德國預(yù)算管理體制及其借鑒意義

徐宏練

摘? ?要：德國作為發(fā)達國家，經(jīng)過多年發(fā)展，其預(yù)算管理體制較為成熟，其經(jīng)驗值得我們研究與借鑒。本文較為全面地介紹了德國預(yù)算管理體制，以及德國預(yù)算管理的主要經(jīng)驗：法律體系完備、財政支出責任劃分明確、財政平衡制度規(guī)范、預(yù)算編制科學嚴謹、預(yù)算執(zhí)行及調(diào)整約束力強、預(yù)算監(jiān)督體系健全。在此基礎(chǔ)上提出如下建議，完善預(yù)算管理法律法規(guī)體系，明確劃分中央與地方財權(quán)與事權(quán)劃分，提升預(yù)算編制科學嚴謹性和精細化水平，增強預(yù)算執(zhí)行及調(diào)整的約束力，完善健全預(yù)算監(jiān)督體系。

關(guān)鍵詞：預(yù)算管理;德國經(jīng)驗;體制改革

德國是當今世界兩大法系之一的大陸法系的代表國家。中國在建立和健全具有中國特色的社會主義法律體系的過程中，主要借鑒了大陸法系國家的立法和司法實踐經(jīng)驗，其中，德國的立法和司法實踐經(jīng)驗對中國影響尤為明顯。因此，研究借鑒德國金融和財政管理制度，是完善我國相關(guān)管理制度的題中之義。同時，作為老牌的發(fā)達國家，經(jīng)過多年理論發(fā)展和實踐完善，德國在預(yù)算管理方面積累了豐富的經(jīng)驗，對我國也具有非常重要的啟示作用。

一、德國預(yù)算管理體制

（一）德國預(yù)算管理體制的發(fā)展歷程

統(tǒng)一前西德聯(lián)邦預(yù)算管理體制（1949—1990年）。1949年的《基本法》確定以聯(lián)邦制作為德國的國家結(jié)構(gòu)形式，而其《財政法》規(guī)定按照聯(lián)邦、州、鄉(xiāng)鎮(zhèn)三級獨立政府的架構(gòu)形式，實行縱向三級財政分權(quán)。此后，西德聯(lián)邦制從“單一化”（1949—1969年）向“合作化”（1969—1990年）轉(zhuǎn)變，與此相對應(yīng)，以1956年初步建立共享型稅制、1969年憲法修正案改革、1982年科爾內(nèi)閣上臺為分界點，德國財政制度經(jīng)歷了1949—1956年、1956—1969年、1969—1982年以及1982—1990年四個時段的調(diào)整，逐步完善具有稅收收入分配功能的分稅制體系和政府間財政平衡體系，與聯(lián)邦制國家結(jié)構(gòu)形式相匹配的財政聯(lián)邦制度逐步建立。

統(tǒng)一后德國聯(lián)邦預(yù)算管理體制（1990年至今）。統(tǒng)一后的德國繼續(xù)以西德憲法《基本法》為總綱，確定了“適度集中、相對分散”的德國預(yù)算管理體制，既體現(xiàn)了聯(lián)邦制的一般特征，同時也反映了該國政治體制的特殊性。雖經(jīng)歷過2006年的改革嘗試以及2009年聚焦于財政事務(wù)的聯(lián)邦制改革，德國預(yù)算管理體制依然未有實質(zhì)性改變。

（二）德國預(yù)算管理組織框架

1.德國預(yù)算管理基本情況

德國政府層級分為聯(lián)邦、州、鄉(xiāng)鎮(zhèn)三級，全境16個聯(lián)邦州，并具有以下特點：聯(lián)邦和州都具有國家性質(zhì)，均設(shè)立自己的憲法，相互之間不存在上下隸屬關(guān)系;基本法明確劃分聯(lián)邦和州之間的權(quán)限;聯(lián)邦公民同時也是州公民;聯(lián)邦實行兩院制，包括聯(lián)邦議院和聯(lián)邦參議院，前者按照比例代表制原則選舉產(chǎn)生，后者由各州政府委派代表組成參議院，代表各州參與聯(lián)邦事務(wù)。德國財政體制注重立法權(quán)、行政權(quán)、司法權(quán)三權(quán)分立（見圖1）。

