面的指導(dǎo)，以績效審計(jì)為載體抽調(diào)開發(fā)區(qū)內(nèi)部審計(jì)人員，通過以審代訓(xùn)方式提升業(yè)務(wù)水平;也可結(jié)合績效審計(jì)組織一些交流會，通過交流學(xué)習(xí)、取長補(bǔ)短，達(dá)到共同進(jìn)步的目的。

開發(fā)區(qū)應(yīng)定期邀請財(cái)政資金使用單位的骨干和審計(jì)人員進(jìn)行業(yè)務(wù)交流，主要介紹其所從事工作的法規(guī)政策依據(jù)、操作流程、創(chuàng)新經(jīng)驗(yàn)等，同時(shí)應(yīng)聘請績效審計(jì)方面的專家對審計(jì)人員進(jìn)行業(yè)務(wù)指導(dǎo)，全面提升審計(jì)人員業(yè)務(wù)能力，從而更快更好地適應(yīng)新常態(tài)下審計(jì)工作的新需求和新挑戰(zhàn)。

綜上所述，開發(fā)區(qū)實(shí)施績效審計(jì)將有助于規(guī)范財(cái)政管理行為，為開發(fā)區(qū)分配利用財(cái)政資金，推動經(jīng)濟(jì)發(fā)展出謀劃策，對于區(qū)域發(fā)展具有至關(guān)重要的作用。針對當(dāng)前績效審計(jì)中存在的問題，必須采取更有針對性和可操作性的措施進(jìn)行改革，從而提高審計(jì)價(jià)值，提升財(cái)政資金的使用績效。