審計(jì)委員會(huì)視角下審計(jì)監(jiān)督效能研究

孫水娣

[摘要]審計(jì)委員會(huì)的成立，對(duì)審計(jì)監(jiān)督的政治屬性提出更高要求，具有里程碑意義。筆者結(jié)合K審計(jì)局實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，在分析組建審計(jì)委員會(huì)對(duì)增強(qiáng)審計(jì)監(jiān)督效能意義的基礎(chǔ)上，闡述組建審計(jì)委員會(huì)對(duì)審計(jì)監(jiān)督效能的挑戰(zhàn)，并立足審計(jì)委員會(huì)探討提升審計(jì)監(jiān)督效能的路徑。

[關(guān)鍵詞]審計(jì)委員會(huì)? ?審計(jì)監(jiān)督? ?效能

一、前言

2018年5月，中央審計(jì)委員會(huì)成立。隨后各地也相繼組建了地方黨委審計(jì)委員會(huì)，審計(jì)委員會(huì)辦公室設(shè)在審計(jì)機(jī)關(guān)，審計(jì)監(jiān)督進(jìn)入了黨集中領(lǐng)導(dǎo)的新時(shí)期。通過(guò)構(gòu)建集中統(tǒng)一、全面覆蓋、權(quán)威高效的審計(jì)監(jiān)督體系，確保經(jīng)濟(jì)活動(dòng)在審計(jì)監(jiān)督下規(guī)范運(yùn)行，確保黨和國(guó)家重大決策部署貫徹落實(shí)。

二、組建審計(jì)委員會(huì)對(duì)增強(qiáng)審計(jì)監(jiān)督效能的意義

（一）有利于提高審計(jì)監(jiān)督地位

審計(jì)委員會(huì)的組建，從黨委層面明確了組織的職責(zé)和權(quán)利，提高了審計(jì)監(jiān)督的政治地位。審計(jì)委員會(huì)組建之前，審計(jì)監(jiān)督的處理處罰權(quán)層次不高且沒(méi)有具體的操作細(xì)則，審計(jì)部門與公檢法、紀(jì)委（監(jiān)委）等執(zhí)法執(zhí)紀(jì)部門相比，強(qiáng)制性手段有限，因此不足以對(duì)權(quán)力進(jìn)行制衡。通過(guò)組建審計(jì)委員會(huì)，一方面，暢通了重要審計(jì)事項(xiàng)的溝通聯(lián)絡(luò)機(jī)制，確保審計(jì)處理結(jié)果落實(shí)到位;另一方面，通過(guò)服務(wù)中心工作，提高了審計(jì)監(jiān)督在地方黨委政府心目中的地位。

（二）有利于提升審計(jì)監(jiān)督價(jià)值

審計(jì)委員會(huì)的組建，打開(kāi)了審計(jì)監(jiān)督的治理視野，促使審計(jì)機(jī)關(guān)的認(rèn)知向“服務(wù)黨的中心工作”轉(zhuǎn)變，倒逼提高審計(jì)監(jiān)督的深度和廣度。通過(guò)發(fā)揮審計(jì)委員會(huì)辦公室“領(lǐng)頭雁”的作用，及時(shí)向?qū)徲?jì)委員會(huì)匯報(bào)重大審計(jì)工作謀劃、重要審計(jì)改革創(chuàng)新以及一些事務(wù)協(xié)調(diào)事項(xiàng)，定期呈報(bào)階段性工作成效，實(shí)現(xiàn)審計(jì)價(jià)值增值。比如，審計(jì)委員會(huì)成立后，K區(qū)委審計(jì)委員會(huì)辦公室及時(shí)制發(fā)重要審計(jì)事項(xiàng)報(bào)告和編制風(fēng)險(xiǎn)防范清單，一方面，助力區(qū)委區(qū)政府宏觀科學(xué)決策，倒逼體制機(jī)制創(chuàng)新和解決老大難問(wèn)題;另一方面，助力提升區(qū)域經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)防范能力，有效發(fā)揮審計(jì)的社會(huì)治理價(jià)值。