2.預(yù)算編制流程

德國預(yù)算由當年期預(yù)算和五年期預(yù)算組成，當年期財政預(yù)算依據(jù)五年財政計劃進行編制。聯(lián)邦財政部須提前一年進行預(yù)算草案的編制，并經(jīng)過估算、預(yù)算草案編制、議會審議等多個階段才可生效。具體步驟為：一是各專業(yè)部根據(jù)聯(lián)邦財政部通知提出各自規(guī)劃估算方案;聯(lián)邦財政部對現(xiàn)有財政規(guī)劃進行更新、對預(yù)算進行審核估算、編制預(yù)算草案;內(nèi)閣做出決議后，行政機關(guān)編制程序結(jié)束，財政規(guī)劃被通過。二是預(yù)算草案同時提交聯(lián)邦參議會和聯(lián)邦議會，啟動預(yù)算立法程序;聯(lián)邦參議院對草案提出意見，聯(lián)邦政府將其對意見答復(fù)一并附上，提交聯(lián)邦議會進行一讀，聯(lián)邦財政部長提交發(fā)言后轉(zhuǎn)給主管的預(yù)算委員會，由其提出決議建議稿;之后進行二讀、三讀，對最終審議進行最終表決。三是預(yù)算經(jīng)聯(lián)邦議會和聯(lián)邦參議院處置、由聯(lián)邦財政部和聯(lián)邦總理副署、由聯(lián)邦總統(tǒng)簽發(fā)并在《聯(lián)邦法律公報》公布，即成為法律;包含預(yù)算規(guī)劃的《預(yù)算法》通過之后被簽發(fā)，通常在各自年度的1月1日生效。

二、德國預(yù)算管理主要特點

（一）法律體系完備

一是立法權(quán)限明確。德國財政制度安排的相關(guān)立法權(quán)限包括聯(lián)邦財政一般原則立法權(quán)、聯(lián)邦專屬立法權(quán)、聯(lián)邦競合財政立法權(quán)、地方專屬財政立法權(quán)和政府授權(quán)立法等五種形式。《基本法》明確了聯(lián)邦在稅收法律方面的立法權(quán)限，未賦予聯(lián)邦的立法權(quán)屬各州享有，地方作為各州的組成部分，則不享有立法權(quán)。但相對于州，《基本法》賦予聯(lián)邦在稅收法律方面更多立法權(quán)。二是法律層次清晰。與預(yù)算管理相關(guān)的法律包括德國基本法、原則性法律、年度預(yù)算法和其他財政法律法規(guī)四個層次。其中，《基本法》對聯(lián)邦、州和地方政府預(yù)算編制、預(yù)算原則、預(yù)算超支、審計監(jiān)督等作出了總體規(guī)定;原則性法律包括《預(yù)算原則法》《標準法》以及《穩(wěn)定與增長法》，主要是制定對聯(lián)邦和各州預(yù)算法律共同使用的基本原則;年度預(yù)算法是指聯(lián)邦和各州每年都要通過當年度的《預(yù)算法》;其他財政法律法規(guī)，包括對聯(lián)邦、各州、地方預(yù)算作出具體規(guī)定的聯(lián)邦預(yù)算通則、州預(yù)算通則、地方預(yù)算條例等。三是涉及內(nèi)容全面。德國與預(yù)算相關(guān)的法律體系明確劃分了聯(lián)邦與各州政府的事權(quán)與財政，并從政府公共開支、稅務(wù)立法權(quán)、稅收分配、財政補貼和財政管理等方面的規(guī)定進一步細化，由此構(gòu)成了一個龐大、完整的稅收法律體系。

