中外合作辦學(xué)者主體資格與責(zé)任分析

摘要：隨著國家教育對外開放步伐不斷加大，中外合作辦學(xué)的形式與模式也愈加多樣，涉及的法律和政策問題日益復(fù)雜。中外合作辦學(xué)者主體資格與責(zé)任方面存在主體范疇界定不清，主體資質(zhì)認(rèn)識片面，辦學(xué)主體責(zé)任落實不到位等問題。針對以上問題，首先應(yīng)將辦學(xué)者限定為教育機構(gòu)，進一步明確其內(nèi)涵與外延理清辦學(xué)主體外延;其次通過準(zhǔn)入與監(jiān)管手段強化辦學(xué)主體責(zé)任，提高辦學(xué)質(zhì)量。

關(guān)鍵詞：中外合作辦學(xué);主體資格與責(zé)任;教育機構(gòu);文教、衛(wèi)生管理法令

中圖分類號：D922.16文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A文章編號：2095-6916（2021）12-0115-03

中外合作辦學(xué)是我國教育事業(yè)的重要組成部分，經(jīng)過十幾年的探索與實踐，相關(guān)法律制度基本確立。隨著事業(yè)發(fā)展和經(jīng)驗積累，中外合作辦學(xué)者主體資格和責(zé)任不斷引發(fā)新思考。在制定《中外合作辦學(xué)條例》及其實施辦法時，中外合作辦學(xué)類型相對單一，審批準(zhǔn)入、組織管理等標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范也較簡單。隨著國家教育對外開放步伐不斷加大，中外合作辦學(xué)的形式與模式也愈加多樣，辦學(xué)遇到新問題新挑戰(zhàn)，涉及的法律問題、政策問題日益復(fù)雜。

一、中外合作辦學(xué)者主體資格與責(zé)任有待進一步明確

（一）主體范疇界定不清

根據(jù)《中外合作辦學(xué)條例》第二條規(guī)定，中外合作辦學(xué)者主體為教育機構(gòu)。我國《教育法》第二十六條列舉了舉辦教育機構(gòu)的四項基本法定條件，但不能解釋為具備了上述條件的機構(gòu)就是教育機構(gòu)。《教育法》第二十條至三十二條規(guī)定了“學(xué)校及其他教育機構(gòu)”應(yīng)具備的基本條件、組成人員資格、注冊登記要求、法定權(quán)利等。該條沒有對“其他教育機構(gòu)”做明確定義，而是描述了學(xué)校及其他教育機構(gòu)應(yīng)具備的要素及其他必要條件。那么，具有教育培訓(xùn)業(yè)務(wù)的公司或非法人組織是否可以歸屬于“其他教育機構(gòu)”？此類實體是否也可以參與作為合作辦學(xué)者？

在政策解讀中，人們往往更愿意將教育機構(gòu)直接指向“學(xué)?！边@種最典型的類型，對其他形態(tài)的教育機構(gòu)，除了經(jīng)國務(wù)院教育行政部門批準(zhǔn)可以承擔(dān)研究生教育任務(wù)的科學(xué)研究機構(gòu)外，并沒有明確定解釋。引發(fā)的問題是各級審批機關(guān)面對主體性質(zhì)特殊的舉辦申請，無所適從，寬嚴(yán)不一，得不到相關(guān)法律規(guī)則的普遍約束。

對中外合作辦學(xué)外國辦學(xué)者主體資格的界定在工作實踐中是更加困難且復(fù)雜的。依據(jù)我國《教育法》，教育機構(gòu)指學(xué)校及其他教育機構(gòu)。從立法意圖上進行對等分析，外國教育機構(gòu)也指學(xué)校及其他教育機構(gòu)。雖然沒有對“其他教育機構(gòu)”進行明確的定義，但應(yīng)是與學(xué)校具有同質(zhì)性或等價性的機構(gòu)，筆者認(rèn)為排除了企業(yè)、政府等其他主體的合作辦學(xué)主體資格。然而，各國對“教育機構(gòu)”的界定及其屬性規(guī)定不盡相同。例如，有的國家認(rèn)為具有公司性質(zhì)的教育實體也是類比于我國學(xué)校的教育機構(gòu)，可以來華開展中外合作辦學(xué)（如澳大利亞）;地方教育行政部門對外國舉辦者主體資格的判斷也普遍存在不確定性。