（三）有利于增強(qiáng)審計(jì)監(jiān)督合力

黨委領(lǐng)導(dǎo)下的審計(jì)委員會(huì)，是黨對(duì)審計(jì)管理體制的進(jìn)一步完善，有利于充分調(diào)動(dòng)內(nèi)部審計(jì)、社會(huì)審計(jì)等力量，增強(qiáng)審計(jì)監(jiān)督合力，推動(dòng)審計(jì)工作高效有序開(kāi)展。審計(jì)委員會(huì)成立前，審計(jì)機(jī)關(guān)主要的溝通聯(lián)絡(luò)機(jī)制是經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)聯(lián)席會(huì)議。但在實(shí)踐中聯(lián)席會(huì)議多由審計(jì)部門牽頭召開(kāi)，由于審計(jì)的地位不高，經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)聯(lián)席會(huì)議的協(xié)同效果并不理想。而審計(jì)委員會(huì)是在黨的集中領(lǐng)導(dǎo)下開(kāi)展工作，因此，各成員單位及其負(fù)責(zé)人必須提高認(rèn)識(shí)，克服敷衍了事、推諉扯皮，自覺(jué)執(zhí)行審計(jì)委員會(huì)的決策和部署。通過(guò)審計(jì)委員會(huì)的運(yùn)行制度、議事規(guī)則、重大事項(xiàng)報(bào)告制度、聯(lián)絡(luò)機(jī)制等的細(xì)化和完善，各成員單位的職責(zé)更加優(yōu)化，力量更加整合，工作運(yùn)轉(zhuǎn)更加通暢。

三、組建審計(jì)委員會(huì)對(duì)審計(jì)監(jiān)督效能的挑戰(zhàn)

（一）審計(jì)全覆蓋要求與審計(jì)力量不足的矛盾

各地審計(jì)委員會(huì)辦公室出臺(tái)制度，要求對(duì)公共資金、國(guó)有資源、國(guó)有資產(chǎn)、領(lǐng)導(dǎo)干部履職情況等領(lǐng)域?qū)嵭卸嗑S度審計(jì)全覆蓋。但目前基層審計(jì)力量并未匹配全覆蓋的要求。一是因編制的限制，審計(jì)部門大多存在數(shù)量不足和人員老化的現(xiàn)象，這已成為制約高質(zhì)量審計(jì)全覆蓋的短板。新近一次機(jī)構(gòu)調(diào)整，審計(jì)部門編制數(shù)量并未隨著有關(guān)經(jīng)濟(jì)監(jiān)督職能的劃入而大幅增加。二是因待遇和機(jī)會(huì)的限制，基層審計(jì)機(jī)關(guān)人才引不進(jìn)、留不住。以K審計(jì)局為例，近5年招錄的行政編制人員均已流向紀(jì)委、巡察、組織等部門。三是大數(shù)據(jù)人才缺口嚴(yán)重。實(shí)現(xiàn)審計(jì)“全覆蓋”需要謀劃智慧審計(jì)系統(tǒng)、推進(jìn)大數(shù)據(jù)審計(jì)，但因大數(shù)據(jù)人才在審計(jì)系統(tǒng)里鳳毛麟角，導(dǎo)致基層審計(jì)機(jī)關(guān)“數(shù)字審計(jì)”能力存在欠缺。

（二）審計(jì)績(jī)效高要求與審計(jì)質(zhì)量不高的矛盾

審計(jì)委員會(huì)的成立，將審計(jì)工作格局上升到黨委的高度，倒逼提高審計(jì)工作績(jī)效。黨和國(guó)家重點(diǎn)關(guān)注的構(gòu)建新發(fā)展格局和深化創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)、財(cái)政資金提質(zhì)增效、重大項(xiàng)目有效投資等內(nèi)容便是審計(jì)工作的重點(diǎn)。但目前，基層審計(jì)質(zhì)量并不能滿足審計(jì)績(jī)效的要求。主要表現(xiàn)為：一是政治站位不高。缺乏“跳出審計(jì)看審計(jì)”的意識(shí)，審計(jì)內(nèi)容與黨委政府中心工作偏離，審計(jì)重點(diǎn)不突出、主次難分，審計(jì)結(jié)果達(dá)不到黨委政府的期望。二是成果轉(zhuǎn)化率低。部分審計(jì)人員缺乏成果提升意識(shí)，不關(guān)心審計(jì)成果挖掘、提煉的“深加工”，審計(jì)建議缺乏針對(duì)性，導(dǎo)致審計(jì)結(jié)論轉(zhuǎn)化率不高，如除了審計(jì)發(fā)現(xiàn)重大違法違規(guī)事實(shí)以外，基層審計(jì)機(jī)關(guān)的經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)結(jié)果并未在干部任選中產(chǎn)生應(yīng)有的作用，甚至直接被“忽略”。三是審計(jì)執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)增長(zhǎng)。審計(jì)機(jī)關(guān)質(zhì)量管理普遍存在“重檔案檢查、輕過(guò)程管控”的現(xiàn)象，審計(jì)程序執(zhí)行較為隨意，甚至存在盲目執(zhí)法、違規(guī)執(zhí)法的行為，導(dǎo)致近幾年審計(jì)系統(tǒng)行政復(fù)議、行政訴訟案件逐年增長(zhǎng)。