（二）德國各級政府間財政支出責任劃分明確

德國的《基本法》對聯(lián)邦、州、地方三級政府的事權(quán)范圍和支出責任作了明確規(guī)定，如“為了普遍的利益必須統(tǒng)一進行處理的事務(wù)”由聯(lián)邦負責，其他的事務(wù)原則上由各州和地方政府負責（見表1）。同時，由兩級以上政府共同承擔的，如高等事務(wù)、經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的區(qū)域調(diào)整與完善、農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)的改善和海岸防護等事務(wù)，《基本法》也對其共同事務(wù)的出資比例作出明確規(guī)定。另外，聯(lián)邦公路、水路、航空運輸及節(jié)能研究利用等事務(wù)，經(jīng)立法機關(guān)審批同意后也可委托有關(guān)州來承擔。上述事權(quán)劃分，決定了德國聯(lián)邦、州、地方政府之間的公共財政支出結(jié)構(gòu)。

（三）財政平衡制度規(guī)范

一是財政平衡體系目標清晰?！痘痉ā芬?guī)定了對稅收總收入的分配，確立了一個以創(chuàng)造“均衡的公共服務(wù)水平”為目的財政平衡架構(gòu)。以聯(lián)邦與州層面的財政平衡體系為例，在聯(lián)邦與州層面，采取四級財政平衡體系，四個層級逐級構(gòu)建、相互聯(lián)系，每一個層級都明確了應(yīng)該達到的目標（見表2）。二是金額調(diào)配計算標準以法律形式明確?！痘痉ā贰稑藴史ā贰敦斦胶夥ā芬约跋嚓P(guān)條例確定了聯(lián)邦及各州財政平衡中的計算依據(jù)和支付數(shù)額。三是綜合考慮多種因素，實現(xiàn)對財政實力增量和存量的調(diào)節(jié)。在確定聯(lián)邦與州之間、州與州之間的資金分配的計算公式時，不僅考慮到事權(quán)與財權(quán)的一致性，還考慮到經(jīng)濟基礎(chǔ)、居民數(shù)量、人口密度、激勵因素、特殊需求等要素，不僅對稅收收入增量進行調(diào)節(jié)，還對公共服務(wù)水平的現(xiàn)有差異進行改進。

（四）預(yù)算編制科學嚴謹

一是以預(yù)測結(jié)果為重要指導(dǎo)開展預(yù)算編制。構(gòu)建由聯(lián)邦財政部、州財政部、聯(lián)邦經(jīng)濟部、德意志聯(lián)邦銀行等多部門、跨層級構(gòu)成的中期與年度預(yù)測相結(jié)合的工作協(xié)調(diào)機制，確定編制中期財政規(guī)劃的總基調(diào)，開展宏觀經(jīng)濟預(yù)測以及財政收入預(yù)測，為各級政府編制年度預(yù)算發(fā)揮指導(dǎo)作用①。二是預(yù)算編制時間充分，審議要求嚴格。首先，在預(yù)算編制開始前，聯(lián)邦財政部門向各部門提供經(jīng)濟預(yù)測結(jié)果等文件。其次，預(yù)算規(guī)劃匯總階段，聯(lián)邦審計署可以發(fā)表意見，財政部門也會與各部門之間協(xié)調(diào)，對中期財政規(guī)劃草案進行修改和確定。最后，預(yù)算規(guī)劃草案審議階段，須提交至聯(lián)邦議會以及聯(lián)邦參議院進行審議，前后需經(jīng)過聯(lián)邦參議院兩次審議，聯(lián)邦議會進行“三讀”。