（二）主體資質(zhì)認(rèn)識片面

“引進優(yōu)質(zhì)教育資源”是《中外合作辦學(xué)條例》及其實施辦法中明確提出的要求，也是中外合作辦學(xué)發(fā)展至今一直堅持和今后繼續(xù)強化的宗旨。然而，對資源“優(yōu)質(zhì)性”的判斷一直眾說紛紜，有學(xué)者提出以學(xué)校排名、行業(yè)排名等評價指標(biāo)作為標(biāo)準(zhǔn);有專家指出不能只看排名，應(yīng)重視學(xué)科專業(yè)實力;也有專家指出優(yōu)質(zhì)性是與中方合作辦學(xué)者相對的概念，只要比中方學(xué)校水平高就是“優(yōu)質(zhì)資源”。

合作辦學(xué)起步階段，相當(dāng)一部分中方學(xué)校尋求相較自己更好的學(xué)校進行合作辦學(xué)，為中方高?！把a短板”，希望帶動學(xué)科專業(yè)快速建設(shè);也有一部分學(xué)校希望與外方名校進行合作。隨著教育國際化的發(fā)展，提質(zhì)增效與全面提高辦學(xué)質(zhì)量成為中外合作辦學(xué)未來發(fā)展的主線，越來越鼓勵中外雙方“強強聯(lián)合”。從服務(wù)消費者角度看，學(xué)生也往往認(rèn)為，除積累國際經(jīng)驗外，中外合作辦學(xué)所蘊含的跨境教育質(zhì)量優(yōu)于本國高等教育，外方高校的聲譽及其在特定學(xué)科領(lǐng)域中的排名至關(guān)重要;不過，隨著教育服務(wù)貿(mào)易市場的競爭日趨激烈，學(xué)生開始有更多的挑選機會，所以中方高校的聲譽也日趨重要，在未來成熟的教育服務(wù)貿(mào)易市場中，也許強強合作才是生存之道[1]。

在調(diào)研中，筆者發(fā)現(xiàn)一心只想補短板或單純追求與世界名校合作的做法是片面的。辦學(xué)實踐證明，前者辦學(xué)不溫不火，有的處于勉強維持狀態(tài)。后者因中方自身學(xué)科專業(yè)水平差距過大，辦學(xué)過程中，中方基本負(fù)責(zé)學(xué)校的行政服務(wù)工作，對教學(xué)安排、課程設(shè)置、師資配置、學(xué)術(shù)研究等涉及學(xué)校教育的核心內(nèi)容參與較少[2]，外方甩開中方辦學(xué)者進行教學(xué)，中外合作辦學(xué)成為外方機構(gòu)的海外組成部分，共同開發(fā)課程成為空中樓閣，雙方話語權(quán)不平衡，難以充分發(fā)揮為我國教育發(fā)展做出實質(zhì)性貢獻(xiàn)的作用。

（三）辦學(xué)主體責(zé)任落實不到位

從民事行為主體角度分析，具有法人資格的中外合作辦學(xué)機構(gòu)是民法上的“法人”。我國《民法典》第六十條規(guī)定，法人以其全部財產(chǎn)獨立承擔(dān)民事責(zé)任。在法人舉辦過程中，落實法人財產(chǎn)權(quán)后，舉辦者僅對法人承擔(dān)投入部分的有限責(zé)任。一般地講，現(xiàn)有在辦中外合作大學(xué)的法人財產(chǎn)大部分來自于中方合作辦學(xué)者與舉辦地人民政府，由中方學(xué)校的校產(chǎn)或人民政府劃撥土地、財政撥款、學(xué)生學(xué)費等方式轉(zhuǎn)化而來。外方教育機構(gòu)作為合作辦學(xué)者，較少有資金和知識產(chǎn)權(quán)投入的，在其投入范圍內(nèi)承擔(dān)風(fēng)險與責(zé)任;大多數(shù)外方合作辦學(xué)者無上述投入，外化于辦學(xué)過程的是派出師資，此部分成本定期以成本補償形式由中方支付給外方，外方在實踐中沒有承擔(dān)連帶責(zé)任。

