歐盟對(duì)華武器禁運(yùn)問題的由來(lái)與演變

孔 剛

歐盟對(duì)華武器禁運(yùn)問題的由來(lái)與演變

孔 剛

中國(guó)與歐盟的關(guān)系始于上世紀(jì)70年代。1975年，歐盟的前身歐洲共同體與中國(guó)正式建立了外交關(guān)系。中歐關(guān)系從一開始就具有互惠性質(zhì)，擁有廣泛的政治經(jīng)濟(jì)共同利益。1978年，中歐簽署第一份貿(mào)易協(xié)定，相互給予對(duì)方最惠國(guó)待遇；1983年，中歐啟動(dòng)了第一個(gè)科技合作項(xiàng)目；1985年，雙方又簽訂了新的經(jīng)濟(jì)貿(mào)易合作協(xié)定。中歐雙方逐漸成為彼此最重要的貿(mào)易伙伴之一?？梢哉f(shuō)，中歐關(guān)系在短短10年左右就取得了飛速發(fā)展，其根本原因還是雙方關(guān)系的平等與互惠特征。然而從1989年起，中歐關(guān)系卻被摻入了某些不和諧因素，其中一個(gè)突出的問題就是歐盟對(duì)中國(guó)的武器與軍事技術(shù)禁運(yùn)。

對(duì)華禁武：無(wú)理的“理由”

1989年春夏之交，北京等地出現(xiàn)政治風(fēng)波。當(dāng)時(shí)的歐共體與美國(guó)、日本一道采取了一系列制裁中國(guó)的措施，從經(jīng)濟(jì)、貿(mào)易、政治、文化等方面向中國(guó)施壓。從此，歐盟對(duì)華武器禁運(yùn)已經(jīng)維持了20多年。

隨著冷戰(zhàn)后中國(guó)與歐共體及其繼承者歐盟之間關(guān)系的蓬勃發(fā)展，中方理所當(dāng)然地認(rèn)為武器禁運(yùn)早已經(jīng)過時(shí)，希望歐盟能夠盡早取消這一禁令，以便消除雙方在軍工產(chǎn)業(yè)和技術(shù)領(lǐng)域內(nèi)展開更大規(guī)?；ダ献鞯囊淮笾饕系K。中國(guó)政府2003年頒布的對(duì)歐盟政策文件清晰明確地釋放了這一善意。與此同時(shí)，在2003年底，歐盟決定重新評(píng)估對(duì)華武器禁運(yùn)一事。到了2004年，大部分歐盟成員國(guó)的領(lǐng)導(dǎo)人紛紛表示支持盡早取消對(duì)華武器禁令，其中尤以當(dāng)時(shí)的德國(guó)總理施羅德和法國(guó)總統(tǒng)希拉克最為積極。2004年12月，歐盟在布魯塞爾舉行成員國(guó)首腦和政府領(lǐng)導(dǎo)人會(huì)議上再次確認(rèn)了歐盟各國(guó)的政治意愿，即繼續(xù)共同朝著解除禁令的方向努力，并且在會(huì)后發(fā)表的聲明中邀請(qǐng)下屆輪值主席國(guó)最終完成這一穩(wěn)步推進(jìn)的工作。然而，2005年初，美國(guó)國(guó)會(huì)參眾兩院連續(xù)通過數(shù)項(xiàng)決議案，強(qiáng)烈敦促歐盟不要解除對(duì)華禁令。總統(tǒng)布什與國(guó)務(wù)卿賴斯在到訪布魯塞爾時(shí)也相繼表達(dá)了對(duì)歐盟可能解除這一禁令的強(qiáng)烈反對(duì)，聲稱這將影響到東亞地區(qū)的安全與穩(wěn)定。受此影響，歐盟最終沒有按原計(jì)劃解除禁令，同時(shí)將其無(wú)理地歸咎于2005年3月中國(guó)全國(guó)人大通過的《反分裂國(guó)家法》。歐盟的理由是牽強(qiáng)的，做法是荒謬的，顯然無(wú)助于中歐關(guān)系的全面發(fā)展。