（五）預(yù)算執(zhí)行及調(diào)整約束力強

一是年度預(yù)算法生效時間及時?！额A(yù)算法》規(guī)定，預(yù)算規(guī)劃的期限為一年或數(shù)年（各年度之間要分開），年度《預(yù)算法》須在各自年度的1月1日生效。二是預(yù)算規(guī)劃細化具體。審議通過的預(yù)算詳細列示和規(guī)定了各項支出的項目名稱、用款時間和支付方式等具體內(nèi)容，如中期規(guī)劃中，支出科目約8000項，收入科目約1200項。三是預(yù)算執(zhí)行審核嚴格。在執(zhí)行過程中，相關(guān)財政部門根據(jù)經(jīng)議會批準的預(yù)算進行嚴格的審核，凡不符合要求的情況報告都不予用款。四是預(yù)算調(diào)整審批規(guī)范。預(yù)算調(diào)整必須經(jīng)過議會的嚴格審查和批準。如柏林市規(guī)定，財政部門可批準500萬歐元以內(nèi)的財政預(yù)算追加，而500萬歐元以上的則需經(jīng)議會批準方可通過。

（六）預(yù)算監(jiān)督體系健全

一是外部監(jiān)督與內(nèi)部監(jiān)督分工明確。外部監(jiān)督注重預(yù)算執(zhí)行的事后監(jiān)督。監(jiān)督部門以聯(lián)邦審計院為主體，主要針對預(yù)算執(zhí)行的賬目審查，聯(lián)邦議會預(yù)算委員會下屬審計委員會則主要針對預(yù)算執(zhí)行的政策審查。內(nèi)部監(jiān)督則注重預(yù)算執(zhí)行的事前、事中監(jiān)督，由穩(wěn)定委員會、財政部門的監(jiān)督和政府部門具體實施。二是監(jiān)督結(jié)果對預(yù)算管理有重要影響。如聯(lián)邦審計院的年終決算審計報告作為議院批準決算的基本文件;有些單位的年終決算沒有包括在需要議會通過的財政決算之內(nèi)，對于這部分單位的年終決算，須依據(jù)聯(lián)邦審計院的審計報告才能通過。穩(wěn)定委員會②每年至少兩次根據(jù)聯(lián)邦和各州的穩(wěn)定報告對他們的預(yù)算狀況進行討論，在判斷存在預(yù)算緊急狀況風險的情況下，啟動涉及有關(guān)的州或聯(lián)邦預(yù)算的所有相關(guān)領(lǐng)域（特別是債務(wù)總量及發(fā)展、預(yù)算赤字、利息支出、支出和收入的總量及結(jié)構(gòu)）調(diào)查，并根據(jù)調(diào)查報告，判斷是否需要聯(lián)邦或該州協(xié)商一套原則上以5年為期的重整方案。三是注重社會公眾參與財政收支監(jiān)督。德國預(yù)算的公開原則要求在預(yù)算周期的各個階段所發(fā)生的有關(guān)預(yù)算的重要情況均需讓公眾知情，如要求經(jīng)議會批準的財政預(yù)算必須向社會公眾公布;政府各部門每月財政收支報表均須公開;審計院每季度公開的出版刊物《財政和稅收統(tǒng)計》對當月實際發(fā)生的財政收支數(shù)據(jù)進行公布;審計院的年度財政審計報告和議會批準的財政決算也必須向社會公開，接受公眾監(jiān)督。

三、德國預(yù)算管理對我國的啟示

（一）完善預(yù)算管理法律法規(guī)體系

清晰完善的預(yù)算管理制度是德國開展預(yù)算管理的保障。建國以來，我國不斷完善預(yù)算管理體制，經(jīng)歷了從統(tǒng)收統(tǒng)支、財政包干和分稅制的三個階段，以1995年《預(yù)算法》及預(yù)算法實施條例頒布為標志，按照一級政府設(shè)立一級預(yù)算的原則構(gòu)建了五級預(yù)算管理體系，建立了與社會主義市場經(jīng)濟體制相適應(yīng)的公共財政制度體系。但我國預(yù)算管理體系僅包含《預(yù)算法》這一基本法，地位僅次于預(yù)算法的預(yù)算法實施條例則為行政法規(guī)，配套是以部門規(guī)章為主的“制度”體系，尚未形成類似德國各級政府立法權(quán)限明確、法律層次清晰、涉及內(nèi)容全面的“法律”體系。隨著我國預(yù)算管理體制改革的不斷深化，我國亟需健全預(yù)算管理法律法規(guī)體系，按照“建立全面規(guī)范、公開透明的現(xiàn)代預(yù)算制度”的要求，完善預(yù)算管理的相關(guān)配套法律制度，積極推動預(yù)算公開制度由政策層面上升到法律層面。