不具有法人資格的中外合作辦學(xué)機構(gòu)，應(yīng)認(rèn)為是民法中的非法人組織。《民法典》第一百零四條規(guī)定，非法人組織的財產(chǎn)不足以清償債務(wù)的，其出資人或者設(shè)立人承擔(dān)無限責(zé)任。法律另有規(guī)定的，依照其規(guī)定。不具有法人資格的中外合作辦學(xué)機構(gòu)的中外雙方辦學(xué)者應(yīng)對機構(gòu)承擔(dān)無限責(zé)任。這一義務(wù)是明確的，但實踐中仍有難度，一是跨國合同糾紛戰(zhàn)線較長，向外方爭取權(quán)利難度大;二是如果出現(xiàn)問題，中方學(xué)?；虻胤秸畷e極解決問題，保障學(xué)生權(quán)益。這兩點思考是辦學(xué)戰(zhàn)線的普遍聲音，外方辦學(xué)者除了投入師資與頒發(fā)證書以外，即使在法律上外方是無限連帶責(zé)任主體，但如遇合作中止/終止，事實上沒有可執(zhí)行可操作的責(zé)任形式。

二、厘清辦學(xué)主體外延，強化辦學(xué)主體責(zé)任

（一）厘清辦學(xué)主體外延

如前文所述，《教育法》等法律規(guī)范對教育機構(gòu)的邊界條件進行了描述，辦學(xué)實踐為進一步劃定“學(xué)校及其他教育機構(gòu)”外延提出了需求。有專家提出，繼續(xù)延用《教育法》描述性的立法方式，從就讀對象、招生范圍、場所、授課內(nèi)容、教學(xué)人員等特征給“學(xué)校及其他教育機構(gòu)”畫像，提出具備上述特征的實體應(yīng)到教育行政部門審批，此外的教育培訓(xùn)機構(gòu)到工商行政管理部門登記。同時，《中外合作辦學(xué)條例》第六十條規(guī)定“在工商行政管理部門登記注冊的經(jīng)營性的中外合作舉辦的培訓(xùn)機構(gòu)的管理辦法，由國務(wù)院另行規(guī)定”。

在現(xiàn)有政策條件下，可以將辦學(xué)主體分為“學(xué)校及其他教育機構(gòu)”與“需要到工商行政管理部門登記注冊的經(jīng)營性的中外合作舉辦的培訓(xùn)機構(gòu)”兩大類。雖然沒有從法理層面解決定義問題，但至少為具體工作提出了具有可操作性的建議，是機制建設(shè)上的進步。出于對審批監(jiān)管工作面臨困難和厘清社會辦學(xué)現(xiàn)象間界線與法律關(guān)系的考慮，一方面應(yīng)繼續(xù)延用《教育法》描述性的立法方式，提出具備法定特征的為應(yīng)到教育行政部門審批的學(xué)校及其他教育機構(gòu)實體，此外的教育培訓(xùn)機構(gòu)到工商行政管理部門登記。另一方面亟待有關(guān)部門研究出臺法律文件對“在工商行政管理部門登記注冊的經(jīng)營性的中外合作舉辦的培訓(xùn)機構(gòu)”進行管理，并明確此類舉辦主體的概念界定，進而從另一角度明確“學(xué)校及其他教育機構(gòu)”的外延，推動界定辦學(xué)主體資質(zhì)。

（二）強化辦學(xué)主體責(zé)任

辦學(xué)主體責(zé)任既是權(quán)利也是義務(wù)，其效能的發(fā)揮受兩個因素影響。一是來自于中外合作辦學(xué)設(shè)立前主體的先天資質(zhì);二是來自于辦學(xué)過程中主體的參與程度。前者解決了辦學(xué)主體能為教育教學(xué)對象提供發(fā)展的起始高度，后者則決定了辦學(xué)資源對發(fā)展創(chuàng)新的加速效能。因此，辦學(xué)主體的自我定位與責(zé)任落實與中外合作辦學(xué)質(zhì)量優(yōu)劣關(guān)系密切。