（三）審計(jì)地位提升與組織溝通能力不足的矛盾

審計(jì)委員會(huì)的組建，使得審計(jì)與其他部門協(xié)同的層次、地位和權(quán)威性大大增強(qiáng)。隨著黨委政府交辦的重要審計(jì)事項(xiàng)不斷增加，這就要求審計(jì)部門加強(qiáng)溝通對(duì)接，積極爭(zhēng)取理解和支持，發(fā)好“審計(jì)聲音”，確保審計(jì)委員會(huì)辦公室樞紐作用的有效發(fā)揮。但基層審計(jì)機(jī)關(guān)組織溝通能力的短板并不能匹配審計(jì)地位提升的需求。主要表現(xiàn)為：一是溝通對(duì)接經(jīng)驗(yàn)不足。除了經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)聯(lián)席會(huì)議之外，審計(jì)機(jī)關(guān)更多的是與有關(guān)監(jiān)督機(jī)構(gòu)或者被審計(jì)單位溝通對(duì)接的一方，“主動(dòng)出擊”的經(jīng)驗(yàn)欠缺。二是“業(yè)務(wù)部門”標(biāo)簽明顯。長(zhǎng)期以來(lái)，審計(jì)干部干業(yè)務(wù)是“一把好手”，能夠把問(wèn)題查深查透，而審計(jì)機(jī)關(guān)也被認(rèn)定為“業(yè)務(wù)部門”，短時(shí)間內(nèi)很難改變有關(guān)部門對(duì)審計(jì)部門的認(rèn)知。三是協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)職能缺位。秘書科負(fù)責(zé)審計(jì)委員會(huì)辦公室的日常事務(wù)，但基層審計(jì)機(jī)關(guān)的秘書科并不單設(shè)，一般由辦公室主任兼職，而辦公室主任要處理局機(jī)關(guān)運(yùn)轉(zhuǎn)的相關(guān)事務(wù)，精力分散，不利于秘書科職能的有效發(fā)揮。

四、立足審計(jì)委員會(huì)提升審計(jì)監(jiān)督效能的路徑

（一）實(shí)現(xiàn)審計(jì)委員會(huì)辦公室秘書科“實(shí)體化”運(yùn)作

要充分認(rèn)識(shí)到審計(jì)委員會(huì)是黨委決策議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，審計(jì)委員會(huì)辦公室并不等同于審計(jì)機(jī)關(guān)。在編制允許的前提下，基層審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)將秘書科職能與辦公室職能相分離，并落實(shí)專人負(fù)責(zé)審計(jì)委員會(huì)辦公室的日常事務(wù)。逐步構(gòu)建以審計(jì)委員會(huì)辦公室秘書科為牽頭部門，其他業(yè)務(wù)部門共同參與審計(jì)委員會(huì)辦公室工作的組織架構(gòu)，實(shí)現(xiàn)審計(jì)委員會(huì)辦公室秘書科單設(shè)并“實(shí)體化”運(yùn)作。同時(shí)，在上級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)下級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)的工作考核中，應(yīng)適當(dāng)增加“審計(jì)委員會(huì)辦公室運(yùn)轉(zhuǎn)情況及成效情況”項(xiàng)目考核的權(quán)重，以考核指標(biāo)倒逼下級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)推進(jìn)秘書科“實(shí)體化”運(yùn)作，從而有效避免審計(jì)委員會(huì)辦公室運(yùn)作的“形式化”，從黨委層面確保審計(jì)監(jiān)督提質(zhì)增效。