外部壓力：唯美國(guó)馬首是瞻？

冷戰(zhàn)結(jié)束后，歐盟就矢志不渝地努力構(gòu)建一個(gè)屬于自己的共同外交與安全防務(wù)政策，以便在國(guó)際舞臺(tái)上“用一個(gè)聲音說(shuō)話”，提升歐洲的政治影響力。然而從一開始，美國(guó)對(duì)歐盟外交的影響力就是不容忽視的。與歐盟成員國(guó)之間存在著明顯分歧不同的是，美國(guó)政府和國(guó)會(huì)，以及民主、共和兩黨之間在反對(duì)歐盟解除對(duì)華軍售禁令問題上立場(chǎng)高度一致。早在2004年初，美國(guó)政府就與法國(guó)等歐盟國(guó)家展開高級(jí)別會(huì)談，討論對(duì)華軍售問題。2005年起，特別是當(dāng)歐美關(guān)系經(jīng)過伊拉克危機(jī)修復(fù)后，布什政府加大了游說(shuō)歐盟的力度。布什本人在訪歐期間一再聲明反對(duì)歐盟重新考慮對(duì)華售武問題，并煞有介事地認(rèn)為“那將危及中國(guó)與臺(tái)灣之間的軍事平衡”。

除了政治上的不斷恫嚇施壓，美國(guó)還試圖通過操縱市場(chǎng)力量，在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域?qū)Ω矣谕黄平畹臍W洲國(guó)家或企業(yè)加以制裁。一開始，部分歐洲防務(wù)企業(yè)支持解除對(duì)華軍售禁令，因?yàn)樗麄儭翱春昧酥袊?guó)每年高達(dá)20億歐元的防務(wù)技術(shù)市場(chǎng)”，相信解禁將給他們帶來(lái)巨大的商業(yè)利益。然而由于擔(dān)心遭到美國(guó)的報(bào)復(fù)，一些歐洲特別是英國(guó)的防務(wù)產(chǎn)業(yè)公司對(duì)他們國(guó)家的政府從內(nèi)部施加了壓力。當(dāng)美國(guó)國(guó)會(huì)強(qiáng)迫歐洲公司在中國(guó)市場(chǎng)和美國(guó)防務(wù)市場(chǎng)之間作出選擇時(shí)，絕大部分歐洲防務(wù)企業(yè)尤其是英國(guó)航太公司（BAE Systems）、歐洲宇航防務(wù)與空間公司（EADS）等舉足輕重的軍工巨頭經(jīng)過權(quán)衡后，最終選擇了跨大西洋防務(wù)市場(chǎng)。實(shí)際上由于美國(guó)的壓力，歐洲本土的防務(wù)企業(yè)在阻止歐盟解除對(duì)華武器禁令方面發(fā)揮了關(guān)鍵性作用。

軍力平衡：妄言東亞安全和平

正是由于美國(guó)的鼓噪和慫恿，歐盟也對(duì)以中國(guó)為核心的東亞地區(qū)安全事務(wù)開始關(guān)心起來(lái)。因此，在解除對(duì)華武器禁運(yùn)問題上，所謂東亞地區(qū)的“軍事力量平衡”以及“安全穩(wěn)定”等因素，竟也成了令歐盟操心的事情。

首先，歐盟準(zhǔn)確地認(rèn)識(shí)到中國(guó)對(duì)于臺(tái)灣島內(nèi)某些政治勢(shì)力謀求獨(dú)立的任何企圖都高度警惕，并把反對(duì)“臺(tái)獨(dú)”視為國(guó)家最高安全利益。2005年3月的《反分裂國(guó)家法》集中反映了中國(guó)政府和人民的這一堅(jiān)決意志。歐盟的安全智囊在2003年的一份研究報(bào)告中認(rèn)為中國(guó)大陸目前還缺乏有效封鎖臺(tái)灣島的能力，也不具備從軍事上解決臺(tái)灣問題而不付出經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)代價(jià)的充分實(shí)力。但是歐盟認(rèn)為中國(guó)大陸每年的軍費(fèi)開支都有相當(dāng)程度上的增加，軍事能力以及對(duì)軍力平衡的認(rèn)識(shí)在大陸與臺(tái)灣的關(guān)系方面扮演了關(guān)鍵性角色。因此，當(dāng)《反分裂國(guó)家法》得以通過時(shí)，立即在歐洲議會(huì)內(nèi)引起了一股躁動(dòng)，某些議員煞有介事地表達(dá)了自己對(duì)臺(tái)海安全的“關(guān)注”，他們認(rèn)為歐盟討論解除對(duì)華軍售禁令是不適當(dāng)?shù)摹?/p>