定位中外合作辦學(xué)的主體資質(zhì)，建議增加對中外雙方學(xué)科優(yōu)勢性的要求。一方面，確有必要優(yōu)先發(fā)展作為學(xué)校發(fā)展規(guī)劃重點建設(shè)的學(xué)科，也在一定程度上增加中方教育機構(gòu)出于學(xué)科專業(yè)自信的辦學(xué)話語權(quán)。這一點在我國香港地區(qū)的實踐很有啟發(fā)性。國外在香港當(dāng)?shù)亻_設(shè)的課程與香港本地的高等教育機構(gòu)相比，后者仍是當(dāng)?shù)貙W(xué)生的首選。學(xué)生的出發(fā)點主要包括：當(dāng)?shù)馗叩冉逃菍儆谡模厴I(yè)文憑較有保障，且錄取競爭非常激烈，一旦取得入學(xué)機會鮮少會放棄;二來是本地學(xué)校的學(xué)費較為低廉;三則對外來高等教育業(yè)者仍存在部分的不信任[3]。這是一個反例，說明了主要根源在于香港地區(qū)高等教育水平普遍較高，本身學(xué)科專業(yè)的優(yōu)質(zhì)性與引進的一般外部教育資源相比至少持平甚至更優(yōu)。香港地區(qū)本地教育資源的優(yōu)質(zhì)性可以基本滿足當(dāng)?shù)馗叩冉逃袌鲂枨螅炊浅扇私逃蚺嘤?xùn)類教育引進非本地課程更多，非本地課程的功能是彌補教育類別供給不足。而在我國內(nèi)地，中外合作辦學(xué)不是簡單用來填補教育類型供給的，而是幫助國內(nèi)教育資源得以快速發(fā)展提升并與國際接軌。從國家戰(zhàn)略角度出發(fā)，引入境外優(yōu)質(zhì)教育資源的另一個主要目的是彌補本國高等教育中的學(xué)科空白[1]。目前中外合作辦學(xué)覆蓋的學(xué)科中工學(xué)和管理學(xué)占比較大，分別為40.3%和18.7%[4]47，國家急需的學(xué)科專業(yè)數(shù)量不夠，學(xué)科資源布局不均衡。因此，不鼓勵國家重點建設(shè)的學(xué)校和學(xué)科盲目發(fā)展與學(xué)校定位不相符的中外合作辦學(xué)[5]，也不鼓勵在招生就業(yè)飽和的學(xué)科專業(yè)重復(fù)建設(shè)新的中外合作辦學(xué)。最應(yīng)當(dāng)發(fā)展哪些學(xué)科，哪些學(xué)科最應(yīng)當(dāng)實現(xiàn)優(yōu)中突破，就應(yīng)當(dāng)優(yōu)先在哪些學(xué)科上開展中外合作辦學(xué)。因此，能支撐此項國家教育主權(quán)考慮的對策，應(yīng)是引導(dǎo)舉辦合作辦學(xué)中方辦學(xué)者在擬合作辦學(xué)學(xué)科專業(yè)上也具有“優(yōu)質(zhì)性”。為了在辦學(xué)中保持中方主導(dǎo)地位不動搖，除了決策機構(gòu)的架構(gòu)設(shè)計外，中方在教育教學(xué)的核心過程也應(yīng)處于至少對等地位。因此，相關(guān)準(zhǔn)入條件建議設(shè)定為“所舉辦的學(xué)科專業(yè)應(yīng)是中國教育機構(gòu)的重點發(fā)展或優(yōu)勢學(xué)科專業(yè)”。既有望通過“強強聯(lián)合”打造高水平合作辦學(xué)，又有望優(yōu)化配置中方教育資源，調(diào)動更多資源建設(shè)國家急需重點學(xué)科專業(yè)，符合《中外合作辦學(xué)條例實施辦法》第三條第一款的規(guī)定。