（二）明確劃分中央與地方財權(quán)與事權(quán)

分稅制財政管理體制改革以來，我國逐步建立起與社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展相適應(yīng)的財政運行機制，中央政府的宏觀調(diào)控能力逐步增強，中央財政收入在國家財政收入中的比重逐步提高，但政府財權(quán)逐步上升，政府事權(quán)卻逐步下沉，形成“財權(quán)財力層層上移，事權(quán)事項層層下移”的局面。為解決這一情況，國務(wù)院于2016年8月16日出臺《國務(wù)院關(guān)于推進中央與地方財政事權(quán)和支出責任劃分改革的指導(dǎo)意見》明確了我國中央與地方財政事權(quán)和支出責任劃分改革方向，隨后出臺自然資源、生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域、公共文化等細分領(lǐng)域的改革。但多以定向為主，具體的實施細則相對欠缺。同時，在當前新冠疫情背景下的內(nèi)外部復(fù)雜經(jīng)濟環(huán)境下，各級財政收入承壓明顯，不但難以做到完全的事權(quán)上移，中央在壓減一般性支出壓力下還存在事權(quán)進一步下放的壓力。

對照德國各級政府間財政支出責任劃分模式，我國在明晰完善中央與地方的財權(quán)事權(quán)劃分上仍需不斷改進完善。一是進一步加快中央與地方政府財政事權(quán)和支出責任劃分改革，并制定有關(guān)實施細則。按照公共服務(wù)的受益范圍劃分事權(quán)，按照“誰的財政事權(quán)誰承擔支出責任”原則確定支出責任，按照權(quán)責對等的原則匹配財權(quán)，增強基層政府財權(quán)與事權(quán)匹配度。二是進一步根據(jù)財權(quán)與事權(quán)相匹配的原則，賦予地方穩(wěn)定的稅源，減少地方無財力支持的支出責任。

（三）提升預(yù)算編制科學嚴謹性和精細化水平

根據(jù)德國經(jīng)驗，與宏觀經(jīng)濟、中期規(guī)劃相適應(yīng)的財政預(yù)測在預(yù)算編制中發(fā)揮重要的作用，通過嚴謹?shù)念A(yù)算編制流程，最終形成法律形式的年度預(yù)算。德國經(jīng)驗說明了預(yù)算編制科學性和嚴謹性對有效預(yù)算管理的重要性。2015年新預(yù)算法實施后，隨著地方政府債務(wù)納入預(yù)算管理、跨年滾動預(yù)算編制的實施，對于我國實施全口徑預(yù)算管理、提高預(yù)算編制的科學性有較大改觀，但中期財政規(guī)劃尚不完善導(dǎo)致預(yù)測準確度不高、預(yù)算編制方法和流程欠科學，影響了預(yù)算編制的準確性與前瞻性。