其次，讓歐盟更有壓力的是，它擔(dān)心解除禁令將對(duì)自己的重要伙伴在東亞的安全利益造成損害。這些重要伙伴中首當(dāng)其沖的就是美國(guó)和日本。由于美國(guó)是歐盟最重要的安全盟友，因此來(lái)自美、日兩國(guó)特別是美國(guó)的壓力，在影響歐盟考慮解除對(duì)華武器禁令方面起到了重要作用。而在美國(guó)批評(píng)歐盟考慮解除禁令的各種論調(diào)中，兩岸關(guān)系是其所謂的基本因素。小布什總統(tǒng)曾經(jīng)表示：“美國(guó)深為憂慮對(duì)中國(guó)出售武器將把相應(yīng)的技術(shù)出口給那個(gè)國(guó)家，而這將改變臺(tái)海兩岸關(guān)系的平衡。這是件令人憂慮的事情?！泵绹?guó)借口1979年通過的所謂《與臺(tái)灣關(guān)系法》，把維持臺(tái)海軍力平衡作為自己的“義務(wù)”，并借此冠冕堂皇地向臺(tái)灣出售武器，以及在日本保持相當(dāng)數(shù)量的軍事力量存在，等等。2001年，美國(guó)政府更是企圖實(shí)質(zhì)性地升級(jí)與臺(tái)灣的所謂“防務(wù)關(guān)系”。因此，正是由于美國(guó)對(duì)中國(guó)內(nèi)政臺(tái)灣問題的橫加干涉，才始終存在著中美兩國(guó)武裝力量在東亞迎頭碰撞的可能性。2005年《華盛頓季刊》的一篇研究文章認(rèn)為，降低美軍在東亞面臨的潛在風(fēng)險(xiǎn)，是美國(guó)反對(duì)歐盟解除對(duì)華武器禁令的最重要?jiǎng)訖C(jī)。為了加強(qiáng)美國(guó)這一態(tài)度的份量，華盛頓還警告歐盟，如果歐盟解除禁令，美國(guó)將限制對(duì)歐洲的軍事技術(shù)出口并將重新考慮現(xiàn)有的跨大西洋軍事合作關(guān)系。除了美國(guó)，日本也不失時(shí)機(jī)地向歐盟渲染所謂中國(guó)“威脅”。雖然日本對(duì)臺(tái)灣并沒有像美國(guó)那樣所謂的安全“承諾”，但日本是美國(guó)在東亞最重要的軍事盟友，日本為此承擔(dān)了允許遠(yuǎn)東地區(qū)最多數(shù)量的美軍駐扎的義務(wù)。一旦臺(tái)海出現(xiàn)軍事沖突，日本也很難置身事外。此外，由于中日兩國(guó)間還存在著釣魚島以及東海劃界等領(lǐng)土爭(zhēng)端，日本對(duì)歐盟考慮解除對(duì)華禁令十分敏感，總是擔(dān)心由此會(huì)導(dǎo)致兩國(guó)軍力對(duì)比出現(xiàn)對(duì)自己不利的失衡。

眾口難調(diào)：武器禁運(yùn)虛虛實(shí)實(shí)

雖然軍售禁令是中歐關(guān)系中的一大障礙，但其實(shí)，歐盟對(duì)華武器禁運(yùn)并不像人們想象的那樣具有十分嚴(yán)格的法律約束力。1992年之前，歐盟（歐共體）作出的武器禁運(yùn)決定，是其成員國(guó)通過一個(gè)非正式（相對(duì)后來(lái)歐盟的政策而言）的政治決策程序，叫做歐洲政治合作（EPC）機(jī)制產(chǎn)生的。在那個(gè)機(jī)制中，成員國(guó)一般通過歐洲理事會(huì)的形式舉行會(huì)商，采取全體一致的原則通過宣言，宣布?xì)W共體作出武器禁運(yùn)的決定。因此，1989年歐共體對(duì)中國(guó)作出的武器出口禁令只是在歐洲政治合作框架內(nèi)出臺(tái)的一份宣言而已，它既沒有對(duì)禁止出口商品的性質(zhì)及其分類作詳細(xì)描述，也沒有規(guī)定成員國(guó)實(shí)施禁令的具體條件。與之形成鮮明對(duì)比的是，自從1992年歐盟在《馬斯特里赫特條約》中規(guī)定建立了共同外交與安全政策（CFSP）之后，歐盟的對(duì)外軍售禁令都是在這個(gè)政策框架內(nèi)作出的。而共同外交與安全政策框架內(nèi)的禁令對(duì)出口武器及其技術(shù)的性質(zhì)與范圍都作出了特別規(guī)定，這是因?yàn)榻\(yùn)的決定建立在歐盟“共同立場(chǎng)”的基礎(chǔ)上，而共同立場(chǎng)具有法律規(guī)則的性質(zhì)。所以事實(shí)上，歐盟的對(duì)華武器禁令是唯一一個(gè)產(chǎn)生于歐洲政治合作時(shí)代而沒有轉(zhuǎn)交給共同外交與安全政策的對(duì)外禁運(yùn)的實(shí)例。