（二）健全審計(jì)委員會(huì)辦公室運(yùn)作機(jī)制

審計(jì)委員會(huì)辦公室是黨委政府和審計(jì)工作之間的“橋梁”。健全審計(jì)委員會(huì)辦公室運(yùn)作機(jī)制，有利于確保審計(jì)工作運(yùn)行更加順暢，更加體現(xiàn)黨和國(guó)家的意志。一要完善重大審計(jì)事項(xiàng)報(bào)告制度，明確向?qū)徲?jì)委員會(huì)報(bào)告重大審計(jì)事項(xiàng)的流程、內(nèi)容、形式等。通過(guò)制發(fā)一系列高質(zhì)量的結(jié)果文書，將通過(guò)審計(jì)委員會(huì)辦公室牽頭落實(shí)的重大審計(jì)工作謀劃、重要審計(jì)改革創(chuàng)新以及涉及全局性審計(jì)事務(wù)協(xié)調(diào)工作成果化，提高議事參政的能力。二要建立健全審計(jì)工作統(tǒng)籌協(xié)作機(jī)制，包括各成員單位之間的聯(lián)絡(luò)員制度、協(xié)調(diào)會(huì)議制度、重大事項(xiàng)督察督辦制度等，以及與檢察機(jī)關(guān)、公安機(jī)關(guān)等非成員單位之間的協(xié)作配合機(jī)制。通過(guò)建立內(nèi)外暢通的共商共建共享機(jī)制，實(shí)現(xiàn)上下、內(nèi)外動(dòng)態(tài)信息互通，有效調(diào)配各種資源，確保積極應(yīng)對(duì)重大審計(jì)事項(xiàng)。三要完善審計(jì)委員會(huì)辦公室參與審計(jì)業(yè)務(wù)的有關(guān)制度，凸顯審計(jì)委員會(huì)辦公室參與審計(jì)業(yè)務(wù)的主體地位，包括審計(jì)計(jì)劃提議、審計(jì)組選派、審計(jì)結(jié)果申訴、審計(jì)整改督察等。

（三）全面推進(jìn)審計(jì)數(shù)字化建設(shè)

在數(shù)字經(jīng)濟(jì)的背景下，要實(shí)現(xiàn)審計(jì)全覆蓋，必須加強(qiáng)審計(jì)與信息技術(shù)的融合，推進(jìn)“大數(shù)據(jù)+審計(jì)”模式，全面提高審計(jì)委員會(huì)辦公室數(shù)據(jù)歸集、分析和報(bào)告的能力。一要搭建“智慧審計(jì)”平臺(tái)。比如，在投資審計(jì)領(lǐng)域，開(kāi)發(fā)“智慧投審”系統(tǒng)，與公管辦等職能單位互通互聯(lián)投資數(shù)據(jù)庫(kù)、智能掃描公共投資項(xiàng)目信息，集約化管理政府投資項(xiàng)目;在經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)領(lǐng)域，開(kāi)發(fā)經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)結(jié)果即時(shí)互通系統(tǒng)，將審計(jì)發(fā)現(xiàn)的干部問(wèn)題定責(zé)清單與組織部門的任免、紀(jì)檢監(jiān)察部門的通報(bào)等信息互通互聯(lián)，實(shí)現(xiàn)結(jié)果運(yùn)用績(jī)效的最大化。二要推動(dòng)協(xié)審技術(shù)運(yùn)用。比如，在財(cái)政審計(jì)領(lǐng)域，依托計(jì)算機(jī)協(xié)審技術(shù)，以非現(xiàn)場(chǎng)審計(jì)統(tǒng)領(lǐng)現(xiàn)場(chǎng)審計(jì)，讓數(shù)據(jù)“至少跑一次”，實(shí)現(xiàn)一級(jí)預(yù)算單位部門審計(jì)全覆蓋;在自然資源資產(chǎn)審計(jì)領(lǐng)域，探索使用地理信息技術(shù)、航拍無(wú)人機(jī)技術(shù)等，在自然資源資產(chǎn)管理數(shù)據(jù)面上發(fā)力。三要“引培結(jié)合”聚集大數(shù)據(jù)人才。比如，通過(guò)“雙一流”高校招聘平臺(tái)，引進(jìn)計(jì)算機(jī)高端人才，發(fā)揮人才引擎作用;充分發(fā)揮審計(jì)委員會(huì)辦公室的平臺(tái)作用，聚集既懂?dāng)?shù)據(jù)分析技術(shù)又懂審計(jì)業(yè)務(wù)的國(guó)家審計(jì)、內(nèi)部審計(jì)、社會(huì)審計(jì)的人才，組建區(qū)域“大數(shù)據(jù)攻堅(jiān)隊(duì)”，發(fā)揮協(xié)同審計(jì)效力。