借鑒德國經(jīng)驗，我國要進一步加強預(yù)算編制的科學性和精細化程度。一是進一步提高財政收支預(yù)測準確度。統(tǒng)籌協(xié)調(diào)中期財政規(guī)劃與經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃，建立中期財政規(guī)劃編制機構(gòu)與國家重大改革、重要政策、重大項目的決策機構(gòu)之間高效、快捷的信息溝通渠道，提高預(yù)算編制的前瞻性，縮小預(yù)算執(zhí)行與預(yù)算之間的偏差。二是改進預(yù)算編制的方法。建立包括人大、財政、央行、發(fā)改委在內(nèi)的跨部門預(yù)算編制協(xié)調(diào)委員會，增強財政政策與貨幣政策及其他宏觀政策的協(xié)調(diào)性;加強零基預(yù)算和績效預(yù)算方法在預(yù)算編制中的運用，強化三年滾動財政規(guī)劃對年度預(yù)算的約束。三是完善預(yù)算編制的程序。延長預(yù)算編制和審批時間，強化宏觀經(jīng)濟與財政收支預(yù)測在預(yù)算編制準備階段的指導(dǎo)和應(yīng)用，增加預(yù)算審批過程中同級人大及人大代表的草案質(zhì)詢、意見反饋和落實確認流程。

（四）增強預(yù)算執(zhí)行及調(diào)整的約束力

德國預(yù)算執(zhí)行及調(diào)整相對嚴肅，對比之下，我國盡管中央財政年初預(yù)算的約束力相對較高，但由于上級轉(zhuǎn)移支付、政府債務(wù)等額度一般在年中分批下達，導(dǎo)致基層財政年度預(yù)算執(zhí)行中需要頻繁調(diào)整年初預(yù)算，實際預(yù)算執(zhí)行與年初預(yù)算往往差別較大。因此，要在科學編制預(yù)算基礎(chǔ)上進一步增強預(yù)算執(zhí)行及調(diào)整的約束力，并反向促進預(yù)算編制的科學性。一是嚴格預(yù)算調(diào)整的條件和流程。對于確有必要進行預(yù)算調(diào)整的，必須向財政部門作出報告，并經(jīng)人大常委會審查和批準，超過一定規(guī)模的預(yù)算調(diào)整必須公開征求意見。二是深化國庫集中收付制度改革。運用信息化技術(shù)，減少預(yù)算資金運行的中間環(huán)節(jié)，實現(xiàn)所有政府收入直接繳入國庫、所有政府支出由國庫直達最終收款人，避免國庫與財政專戶之間資金調(diào)劑導(dǎo)致預(yù)算收支虛列。

（五）完善健全預(yù)算監(jiān)督體系

德國經(jīng)驗中，健全的監(jiān)督體系重視外部監(jiān)督與內(nèi)部監(jiān)督相結(jié)合且分工明確、重視監(jiān)督結(jié)果對預(yù)算管理的改進作用、重視社會公眾參與財政收支監(jiān)督。相較于德國，我國雖建立了人大事前、國庫事中和審計事后的監(jiān)督體系，但人大審批監(jiān)督權(quán)仍有局限，國庫單一賬戶制度和國庫集中收付制度不健全導(dǎo)致國庫監(jiān)督職能被弱化，審計事后監(jiān)督對預(yù)算管理的改進作用有限，特別是各級人大只能對于預(yù)算草案做整體性審議，不能進行分項表決，監(jiān)督深入性有待提高;新預(yù)算法實施條例中國庫監(jiān)督職能被弱化;預(yù)算公開透明程度較低，外部監(jiān)督制衡所起的作用有限等均不同程度削弱了事前、事中、事后的監(jiān)督效果。借鑒德國經(jīng)驗，我國應(yīng)進一步完善健全預(yù)算監(jiān)督體系。一是明確預(yù)算監(jiān)督的主體和權(quán)責。發(fā)揮各方專業(yè)優(yōu)勢，構(gòu)建各相關(guān)職能部門之間相互補充的預(yù)算監(jiān)督體系，明確各職能部門在預(yù)算監(jiān)督過程中的目的、職責、范圍和成效評估等內(nèi)容。二是健全國庫單一賬戶制度。進一步規(guī)范財政專戶管理，實行非稅收入直繳國庫，確保預(yù)算監(jiān)督的完整性。三是建立預(yù)算監(jiān)督信息共享機制。在各相關(guān)職能部門之間搭建預(yù)算監(jiān)督信息共享平臺，合力筑牢預(yù)算資金運行的安全防線。

（責任編輯：張恩娟）

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