正是由于對(duì)華軍售禁令在法律上的特點(diǎn)以及在歐盟機(jī)制中的特殊地位，才使歐盟的不同分支機(jī)構(gòu)和各成員國(guó)有了各自解讀的充分空間和余地，并在具體貫徹過程中體現(xiàn)出自己的獨(dú)特利益和態(tài)度，正可謂“眾口難調(diào)”！作為歐盟的最高政治權(quán)威，歐洲理事會(huì)在是否解除對(duì)華軍售禁令的問題上擁有最高發(fā)言權(quán)?？傮w而言，歐洲理事會(huì)傾向于在不久以后完全取消禁令。不過，隨著2005年歐盟迄今最大規(guī)模東擴(kuò)的實(shí)現(xiàn)，特別是一些比較親美的東歐國(guó)家的加入，歐洲理事會(huì)就對(duì)華禁令作出新決定的日程被無(wú)限期拖延了下來(lái)。與之相比較，歐盟委員會(huì)在是否支持取消禁令方面始終沒有明確表態(tài)過，不過它總是頑固堅(jiān)持要求中國(guó)在人權(quán)領(lǐng)域內(nèi)作出所謂“改善和提高”，并把這個(gè)作為解除禁運(yùn)的先決條件。歐盟的另一大機(jī)構(gòu)歐洲議會(huì)對(duì)此也沒有最終決定權(quán)，但是它要求理事會(huì)輪值主席國(guó)在對(duì)外問題上與自己協(xié)商，以把自己的意見考慮在內(nèi)。

由于各自的利益和對(duì)華關(guān)系狀況不同，20多個(gè)歐盟成員國(guó)在是否解除禁令方面明顯形成了兩大陣營(yíng)。在支持解除禁運(yùn)方面，法德的立場(chǎng)最為積極，英國(guó)政府的立場(chǎng)總體也傾向于解除對(duì)華禁令，在實(shí)際對(duì)華出口軍民兩用技術(shù)方面，英國(guó)早就與法國(guó)站在了一邊，其防務(wù)企業(yè)向中國(guó)出口過雷達(dá)、發(fā)動(dòng)機(jī)等具有潛在軍事價(jià)值的產(chǎn)品。此外，意大利、西班牙等歐盟軍事工業(yè)比較發(fā)達(dá)的國(guó)家也不希望繼續(xù)被擋在中國(guó)市場(chǎng)之外。不過，由于歐盟對(duì)華武器禁令的特點(diǎn)，歐洲企業(yè)對(duì)華出口具有軍事價(jià)值的民用產(chǎn)品和技術(shù)早已不是什么秘密了。

然而反對(duì)解除禁運(yùn)的也不乏其人。北歐國(guó)家（瑞典、丹麥、芬蘭）和荷蘭屬于最頑固反對(duì)解除禁令的歐盟成員國(guó)。一是因?yàn)檫@些國(guó)家具有相對(duì)比較反華的傳統(tǒng)立場(chǎng)，二是它們更加強(qiáng)調(diào)中國(guó)的所謂“人權(quán)問題”，三是這些國(guó)家的防務(wù)產(chǎn)業(yè)規(guī)模比較小或是與中國(guó)市場(chǎng)聯(lián)系比較弱。從2004年起加入歐盟的十幾個(gè)中東歐成員國(guó)的態(tài)度比較含糊，盡管很少就這個(gè)問題本身表明立場(chǎng)，但是它們的外交政策幾乎都對(duì)美國(guó)的戰(zhàn)略利益十分敏感，而這無(wú)疑嚴(yán)重牽制了它們對(duì)中國(guó)的政策。所以盡管從2003年起，歐洲理事會(huì)就表示要重新考慮對(duì)華軍售禁令并最終取消它，但是歐盟成員國(guó)在這個(gè)問題上只有脆弱的共識(shí)，而且它們的態(tài)度還始終受到來(lái)自美國(guó)的壓力的影響。這就形成了目前的歐盟對(duì)華武器禁運(yùn)事實(shí)上“不松、不緊、不廢”的模糊特點(diǎn)。