另一方面，對外方辦學(xué)主體的資源優(yōu)質(zhì)性做“絕對”與“相對”的綜合評斷。中外合作辦學(xué)必須引進優(yōu)質(zhì)教育資源，對于外方合作辦學(xué)者的排名、聲譽、教育教學(xué)水平應(yīng)該提出較高的要求。優(yōu)質(zhì)的標(biāo)準(zhǔn)不易一概而論，目前主要以學(xué)?！芭琶弊鳛閰⒖家罁?jù)。但在考量學(xué)?！芭琶睍r，我們也應(yīng)清晰地認(rèn)識到，引進優(yōu)質(zhì)教育資源要堅持“為我所用”，如果不是我們需要的再好也不是“優(yōu)質(zhì)的”。世界大學(xué)排行靠前的高校也有其弱勢學(xué)科，而一般的高校也有其優(yōu)勢學(xué)科，在許多中等發(fā)達(dá)水平或欠發(fā)達(dá)國家的高等學(xué)校，也有不少我國急需的學(xué)科專業(yè)值得去探索[4]23。因此，建議以“涉及的外國教育機構(gòu)學(xué)科專業(yè)應(yīng)在其本國具有優(yōu)勢或領(lǐng)先地位”作為衡量外方主體資質(zhì)的取向，在查詢擬與中方進行中外合作辦學(xué)的學(xué)校“排名”時，查詢相關(guān)學(xué)科排名、行業(yè)排名等領(lǐng)域性排名情況，這也符合中外合作辦學(xué)最終是學(xué)科專業(yè)合作的落腳點。

強化辦學(xué)者主體責(zé)任，通過監(jiān)管手段提高辦學(xué)質(zhì)量，提升外方積極參與辦學(xué)的原動力。為學(xué)校聲譽著想的外方教育機構(gòu)，在觀念上不一定認(rèn)為派出教師或參與決策會對教育質(zhì)量造成質(zhì)的影響。例如，以澳大利亞作為結(jié)果導(dǎo)向型教育代表的國家，認(rèn)為應(yīng)將教育結(jié)果的“等值性”作為衡量教育質(zhì)量的指標(biāo)，而教育過程可以是面授、集中授課、函授、遠(yuǎn)程課堂、外包師資服務(wù)等各種形式。這一模式被部分外國學(xué)者批評，認(rèn)為教育是“教”的過程，而非結(jié)果的宣示，結(jié)果導(dǎo)向型的教育給教育供給帶來負(fù)面影響，降低了實施教育過程的可能性，尤其損害了貧窮國家學(xué)生接受教育的機會[6]。還有一部分外方教育機構(gòu)，基于沒有民事主體責(zé)任的約束或營利可能性的喪失，沒有將自己合作舉辦的中外合作辦學(xué)視為“商業(yè)存在”，至少不是外國教育機構(gòu)觀念上的商業(yè)存在。鑒于以上教育觀念和對服務(wù)貿(mào)易理解上的差異，筆者認(rèn)為扭轉(zhuǎn)中外合作辦學(xué)中外辦學(xué)者參與度的局面不是短期所能達(dá)成的，但可以被不斷改進、優(yōu)化。要么通過前期中外雙方圍繞合作辦學(xué)協(xié)議的艱苦談判，硬性約束外方投入與參與的義務(wù);要么通過加大對辦學(xué)過程監(jiān)管向合作辦學(xué)雙方施加壓力，如果外方資源與參與程度持續(xù)萎縮，達(dá)不到中外合作辦學(xué)準(zhǔn)入門檻基本要求，就必須啟動退出機制，淘汰名不符實的中外合作辦學(xué)。

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[6] STEPHANIE MATSELENG ALLAIS.Education service delivery：the disastrouscase of outcomes-based qualificationsframeworks[J]，Progress in Development Studies，2007（1）.

作者簡介：韓宇（1984—），女，漢族，山東萊陽人，南方科技大學(xué)國際合作部，意大利博洛尼亞大學(xué)法學(xué)博士，北京交通大學(xué)應(yīng)用經(jīng)濟學(xué)博士后流動站出站博士后，研究方向為國際經(jīng)濟法、跨境教育法、中外合作辦學(xué)。

（責(zé)任編輯：易衡）