（四）切實(shí)加強(qiáng)審計(jì)工作質(zhì)量管理

審計(jì)結(jié)果報(bào)送質(zhì)量是黨委政府對(duì)審計(jì)工作的第一印象。而審計(jì)結(jié)果報(bào)送質(zhì)量又來(lái)源于審計(jì)工作質(zhì)量。因此，一要加強(qiáng)審計(jì)項(xiàng)目計(jì)劃編制管理。圍繞黨委政府重大決策部署，多渠道廣泛征集審計(jì)項(xiàng)目建議，確保準(zhǔn)確把握審計(jì)重點(diǎn)，從源頭上把控審計(jì)工作方向。二要拓展審計(jì)成果的廣度和深度。既要通過(guò)采取項(xiàng)目績(jī)效掛圖作戰(zhàn)、審理關(guān)口前移、召開(kāi)績(jī)效“賦分”會(huì)議等措施促進(jìn)審計(jì)項(xiàng)目提質(zhì)增效，又要推進(jìn)審計(jì)與組織人事、紀(jì)檢監(jiān)察、巡視巡察等部門監(jiān)督工作的統(tǒng)籌，提高審計(jì)成果運(yùn)用的水平和層次。三要切實(shí)防范審計(jì)執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)。要進(jìn)一步完善審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)控制機(jī)制，規(guī)范審計(jì)取證和審計(jì)過(guò)程記錄，加強(qiáng)審計(jì)復(fù)核和審理，規(guī)范審計(jì)定性定責(zé)，切實(shí)防范和化解審計(jì)執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)。四要提高審計(jì)結(jié)果文書報(bào)送質(zhì)量。要從黨委政府決策參考層面出發(fā)，通過(guò)多角度整合分析，找準(zhǔn)破解問(wèn)題的突破口和關(guān)鍵點(diǎn)，保障審計(jì)結(jié)果文書的深度，寫精寫深重要審計(jì)事項(xiàng)報(bào)告。同時(shí)發(fā)揮集體審核審議作用，凡是重大審計(jì)事項(xiàng)報(bào)告必須經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)集體審議、統(tǒng)一審核。

（五）合理推進(jìn)審計(jì)力量?jī)?nèi)外協(xié)同

在編制受限的條件下，要實(shí)現(xiàn)審計(jì)全覆蓋必須構(gòu)建內(nèi)部審計(jì)、社會(huì)審計(jì)與國(guó)家審計(jì)協(xié)同發(fā)展機(jī)制，深化不同專業(yè)人才的融合，整合多方審計(jì)力量。一要激發(fā)審計(jì)干部的內(nèi)生力量。要不斷完善干部選拔任用機(jī)制和績(jī)效考核獎(jiǎng)懲辦法，通過(guò)征召審計(jì)干部“掛帥”重點(diǎn)項(xiàng)目主審等方式，努力營(yíng)造比學(xué)趕超的創(chuàng)優(yōu)氛圍，鼓勵(lì)審計(jì)干部在大項(xiàng)目審計(jì)中積極作為，在競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制中提升審計(jì)績(jī)效。二要培養(yǎng)和挖掘內(nèi)部審計(jì)人才。積極推薦和挖掘高素質(zhì)的內(nèi)部審計(jì)人才參加國(guó)家審計(jì)項(xiàng)目組，讓其全程參與項(xiàng)目的調(diào)查研究、現(xiàn)場(chǎng)實(shí)施和審計(jì)報(bào)告撰寫等環(huán)節(jié)，“手把手”地對(duì)內(nèi)審人員進(jìn)行實(shí)戰(zhàn)性業(yè)務(wù)指導(dǎo)，培養(yǎng)一支國(guó)家審計(jì)的后備力量，補(bǔ)充國(guó)家審計(jì)力量的不足。三要積極探索購(gòu)買社會(huì)審計(jì)服務(wù)，建立完善的社會(huì)審計(jì)專家?guī)臁Ｔ谝恍┨厥獾膶徲?jì)領(lǐng)域，要發(fā)掘和利用社會(huì)審計(jì)的力量，突破技術(shù)瓶頸問(wèn)題。此外，要有效統(tǒng)籌內(nèi)部審計(jì)、社會(huì)審計(jì)和國(guó)家審計(jì)發(fā)現(xiàn)的“點(diǎn)”上的共性問(wèn)題，通過(guò)發(fā)揮國(guó)家審計(jì)的載體作用，提升審計(jì)的整體治理價(jià)值。

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