應(yīng)對(duì)危機(jī)：戰(zhàn)略伙伴機(jī)不可失

當(dāng)前的歐元區(qū)債務(wù)危機(jī)是全球范圍內(nèi)經(jīng)濟(jì)危機(jī)的一部分，而全球危機(jī)需要全球性的救援與解決辦法，以及全球各個(gè)重要國(guó)家的積極參與和通力合作。盡管自從歐元區(qū)危機(jī)發(fā)生后歐盟已經(jīng)采取了一系列應(yīng)對(duì)措施，但是人們普遍認(rèn)為歐洲僅靠自身的力量難以完全克服這次危機(jī)。由于債務(wù)危機(jī)已經(jīng)影響到歐洲一體化的前途命運(yùn)，因此非同小可。在歐盟內(nèi)部，如何拯救歐元區(qū)經(jīng)濟(jì)已經(jīng)成了最熱門的話題之一，其中包括是否應(yīng)該從其他經(jīng)濟(jì)實(shí)力強(qiáng)大的第三國(guó)獲取經(jīng)濟(jì)和財(cái)政支持。由于改革開放以來(lái)長(zhǎng)期快速增長(zhǎng)的經(jīng)濟(jì)以及比較雄厚的外匯儲(chǔ)備，中國(guó)成了歐盟考慮請(qǐng)求財(cái)政支持的熱門國(guó)家。不過根據(jù)政經(jīng)界人士的普遍觀點(diǎn)，歐盟要想獲得來(lái)自中國(guó)的支持，就必須在某些關(guān)鍵領(lǐng)域作出一定讓步，其中包括在2016年前承認(rèn)中國(guó)的完全市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)地位并盡早解除對(duì)華武器出口禁令。

在歐債危機(jī)爆發(fā)以來(lái)的中歐交往中，雙方是否能夠在共同應(yīng)對(duì)危機(jī)方面展開密切合作就頻頻成為人們熱議的話題。中國(guó)方面從大局出發(fā)，考慮到全球化時(shí)代各國(guó)經(jīng)濟(jì)的相互高度依賴，早就對(duì)歐洲的困境表達(dá)了關(guān)切，并真誠(chéng)地表示愿意在歐盟國(guó)家奮力自救的同時(shí)向歐洲伸出援助之手。但是，中國(guó)方面希望歐盟重新考慮并盡早改變?cè)谥T如市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)地位、軍售禁令等問題上的陳舊立場(chǎng)，這也是合情合理的。中歐展開戰(zhàn)略性合作對(duì)全球經(jīng)濟(jì)的復(fù)蘇與振興無(wú)疑是舉足輕重的，因此在目前這個(gè)關(guān)鍵時(shí)刻歐盟通過重新評(píng)估中國(guó)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)地位和對(duì)華軍售禁令，實(shí)質(zhì)性地改善中歐關(guān)系對(duì)全世界來(lái)說(shuō)也是個(gè)機(jī)遇。不過就目前來(lái)看，歐盟在短期內(nèi)解決對(duì)華武器禁令問題似乎還沒有水到渠成。

結(jié)語(yǔ)

歐盟與其前身歐共體的對(duì)華武器禁運(yùn)已經(jīng)持續(xù)了20多年，這是當(dāng)時(shí)歐共體干涉中國(guó)內(nèi)政的無(wú)理舉動(dòng)，早已不合時(shí)宜。然而，歐盟要重新審議直至完全取消這一禁令卻并非易事，而且面臨著一些復(fù)雜因素。其中既有美國(guó)施加的巨大壓力，也有歐洲人對(duì)東亞地區(qū)安全穩(wěn)定的所謂“關(guān)心”。另外，歐盟成員國(guó)在這個(gè)問題上也存在著明顯分歧。不過由于對(duì)華武器禁令的特殊性質(zhì)，歐盟成員國(guó)以及歐洲企業(yè)與中國(guó)之間的防務(wù)產(chǎn)品或技術(shù)交往并沒有被嚴(yán)格阻斷過。在當(dāng)前全球合作應(yīng)對(duì)經(jīng)濟(jì)危機(jī)特別是歐元區(qū)危機(jī)不斷蔓延的時(shí)候，中歐加強(qiáng)合作無(wú)疑具有重大意義。而歐盟如果能夠適時(shí)解除已經(jīng)過時(shí)的對(duì)華軍售禁令，毫無(wú)疑問將大大有助于中歐關(guān)系的整體改善與提高。

（作者系解放軍國(guó)際關(guān)系學(xué)院國(guó)際戰(zhàn)略研究中心教師，博士）

責(zé)任編輯：黃 杰